關于推進撤村建居的調(diào)查與思考

        隨著我市城市化和工業(yè)化步伐的加快，城郊一些村莊的土地大量被征用，村民的經(jīng)濟基礎、生產(chǎn)生活方式也隨之發(fā)生了深刻變化，但這些村莊的規(guī)劃、建設、管理與整個城市的發(fā)展出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，實施撤村建居工作已是時不我待。最近，我們就此問題對武進、天寧、新北、鐘樓、戚區(qū)五個區(qū)進行了調(diào)研，并進行了認真分析和思考，下面，本人就如何穩(wěn)步推進撤村轉(zhuǎn)居工作談幾點粗淺的看法。

一、  基本現(xiàn)狀

自市委、市政府部署撤村轉(zhuǎn)居試點工作以來，各區(qū)都十分重視，組織有關部門外出參觀學習，成立了專門的工作班子，確定了試點單位，制定了試點方案，排定了試點進度表。其中天寧、鐘樓進度較快，先行試點單位已經(jīng)完成人口調(diào)查，有的已經(jīng)完成清產(chǎn)核資，進入析股階段。其它單位還在醞釀階段。從總體上看，目前我市撤村建居工作處于“兩頭熱中間冷”的情況。

目前，我市擬撤村轉(zhuǎn)居的村大致可分為三類：一是“城中村”。土地已不再是維系村民生存的最基本生產(chǎn)資料，已沒有耕地，農(nóng)村勞動力已轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，村民的生活方式已向市民化接軌，農(nóng)民已向市民轉(zhuǎn)變。但各村集體經(jīng)濟發(fā)展極不平衡。有的村集體資產(chǎn)較多，土地征用款或村集體房產(chǎn)租金收益較大；有的村幾乎沒有集體資產(chǎn)積累；有的還負債較多。他們承擔著大、小集體退休職工和年老無業(yè)村民的生活保障，還有環(huán)衛(wèi)、水電、村鎮(zhèn)建設等理應政府有關部門承擔的職能。“城中村”主要分布在天寧區(qū)的茶山、紅梅、雕莊街道，鐘樓區(qū)的永紅、五星街道，新北區(qū)的三井街道，戚區(qū)的丁堰鎮(zhèn)，武進區(qū)的湖塘鎮(zhèn)等。二是“拆遷村”。農(nóng)民由于土地被征用、房屋被拆遷，已統(tǒng)一安置到農(nóng)民公寓。主要分布在各區(qū)的開發(fā)區(qū)。三是規(guī)劃拆遷的村。如：鐘樓區(qū)的西林街道、戚區(qū)潞城鎮(zhèn)等。

城區(qū)農(nóng)居混雜的現(xiàn)狀，給城市化帶來了一些問題：一是不利于提高城市品味。這些擬開展“村改居”村的建設由于歷史原因，新村規(guī)劃建設滯后，建設水平較低，村莊臟、亂、差現(xiàn)象普遍。二是不利于城市管理。由于我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，造成城鄉(xiāng)居民管理體制不一，特別是在計劃生育、村莊衛(wèi)生、子女就學、社會保障、村鎮(zhèn)建設等方面，與城市居民有較大差別，既不利于城市管理，也不利于城郊村民享受城市化帶來的成果，造成城市管理的脫節(jié)現(xiàn)象。三是給社會造成不穩(wěn)定因素。一方面，這些村依靠區(qū)位優(yōu)勢和政策優(yōu)惠，長期以來積累了一定的資產(chǎn)，雖然鎮(zhèn)（街道）實行村帳鎮(zhèn)管，但是由于種種原因大部分村入不支出，存在著較多矛盾；另一方面，隨著土地逐步征用，解決村民的生活出路問題，將始終成為社會焦點問題。

二、推進撤村轉(zhuǎn)居的主要困難和原因

從調(diào)研的情況看，在試點過程中反映出來的問題主要有以下幾個方面：
　　（一）政策不明，各級心態(tài)各異。區(qū)級主要考慮撤村轉(zhuǎn)居后如何盤活土地的存量，合理開發(fā)，改善居民生活，改變農(nóng)居混雜的現(xiàn)狀，美化環(huán)境，然而市又沒有明確規(guī)定，目前持觀望狀態(tài)；街道（鎮(zhèn)）、村考慮較多的是撤村轉(zhuǎn)居后能否與公共財政接軌的問題，還有少部分負債較多的村怕引發(fā)矛盾，顧慮重重。

