摘 要：“村改居”社區(qū)是城市化進(jìn)程中的一種特殊類型的社區(qū)。“村改居”社區(qū)治理目前面臨著集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸、組織關(guān)系不順、社區(qū)自治能力不強(qiáng)、公共服務(wù)落后等諸多問題。為貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神, 積極推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新, 結(jié)合“村改居”社區(qū)治理的現(xiàn)狀, 探討“村改居”社區(qū)的特征, 分析目前“村改居”社區(qū)治理的困境, 并提出“村改居”社區(qū)治理亦應(yīng)從集體經(jīng)濟(jì)改制、理順組織架構(gòu)、培育社區(qū)社會(huì)資本、優(yōu)化公共服務(wù)等目標(biāo)展開。

進(jìn)入新世紀(jì)以來, 隨著城市擴(kuò)容提質(zhì)速度的加快, 城市空間不斷拓展, 城區(qū)面積不斷增加, 城市化水平不斷提升, 城市地區(qū)出現(xiàn)了一種比較特殊的社區(qū)類型——“村改居”社區(qū)?！按甯木印鄙鐓^(qū)主要是指通過變農(nóng)村戶口為城市戶口, 村委會(huì)改為社區(qū)居委會(huì)所形成的社區(qū)。作為一種過渡型的社區(qū), 一方面為城市發(fā)展消除了某些體制障礙, 加快了城市化的步伐。另一方面, “村改居”是一項(xiàng)涉及基層社區(qū)建設(shè)、集體資產(chǎn)處理、居民身份轉(zhuǎn)換、公共服務(wù)延伸等問題的系統(tǒng)性工程, 也面臨著諸多治理難題和困境, 是當(dāng)前城市化進(jìn)程中矛盾最突出的問題之一。因此, 了解分析“村改居”社區(qū)治理中的問題, 尋求有效的解決方法, 對(duì)促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化具有重要意義。

一、“村改居”社區(qū)治理的研究基礎(chǔ)

“治理”一詞在中西方長(zhǎng)期存在, 初始涵義基本等同于“統(tǒng)治”, 即控制、操縱的意思。1989年世界銀行在《撒哈拉以南非洲:從危機(jī)到可持續(xù)增長(zhǎng)》中提出, 非洲發(fā)展問題的根源在于“治理危機(jī)”, 治理這個(gè)概念開始被更廣泛的研究和運(yùn)用。20世紀(jì)90年代以來, 一些西方學(xué)者在現(xiàn)代化的發(fā)展背景之下, 對(duì)治理作出了更深入的解釋, 并形成了治理理論。較具代表性和權(quán)威性的治理理論是全球治理委員會(huì)在1995年研究報(bào)告《我們的全球之家》中提出的, 治理是各種公共或私人機(jī)構(gòu)在管理共同事務(wù)時(shí)所采用的方式總和, 是在調(diào)和各種社會(huì)沖突和利益矛盾時(shí)采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)性過程①。2 0世紀(jì)末以來, 國內(nèi)學(xué)者也開始對(duì)治理理論進(jìn)行研究。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為, 社會(huì)治理旨在建立一種國家與社會(huì)、政府與非政府組織、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)等多元主體協(xié)調(diào)互動(dòng)的治理狀態(tài), 是在科學(xué)規(guī)范的規(guī)章制度的指引下, 強(qiáng)調(diào)各行為主體主動(dòng)參與的社會(huì)發(fā)展過程。

隨著社區(qū)建設(shè)的推進(jìn), 治理理念進(jìn)入到社區(qū)研究者的視野之中, 在政府與社會(huì)治理、公民與社會(huì)融合等社會(huì)管理體制和機(jī)制的創(chuàng)新實(shí)踐中, 社會(huì)管理的組織體系逐步出現(xiàn)多元化局面, 社區(qū)治理的概念被正式引入。陳剩勇認(rèn)為, 社區(qū)治理是居民生活的地理空間內(nèi), 依托政府組織、社會(huì)組織、民營組織以及民間公民組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系, 以社區(qū)居民發(fā)展為中心, 面向居民需求的服務(wù), 共同完成和實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理中的公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理的改革和發(fā)展②。史柏年認(rèn)為, 社區(qū)治理是指一種由共同目標(biāo)支持的社區(qū)公共事務(wù)方面的活動(dòng)或管理機(jī)制。它是由多元化、多樣性的行為主體參與, 依據(jù)正式的法規(guī)或非正式的公眾愿意接納和認(rèn)同的規(guī)范, 通過協(xié)商談判、資源交換、協(xié)調(diào)互動(dòng), 確立認(rèn)同和共同的目標(biāo), 對(duì)涉及居民切身利益的公共事務(wù)進(jìn)行有效的管理, 從而增強(qiáng)社區(qū)凝聚力、增進(jìn)社區(qū)成員福利、推進(jìn)社區(qū)全面發(fā)展的③。