（二）社會養(yǎng)老保險投保難。一是參保人員身份復雜。初步了解，除農(nóng)業(yè)在冊人口外，村民農(nóng)轉(zhuǎn)非、農(nóng)嫁農(nóng)、農(nóng)嫁非等各種身份的有20余種，且各村原來傳統(tǒng)處理這些對象的做法也各不相同。二是集體資金拼盤難度大。村與村之間集體經(jīng)濟發(fā)展情況差距較大，有的集體資產(chǎn)實力雄厚，而有的村幾乎沒有集體經(jīng)濟。在實施養(yǎng)老保險中，集體資金拼盤應當占很大部分，但按照目前各區(qū)村級集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，集體資金拼盤難度很大。三是撤村轉(zhuǎn)居的養(yǎng)老保險政策不明。現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險政策規(guī)定的標準與目前年老農(nóng)民實際養(yǎng)老標準相差一半，基層干部擔心撤村轉(zhuǎn)居后年老農(nóng)民的養(yǎng)老金從何處落實。四是養(yǎng)老金標準低。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村居民普遍反映，村轉(zhuǎn)居后，村民改為居民，在養(yǎng)老保險中應該享受城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險政策，現(xiàn)行的年老農(nóng)民養(yǎng)老金標準較低，一般在每月100-250元之間。
　?。ㄈ┘w資產(chǎn)量化難。撤村轉(zhuǎn)居是村民對集體利益的最后一次分配，農(nóng)村長期以來積累的矛盾也會集中觸發(fā)和顯現(xiàn)。在資產(chǎn)量化方案中，要考慮方方面面的利益群體。特別是在土地征用工作中農(nóng)轉(zhuǎn)非人員情況復雜，在農(nóng)轉(zhuǎn)非中有安排工作的，有沒有安排工作的，還有大集體、小集體和農(nóng)嫁非、非嫁農(nóng)、農(nóng)嫁農(nóng)等情況，資產(chǎn)量化對象十分復雜。
   （四）村轉(zhuǎn)居后的居民就業(yè)難。特別是各級開發(fā)區(qū)的“拆遷村”村改居后農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用?，但農(nóng)民素質(zhì)普遍轉(zhuǎn)低，只能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和簡單的體力勞動，特別是一些年紀較大的農(nóng)民就業(yè)更加困難，增收難度較大，生活保障問題突出。
  　三、對策建議

（一）充分認識村改居的重要意義。實施撤村轉(zhuǎn)居是大勢所趨，有利于加快小城鎮(zhèn)建設步伐，推進我市城鎮(zhèn)化進程；有利于縮小城鄉(xiāng)差距，改變我市城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；有利于加強城市管理和社會治安綜合治理，提升我市城市形象。推進撤村轉(zhuǎn)居工作，既是實踐“三個代表”重要思想和落實科學發(fā)展觀的客觀要求，也是我市經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要；同時還要充分認識撤村轉(zhuǎn)居工作的長期性、復雜性和艱巨性。因此市委、市政府要盡快成立班子，明確各級各部門職責，責任到人，研究制定撤村轉(zhuǎn)居工作的配套政策，加強指導。

（二）堅持遵循四個原則。一是要堅持村民民主自治原則。撤村轉(zhuǎn)居工作是一項十分復雜的工作，改革中的情況錯綜復雜，涉及面廣。因此，改革中的每項決策都是重大的村務活動，涉及每個村民的切身利益，必須堅持村民自主決定，由村民代表大會決定村改居方案中的每項決議，并經(jīng)三分之二以上的村民代表通過決定。二是要堅持分步實施、循序漸進的原則。要根據(jù)撤村轉(zhuǎn)居的條件和標準，做到成熟一批改革一批，力求分步實施、穩(wěn)步推進。三是要堅持依法辦事的原則。撤村轉(zhuǎn)居工作是村民共同關注的熱點，特別是村改居工作必然觸發(fā)村里原來各種積累的矛盾，只要有一點工作上的疏忽，沒有依法辦事，就有可能使改革受阻。因而，在改革工作中必須堅持依法辦事的原則，維護集體經(jīng)濟和村民的合法權(quán)益。四是要堅持讓利于民的原則。這些村的村民在推進城市化發(fā)展中作出了重要貢獻，政府在制訂撤村轉(zhuǎn)居政策中，必須堅持讓利于民，從解決村民的生活出路、養(yǎng)老保障等問題出發(fā)，為撤村轉(zhuǎn)居營好良好的政策環(huán)境。