目前, 學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為社區(qū)治理不僅是國家權(quán)力的實(shí)施或福射, 更是社會(huì)成員的自我管理并以此與行政權(quán)力融合或者在某種程度上消解強(qiáng)勢(shì)行政權(quán)力的過程。社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化和治理方式的多樣性。在社區(qū)治理過程中, 多元主體通過公開討論、平等協(xié)商等方式反映自身利益或公共利益訴求?；趯?duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的理解和分析, 筆者提煉出社區(qū)治理的內(nèi)涵:在接近居民生活的地理空間內(nèi), 不同公私行為主體依據(jù)正式法律法規(guī)或非正式的公眾愿意接納和認(rèn)同的規(guī)范, 依托治理主體的多元化和治理方式的多樣性, 共同應(yīng)對(duì)社區(qū)居民切身利益的公共事務(wù)進(jìn)行有效的管理, 從而增強(qiáng)社區(qū)凝聚力、提高社區(qū)自治能力、增進(jìn)社區(qū)成員福利、推進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步的過程④。

“村改居”社區(qū)作為一種“過渡型”的社區(qū), 治理過程和模式等方面與傳統(tǒng)的農(nóng)村和城市社區(qū)相比具有明顯的差異和不同, 仍然處于不斷摸索的階段。從我國現(xiàn)行的《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》 (以下簡(jiǎn)稱“《居民委員會(huì)組織法》”) 和民政部《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》等法規(guī)精神來看, “村改居”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程, 它具體是指在撤銷原有的行政村體制下, 設(shè)計(jì)一套包含“土地權(quán)益、債權(quán)債務(wù)、基層組織建設(shè)與管理, 以及基層居民社保等關(guān)系”的體系。“村改居”社區(qū)管理的主要內(nèi)容包括六個(gè)方面:撤銷行政村改成社區(qū)居委會(huì);依法征用集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?集體資產(chǎn)的股份制改革;原集體用房和私房的產(chǎn)權(quán)所有化改革;農(nóng)轉(zhuǎn)非后與市區(qū)居民同等的權(quán)利和義務(wù)⑤。

關(guān)于“村改居”社區(qū)治理范圍與區(qū)位的界定, 學(xué)術(shù)界持有不同觀點(diǎn), 有研究者將“村改居”社區(qū)主要界定為位于城區(qū), 特指在城市化進(jìn)程中被城市建設(shè)所包圍的“城中村”, ⑥有研究者將“村改居”社區(qū)限定于城市邊緣區(qū)域, 或特指在城鄉(xiāng)結(jié)合部開展“村改居”建設(shè)工作的社區(qū), 也有部分研究者認(rèn)為“村改居”社區(qū)包含上述兩種區(qū)位類型。⑦本文的研究是基于對(duì)上述兩種區(qū)位類型的研究。

二、“村改居”社區(qū)的獨(dú)特性

在社會(huì)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)歷史潮流下, 傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)在城市化的影響下發(fā)生了一系列的非農(nóng)化變遷, 形成了其特有的獨(dú)特性, “村改居”社區(qū)在建設(shè)過程中延續(xù)了一般社區(qū)的基本構(gòu)成和主要特征, 但作為城市化進(jìn)程中“過渡型”的產(chǎn)物, 又有它獨(dú)有的屬性, 具有與純粹狀態(tài)下的城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)所不同的特點(diǎn)。

(一) 城鄉(xiāng)結(jié)合的物理空間

“村改居”社區(qū)大多位于城區(qū)或城郊結(jié)合帶, 是城市范圍不斷拓展的直接產(chǎn)物, 加上城市工商業(yè)的邊緣化拓展趨勢(shì), 位于城市郊區(qū)的農(nóng)村也發(fā)生了變化, 逐漸由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)向第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換, 隨之改變的是大量農(nóng)用土地被征用, 進(jìn)行工業(yè)建設(shè)和商業(yè)開發(fā), 村莊的建筑外貌和空間發(fā)生巨大的變化。例如原有的耕地被大規(guī)模的開發(fā), 紛紛建起廠房, 辦起企業(yè)。另外, 很多村民利用自己的宅基地, 違規(guī)修建七八層的高樓出租, 由于缺乏科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)劃, 建造的房屋讓整個(gè)社區(qū)顯得非常雜亂, 形成了“村改居”社區(qū)半城半鄉(xiāng)的過渡型景觀, 具有明顯的城鄉(xiāng)結(jié)合物理空間特征。

(二) “亦城亦村”的生活場(chǎng)域

“村改居”后, 無論是從管理體制、還是居民身份, 都已經(jīng)納入了城市街道的統(tǒng)一管理中, “村改居”社區(qū)從法律意義上已經(jīng)屬于城市社區(qū)。由于是從農(nóng)村社區(qū)過渡而來, 其受現(xiàn)代城市文化巨大影響的同時(shí), 還留有傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的諸多特點(diǎn), 具有明顯的城鄉(xiāng)二元性:一是在社區(qū)組織結(jié)構(gòu)、管理方式、管理思維等方面雖然逐步向城市社區(qū)靠近看齊, 但仍帶有農(nóng)村社區(qū)的深刻印記。例如“村改居”之后的社區(qū)居委會(huì)管理人員的工作方式并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變, 仍保留原有農(nóng)村社區(qū)的管理模式和治理特點(diǎn)。工作理念中對(duì)于“村改居”的認(rèn)識(shí)也僅僅在“管理體制的轉(zhuǎn)變”而已。二是居民的生活方式和交際網(wǎng)絡(luò)帶有明顯的傳統(tǒng)和現(xiàn)代的交叉性特征?！按甯木印鄙鐓^(qū)的居民大都是由村民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻? 隨著收入水平逐漸的提高, 這部分人的物質(zhì)生活水平與城市居民非常接近, 但是在生活理念、方式和行為上還保留著農(nóng)村社會(huì)的深深烙印。社區(qū)多數(shù)居民的社會(huì)交往范圍較窄, 社會(huì)生活圈子相對(duì)固定封閉。在長(zhǎng)久的生活實(shí)踐和個(gè)體村落社會(huì)化基礎(chǔ)上形成傳統(tǒng)的“生活場(chǎng)域”, 具有強(qiáng)大的“慣習(xí)”力量, 在一定程度上阻擋著城市化浪潮對(duì)傳統(tǒng)的侵襲。

(三) 居住人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、流動(dòng)性強(qiáng)

“村改居”社區(qū)的居住人口結(jié)構(gòu)較復(fù)雜, 流動(dòng)性強(qiáng), 主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面是原社區(qū)居民逐漸分化為不同的階層群體, 在城市化和社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中, “村改居”社區(qū)中的居民由于就業(yè)領(lǐng)域和生活方式的差異, 隨著時(shí)間的推移, 居民群體也逐漸形成了不同的層級(jí), 依據(jù)收入水平的差異, 高收入群體逐漸融入到城市社區(qū), 多數(shù)高收入群體移居到附近成熟的城市社區(qū), 成為真正意義上的“城市居民”。但同時(shí)仍保留著原來的“村籍”, 擁有自己的宅基地并分享集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的紅利。另外一部分群體則依靠自有的宅基地來獲取收益, 例如“包租公 (婆) ”等就是形容這一批群體。這兩個(gè)差異較大的群體也恰恰體現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)階層分級(jí)的影響。另一方面體現(xiàn)在日益增加的外來人員構(gòu)成上, “村改居”社區(qū)中本地人口與外地人口嚴(yán)重倒掛現(xiàn)象突出, 由于相對(duì)較低的房租和生活成本, “村改居”社區(qū)吸引了大量的外來人員居住。與傳統(tǒng)社區(qū)相比, “村改居”社區(qū)大量高流動(dòng)性的外來陌生人口也導(dǎo)致了社區(qū)居民交往的低頻性, 社區(qū)內(nèi)部不同群體之間界限分明, 本地人與外地人, 不同地域的外地人之間, 無論交往頻度還是交往深度都比較低, 由于在社區(qū)層面缺乏居民溝通交流的正式機(jī)制和平臺(tái), 造成了社區(qū)公共空間的緊張和生活共同體意義的缺失。