（三）處置好農(nóng)村集體土地。目前，我市這些村農(nóng)民集體所有土地按現(xiàn)狀劃分可以劃分為集體建設用地、農(nóng)戶建房用地、農(nóng)用地和未利用地。建議市政府對土地權(quán)屬明晰、依法批準的集體建設用地，政府以優(yōu)惠的政策，交納一定費用后轉(zhuǎn)為國有出讓土地。然后按照股份制形式，把村集體全部資產(chǎn)量化到人，再由全體村民代表大會討論表決是否成立股份公司，如成立股份公司，則作價入股；如要兌現(xiàn)貨幣，則按照資產(chǎn)拍賣序公開拍賣。同時明確，村集體資產(chǎn)的絕大部分是用于村民交納養(yǎng)老保險金。對村民的房產(chǎn)用地，建議政府采取優(yōu)惠的政策，交納一定的費用，全部轉(zhuǎn)化為國有出讓土地，并發(fā)放有關房產(chǎn)證和土地證。對集體農(nóng)用地和未利用地實行統(tǒng)一征(轉(zhuǎn))用，征地補償參照征地管理的有關規(guī)定執(zhí)行，政府同時要繼續(xù)對土地征用村給予發(fā)展空間，發(fā)展空間用地由國土部門收購，按照商業(yè)用地價格上幅一定比例給被征地村，作為村養(yǎng)老保險資金。對已建地上建筑物但尚未經(jīng)依法批準的用地，按照清理違法用地補辦手續(xù)的政策執(zhí)行;屬于新《土地法》實施后發(fā)生的，按新《土地法》處理;實際發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓的，應補交各項費用和土地轉(zhuǎn)讓稅費。對城市規(guī)劃區(qū)外，可能長期不能征用的村集體土地，以股份形式量化到人，實行土地流轉(zhuǎn)。
　?。ㄋ模┨幹煤棉r(nóng)村集體資產(chǎn)。農(nóng)村集體資產(chǎn)處置可分三步走：一是清產(chǎn)核資。按有關規(guī)定全面清查核實各種資產(chǎn)、負債和所有者權(quán)益，界定權(quán)屬，明確產(chǎn)權(quán)關系。二是界定股東資格。根據(jù)各村實際，確定改制基準數(shù)，統(tǒng)計在冊人員，并經(jīng)村民代表會議確認后公布。股東資格應按照“依據(jù)法律、尊重歷史、實事求是”的原則進行界定，并必須經(jīng)村民代表會議確定，張榜公布。三是設置股權(quán)。改制村要按照清產(chǎn)核資確認的凈資產(chǎn)為總股本金，按照村民自治的要求，由村民代表大會討論，確定從總股本金中提取一定的資金作為風險金，作為支付撤村轉(zhuǎn)居成本和歷史遺留問題。資產(chǎn)股份量化后，開始召開村民代表會議，由村民代表大會討論決定股權(quán)是否變現(xiàn)，如有三分之二以上村民代表同意將股權(quán)變現(xiàn)，就按照拍賣程序組織對集體資產(chǎn)進行拍賣，拍賣所得和村其他收入作為股本金，在扣除養(yǎng)老保險金后量化到個人。如要繼續(xù)實行股份制，成立股東大會，建立股份公司形式的現(xiàn)代企業(yè)制度。
　　（五）統(tǒng)籌考慮撤村轉(zhuǎn)居居民的社會保障問題。我市實施的失地農(nóng)民生活保障辦法，男60周歲，女55周歲一般每月可以領取的養(yǎng)老金標準為200元左右。但村民普遍認為，撤村轉(zhuǎn)居如套用失地農(nóng)民生活保障辦法那標準太低，既然已轉(zhuǎn)為城市居民，應與城市最低檔的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險政策相一致。為此，我們建議：一是參照外地的做法，要按照城鎮(zhèn)職工最低檔的養(yǎng)老保險標準制訂撤村轉(zhuǎn)居的養(yǎng)老保險政策，使撤村轉(zhuǎn)居的居民真正與城市居民同等看待。二是要做好失地農(nóng)民養(yǎng)老保障辦法與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障辦法的銜接。