(四) 紛雜繁多的社區(qū)管理

作為城市流動(dòng)人口的集中聚居區(qū), “村改居”社區(qū)在日常的社區(qū)治理中, 面臨著比農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)更多的困難。農(nóng)村社區(qū)是熟人社會(huì), 村民社會(huì)關(guān)系簡(jiǎn)單, 社會(huì)交往穩(wěn)定持久。城市社區(qū)建立在現(xiàn)代社區(qū)管理結(jié)構(gòu)和體制之上, 居民來自不同的地方但相互關(guān)系獨(dú)立簡(jiǎn)單, 政府對(duì)城市社區(qū)的資源投入也相對(duì)較多。“村改居”社區(qū)由于地域的限制和歷史的因素, 在發(fā)展過程中也受到制約。例如社區(qū)發(fā)展所需要的公共資源和空間不足, 加上社區(qū)中居住群體特征的差異、流動(dòng)性強(qiáng)和復(fù)雜性高等特征, 使得社區(qū)治安、環(huán)境衛(wèi)生管理方面都存在諸多問題, 上述存在的問題為社區(qū)管理的銜接和轉(zhuǎn)換帶來了較大的困難。傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)管理由黨組織、村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)管理組織三個(gè)機(jī)構(gòu)構(gòu)成, 但是“一套人馬”, “三位一體”是大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)目前的管理運(yùn)行形式。隨著“村改居”的進(jìn)行, 居委會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理組織之間的職能被分開, 基層社區(qū)的公共權(quán)力被重新分配, 居委會(huì)在開展社區(qū)管理和服務(wù)過程中, 所需要的經(jīng)費(fèi)仍由村集體經(jīng)濟(jì)供給, 而村集體經(jīng)濟(jì)的管理是獨(dú)立于居委會(huì)之外的另一個(gè)組織, 繼而造成基層組織管理權(quán)和財(cái)政權(quán)的分離, 引發(fā)權(quán)、責(zé)、利的掣肘與沖突。

三、“村改居”社區(qū)面臨的治理困境

(一) 集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展困局:產(chǎn)權(quán)不清與經(jīng)營障礙

“村改居”后, 原村委會(huì)的建制和農(nóng)村管理體制被撤銷, 取而代之的是依照《居委會(huì)組織法》產(chǎn)生的居委會(huì)管理體制。在此過程中, 農(nóng)村原有的集體資產(chǎn)如何處置成為橫亙于“村改居”社區(qū)治理的難題。一是集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)歸屬問題?！按甯木印笔菍?duì)村民集體利益的一次重要重新分配, 因此必然會(huì)觸及到村民的核心經(jīng)濟(jì)利益。目前許多地方的“村改居”社區(qū)在處置集體資產(chǎn)時(shí)采取股權(quán)固化的政策設(shè)計(jì), 但股權(quán)固化的實(shí)際操作卻困難重重, 集體資產(chǎn)難以有效量化⑧, 股東身份難以明確界定⑨。二是集體經(jīng)濟(jì)的組織經(jīng)營問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)擔(dān)負(fù)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、股份分紅和提供農(nóng)村公共產(chǎn)品三大職能⑩, 但是傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式和經(jīng)營方式限制了其進(jìn)一步的發(fā)展11。三是集體經(jīng)濟(jì)的功能地位問題?！按甯木印焙? 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的方向是成為專業(yè)的市場(chǎng)主體, 參與正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。但與此同時(shí)又要承擔(dān)絕大部分的社區(qū)公共事務(wù)管理和公益事業(yè)發(fā)展費(fèi)用, 嚴(yán)重制約了社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)組織的健康發(fā)展。

(二) 社區(qū)治理體制轉(zhuǎn)換:權(quán)責(zé)不清與適應(yīng)困難

“村改居”之后的村委會(huì)改為居委會(huì), 帶來社區(qū)治理體制的變化, “村改居”社區(qū)在組織體系方面有著自身的特殊性。社區(qū)治理在組織架構(gòu)方面, 如社區(qū)黨組織、居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心等與集體經(jīng)濟(jì)管理組織之間存在著較大的矛盾, 受到集權(quán)與分權(quán)博弈的限制, 影響社區(qū)各組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。一是居委會(huì)的自治地位虛化?！按甯木印焙缶游瘯?huì)管理經(jīng)濟(jì)的職能被剝離, 但其傳統(tǒng)的行政權(quán)力和上級(jí)政令的管理方式在“村改居”之后的社區(qū)管理方面仍然存在, “大包大攬”的情況沒有實(shí)質(zhì)性的改變。二是社區(qū)工作站配置問題。目前大多數(shù)“村改居”社區(qū)都成立了社區(qū)工作站承擔(dān)政府公共管理服務(wù)。社區(qū)工作站工作人員如果由上級(jí)政府任命或委派, 則社區(qū)居民對(duì)他們不信任, 難以開展工作, 如果由社區(qū)居委會(huì)人員兼任, 則極大地增加了基層社區(qū)工作量, 使其無暇顧及社區(qū)自治管理。三是居委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系問題。社區(qū)自治與集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營的分離固然使居委會(huì)能夠全面開展社區(qū)自治管理中, 但是分權(quán)的機(jī)制還是制約了自治的水平, 也直接影響到居委會(huì)的管理效率。這種分權(quán)主要表現(xiàn)為“財(cái)權(quán)”和“事權(quán)”的分離, 居委會(huì)管理基層社區(qū)事務(wù), 集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)社區(qū)管理的相關(guān)費(fèi)用, 此局面直接導(dǎo)致社區(qū)基層管理決定需要集體經(jīng)濟(jì)組織的同意, 降低了社區(qū)工作效率。

(三) 社區(qū)自治能力不強(qiáng):參與不足與缺乏信任

“村改居”社區(qū)的特殊性也帶來了社區(qū)管理的困境, 究其原因主要體現(xiàn)在社區(qū)居民間缺乏足夠的信任和共識(shí)性的規(guī)范, 造成社區(qū)管理參與積極性差和意識(shí)淡薄。在現(xiàn)階段社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中, 契約是作為現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ), 但“村改居”過程中則以傳統(tǒng)的“人情”為基礎(chǔ), 契約精神欠缺12。一方面, “村改居”社區(qū)的居民主要是由原來的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻? 自組織能力和水平較低, 習(xí)慣性地依賴于原有的“家族”勢(shì)力, 親情影響力較大, 這與現(xiàn)代社區(qū)的有機(jī)結(jié)合及結(jié)社活動(dòng)存在著本質(zhì)的區(qū)別。另一方面“村改居”社區(qū)作為外來人口的聚集地, 本地人與外地人之間由于地域觀念的不同, 人與人之間存在疏離感, 相互之間共同關(guān)心的話題和利益較少, 參與社區(qū)活動(dòng)的意識(shí)和積極性較差, 社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感較差。三是隨著利益多元化和個(gè)人理性化的發(fā)展, 價(jià)值觀日益多元化, 傳統(tǒng)社會(huì)以“親情”和“道德”為基礎(chǔ)的約束力逐漸減弱, 由此導(dǎo)致社區(qū)的凝聚力日益渙散, 給社區(qū)帶來更多結(jié)構(gòu)性緊張與壓力。13

(四) 社區(qū)公共服務(wù)落后:城鄉(xiāng)失衡與保障不足

“村改居”后社區(qū)公共服務(wù)的功能凸顯, 由原住居民拓展為向社區(qū)全體居民提供服務(wù)。隨著社區(qū)居民目標(biāo)的多樣化, 社區(qū)居民的服務(wù)需求層次也越來越多, 數(shù)量越來越大, 質(zhì)量越來越高。而在現(xiàn)實(shí)中, 社區(qū)卻因?yàn)楦鞣N原因無法提供有效的社區(qū)服務(wù)來滿足居民的需求, 造成各種問題, 給社區(qū)建設(shè)帶來了瓶頸。在社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)方面, 與城市社區(qū)相比, “村改居”社區(qū)基本保留和沿用原有村居設(shè)施, 嚴(yán)重落后于城市社區(qū), 基層社區(qū)治理辦公設(shè)施簡(jiǎn)陋, 公共服務(wù)的設(shè)施也非常欠缺, 這些不足在很大程度上制約了“村改居”社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。在社會(huì)保障方面, 雖然農(nóng)村社會(huì)保障體系已經(jīng)比較齊全, 但與城市社區(qū)相比, 各類保障的水平依然很低, 且缺乏可持續(xù)性。在社區(qū)服務(wù)經(jīng)費(fèi)方面, 由于“村改居”后仍然由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)絕大部分的公共事務(wù)管理費(fèi)用, 導(dǎo)致“村改居”社區(qū)在社區(qū)公共事務(wù)的自治上容易出現(xiàn)兩極分化, 集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的社區(qū), 因有充足的經(jīng)費(fèi), 能為居民提供比較完善的社區(qū)公共服務(wù)和進(jìn)行社區(qū)社會(huì)事務(wù)的自治。相反, 社區(qū)公共事務(wù)則往往陷于管理的“真空”。