沒有實行“村改居”的失地農(nóng)民，要先實行失地農(nóng)民養(yǎng)老保險辦法，實施撤村轉(zhuǎn)居后，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系可以歸入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障體系；實施撤村轉(zhuǎn)居時，村民沒有實行失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的，應直接納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障體系。三是要考慮各村集體經(jīng)濟的實際，由社會保障部門制訂多檔養(yǎng)老保障標準，各村可根據(jù)自身條件和村民意愿選擇一種，同時還可以一次性交納部分后，再由村民分年度交納，從而把養(yǎng)老保險標準的選擇權(quán)交給村民代表大會。但是政府對各個村改居的每位村民養(yǎng)老保險補助應當統(tǒng)一，以求得平衡。四是要從政策上解決養(yǎng)老統(tǒng)籌資金問題。主要從四塊資金解決，一塊是村集體房產(chǎn)土地轉(zhuǎn)為國有出讓土地，從房產(chǎn)資產(chǎn)拍賣所得中解決；第二塊資金是未利用地和農(nóng)業(yè)用地實行統(tǒng)征，農(nóng)村勞動力安置費直接用于養(yǎng)老保障資金；第三塊是政府對征地村要繼續(xù)留有發(fā)展空間，發(fā)展空間土地由政府回收，按商業(yè)用地標準返一定比例給村里；第四塊是市、區(qū)政府補助。五是在解決養(yǎng)老保險的基礎上，政府要考慮出臺醫(yī)療保險的政策，解決大病統(tǒng)籌的問題。
　?。┘涌焱七M社區(qū)管理體制改革進程。開展撤村轉(zhuǎn)居后，撤消村委會建制，撤村后的居民安置管理辦法有二種，一種是較分散的村，按屬地管理原則劃歸所在社區(qū)居委會管理，并從村改居改革風險金中提取一定資金給社區(qū)居委會；另一種是村民群居規(guī)模較大的村（規(guī)模在1000戶以上的），改建社區(qū)居委會，按規(guī)定選舉產(chǎn)生社區(qū)居委會領導班子。對原村兩委會成員特別是村書記和村民主任的安置問題，可參照如下做法：一是按照任職的年限，制訂一定的標準，給予一次性的經(jīng)濟補償。二是屬“一村轉(zhuǎn)一居”的，原村委會成員可以過渡為社區(qū)居民委員會成員，任期屆滿后換屆。三是對于因受社區(qū)居委會成員名額限制未被選為社區(qū)居委會成員的，可招聘為社區(qū)居委會專職工作者。對于村改居后的社區(qū)居委會，市政府要按照對待其他社區(qū)一樣予以設施和政策配套。
　?。ㄆ撸┙鉀Q好撤村轉(zhuǎn)居后居民就業(yè)問題。主要有三條途徑。一是要加大村改居居民的技能培訓力度，通過開展訂單式培訓和企業(yè)用工培訓，增強勞動技能，努力實現(xiàn)充分就業(yè)。二是要成立社區(qū)勞動服務站，引導就業(yè)。社區(qū)可根據(jù)實際情況設立“勞動服務站”，承擔轄區(qū)內(nèi)勞動關系協(xié)調(diào)工作任務，與市、區(qū)勞動就業(yè)服務機構(gòu)形成三級服務網(wǎng)絡。三是加強政策扶持。對村改居居民失業(yè)人員，發(fā)放《失業(yè)證》，并按城鎮(zhèn)失業(yè)人員有關規(guī)定享受再就業(yè)扶持政策。特別是4050人員、夫妻雙方同時失業(yè)的、單親家庭需撫養(yǎng)子女的一方或正在享受最低生活保障的就業(yè)難人員，給予重點扶持。勞動服務站對村改居失業(yè)人員開展免費推薦就業(yè)服務，成功推薦就業(yè)并促使用人單位與勞動者簽訂一年以上勞動合同，社區(qū)居委會開辟社區(qū)公益性服務崗位安置就業(yè)，市財政給社區(qū)勞動服務站補貼。
　?。ò耍┳龊蒙鐣芾硎聞展ぷ?。市、區(qū)有關部門和單位對撤村轉(zhuǎn)居后的居民，要與其他城市居民一樣享受同等待遇，如在小孩就學、供電、供水、供氣、城市最低生活保障等上一視同仁。同時，要強化撤村轉(zhuǎn)居后社區(qū)的管理，落實管理措施，增加整治投入，逐步達到中心城區(qū)的管理要求。撤村轉(zhuǎn)居后，市政基礎設施，如道路、路燈、環(huán)衛(wèi)、綠化、供電供水等方面的建設和管理，納入市政府統(tǒng)一管理范圍，所需經(jīng)費從城市建設維護資金中解決。