四、“村改居”社區(qū)治理的目標(biāo)取向與建議

(一) 推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型改制

從集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看, “村改居”后集體經(jīng)濟(jì)組織從居委會(huì)中分離出來, 不但初步理順了社區(qū)組織關(guān)系, 更使得經(jīng)濟(jì)組織回歸集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理的職責(zé)本位, 為集體經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和專業(yè)化提供了可能。黨的十八大報(bào)告提出“依法維護(hù)農(nóng)民的集體收益分配權(quán), 壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力, 發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作, 培育新型經(jīng)營主體”, 要讓集體經(jīng)濟(jì)成為真正的市場(chǎng)主體, 就必須推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型改制和創(chuàng)新, 嚴(yán)格遵循集體資產(chǎn)的股份化、現(xiàn)代企業(yè)管理制度和集體經(jīng)濟(jì)收益集體分配的原則, 讓居民以個(gè)人的資產(chǎn)入股, 實(shí)現(xiàn)原有的資產(chǎn)向股份轉(zhuǎn)換, 讓農(nóng)民成為股東, 確保農(nóng)民對(duì)所持股份的收益權(quán)和管理權(quán), 實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)民入股、主體多元的市場(chǎng)主體。具體來講, 一是集體經(jīng)濟(jì)組織形式的創(chuàng)新, 主要包括集體資產(chǎn)運(yùn)營、集體資產(chǎn)市場(chǎng)化及集體經(jīng)濟(jì)組織管理上的突破。二是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的創(chuàng)新, 實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)由粗放式向集約化的轉(zhuǎn)變。

(二) 理順社區(qū)組織管理架構(gòu)

在推動(dòng)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理體制改革進(jìn)程中, 現(xiàn)階段的社區(qū)治理主體是由“單一的權(quán)力主體”向“多元化的主體”轉(zhuǎn)變。這種多元化主體在“村改居”社區(qū)管理體制中主要體現(xiàn)為社區(qū)黨組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)中心等四個(gè)方面。在基層社區(qū)制度設(shè)計(jì)方面, 首先要強(qiáng)化制度建設(shè), 形成多元治理格局, 通過設(shè)置社區(qū)服務(wù)中心, 統(tǒng)籌政府職能部門在社區(qū)的公共行政服務(wù)工作, 居委會(huì)則回歸自治組織, 在組織社區(qū)居民開展各類活動(dòng), 提供相關(guān)服務(wù)等方面起到作用, 逐漸形成政府職能部門、街道辦事處、社區(qū)組織、社區(qū)居民等多元主體參與的基層治理格局14。其次, 明確各社區(qū)組織功能定位, 形成“參與式”的治理模式, 清晰管理理念, 形成以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、社區(qū)自治組織為主體機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)的公共組織為服務(wù)平臺(tái)、社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織為支撐, 社區(qū)群團(tuán)組織為輔助和社區(qū)社會(huì)組織為補(bǔ)充的組織體系。

(三) 積極培育社區(qū)社會(huì)資本

社區(qū)社會(huì)資本主要是指居民間的信任和溝通, 社區(qū)的制度和規(guī)范, 社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)的各類組織。社會(huì)資本具有凝聚、整合、同化、規(guī)范社會(huì)群體行為和心理的功能?！按甯木印鄙鐓^(qū)治理的最終目標(biāo)是塑造現(xiàn)代生活共同體, 建設(shè)成熟的城市社區(qū)。因此在“村改居”社區(qū)中要努力培育社區(qū)資本。一是培養(yǎng)居民參與意識(shí), 提高居民社區(qū)事務(wù)參與程度的主要措施是積極開展多形式、多渠道的社區(qū)活動(dòng), 使社區(qū)管理目標(biāo)成為社區(qū)居民共同的關(guān)注點(diǎn), 積極鼓勵(lì)居民討論并形成共同的生活理念與方式, 逐步建立起社區(qū)居民共同的認(rèn)同感和歸屬感。二是積極培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織, 社區(qū)社會(huì)組織具有組織引領(lǐng)、協(xié)調(diào)整合、示范帶動(dòng)功能, 在規(guī)范居民行為、擴(kuò)大公眾參與、提供公共服務(wù)等方面有積極作用, 是推動(dòng)居民參與和社區(qū)自治的重要力量。三是重塑具有共識(shí)性的社區(qū)文化, 社區(qū)文化的形成與發(fā)展能夠極大地提升社區(qū)居民的凝聚力和營造社區(qū)居民的歸屬感, 同時(shí)也可以增強(qiáng)居民的社區(qū)意識(shí), 維系社區(qū)居民日常的人際交往關(guān)系, 促進(jìn)居民更快更好的融入到社區(qū)治理之中, 使社區(qū)由單一的居住場(chǎng)所轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂猩钜饬x的復(fù)合共同體15。

(四) 推動(dòng)公共服務(wù)均等供給

公共服務(wù)均等化是“在一個(gè)國家內(nèi), 處于不同地區(qū)的所有居民都能享受到大體相等的基本公共服務(wù)”16?！按甯木印鄙鐓^(qū)由農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)化而來, 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換是城市化的本質(zhì)和難點(diǎn)所在, 尤其是在公共服務(wù)供給方面, 要實(shí)現(xiàn)城市公共服務(wù)向“村改居”社區(qū)延伸, 使得邊緣群體享有與城市居民平等的社會(huì)福利和基本公共服務(wù)項(xiàng)目, 逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、一體化的局面。推動(dòng)公共服務(wù)的均等供給, 首先, 要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施一體化, 改善居民生產(chǎn)生活的條件, 推動(dòng)“大市政”的廣泛覆蓋, 如在“村改居”社區(qū)逐步完善公共交通、通信網(wǎng)絡(luò)、水電氣暖等基礎(chǔ)服務(wù)的建設(shè)。其次, “村改居”以后, 農(nóng)民身份變?yōu)槭忻裆矸? 要推動(dòng)城鄉(xiāng)社保制度的有效銜接和轉(zhuǎn)換, 實(shí)現(xiàn)醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)及教育的基本統(tǒng)籌, 解除“村改居”社區(qū)居民的后顧之憂。再次, “村改居”社區(qū)的公共服務(wù)應(yīng)該面向全體的社區(qū)居民, 包括眾多的外來務(wù)工人員, 雖然解決進(jìn)城務(wù)工人員及其家屬的市民待遇還需要城市化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的一系列配套政策。在這一問題尚未得到根本解決之前, 把他們作為社區(qū)居民列入社區(qū)管理和公共服務(wù)的范圍則是可行的、積極的, 有利于他們的社區(qū)認(rèn)同和融入, 實(shí)現(xiàn)多元主體參與的共建共享。

作者簡(jiǎn)介： 顧永紅 (1979—) , 女, 湖北仙桃人, 華中師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與社會(huì)政策研究中心講師, 博士, 主要從事社區(qū)治理、農(nóng)村社會(huì)保障研究;; 向德平 (1964—) , 男, 湖北仙桃人, 華中師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與社會(huì)政策研究中心教授, 博士, 博士生導(dǎo)師, 主要從事社區(qū)治理、貧困問題研究;; 胡振光 (1986—) , 男, 山東臨沭人, 華中師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與社會(huì)政策研究中心博士研究生, 主要從事社會(huì)發(fā)展與社會(huì)政策研究。;

基金： 教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“我國城市老年人居家養(yǎng)老服務(wù)的需求與保障策略研究” (13YJC840011); 第52批博士后基金面上資助項(xiàng)目“農(nóng)民養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與保障方式融合研究” (2012M521439); 湖北省社會(huì)發(fā)展與社會(huì)政策研究中心項(xiàng)目“城市基層社會(huì)管理路徑探索” (201311);