侯明：《政府投資條例》出臺后如何用PPP模式實施政府投資項目？

在《條例》明確嚴(yán)禁墊資施工和當(dāng)前防控隱性債務(wù)的形勢下，PPP開了一扇“前門”。

《政府投資條例》（以下簡稱“《條例》”）出臺后，各方都比較關(guān)注。盡管《條例》中沒有明確提到PPP，但采用PPP模式實施的項目，特別是有政府出資、提供了投資補(bǔ)助或貸款貼息的項目，應(yīng)該說都屬于《條例》規(guī)范的政府投資項目的范疇。那么，在《條例》出臺后，對PPP項目有何影響？如何科學(xué)應(yīng)用PPP模式實施政府投資項目呢？

對此，專訪了北京大岳咨詢公司董事總經(jīng)理、財政部PPP專家?guī)鞂＜液蠲鳌：蠲鲝?007年涉及政府投資項目咨詢服務(wù)已近12年，參與了一百多個PPP項目。

政府投資條例出臺后，對PPP有什么樣的影響？

侯明：《條例》中沒有明確指出政府投資與PPP的關(guān)系。初步分析來看，對于涉及政府出資的PPP項目，若采取預(yù)算安排資本金注入方式則屬于政府投資；對于不涉及政府出資的PPP項目，若采取投資補(bǔ)助或貸款貼息方式則屬于政府投資。若PPP項目中無政府出資，也無投資補(bǔ)助或貸款貼息，而是采取了政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助，《條例》沒有明示，需要等待配套政策的意見。

在《條例》明確嚴(yán)禁墊資施工和當(dāng)前防控隱性債務(wù)的形勢下，PPP開了一扇“前門”。近年來興起的“F+EPC”模式，如果涉及承包方墊資行為，實質(zhì)上也是屬于《條例》所不允許的。關(guān)于PPP支出責(zé)任是否構(gòu)成隱性債務(wù)？財金〔2019〕10號文說的很明確，“符合條件的PPP項目形成的政府支出事項，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出?！苯?jīng)過六年多的發(fā)展，PPP已經(jīng)形成了一套制度體系，截至目前已經(jīng)落地了五千多個項目，涉及投資超過8萬億元，部分項目已經(jīng)進(jìn)入運(yùn)營期，涌現(xiàn)了一批優(yōu)質(zhì)項目，可以說PPP在引導(dǎo)社會力量參與公共服務(wù)供給、提升供給質(zhì)量和效率方面起到了非常重要的作用。

《條例》出臺后，你認(rèn)為應(yīng)該如何統(tǒng)籌應(yīng)用包括PPP在內(nèi)的多種模式實施政府投資項目？

侯明：首先要做好統(tǒng)籌謀劃，合理選擇合規(guī)的模式。除了政府直接投資，要用好未來的錢辦好當(dāng)前的事，目前主要可以考慮統(tǒng)籌用好地方政府專項債券和PPP模式。專項債券可以用政府性基金預(yù)算償還，而根據(jù)財金〔2019〕10號文的要求PPP原則上不能用政府性基金預(yù)算安排運(yùn)營補(bǔ)貼支出。因此，對于能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為，政府性基金收入或?qū)ｍ検杖氩M足發(fā)行專項債券條件且地方政府能夠自籌解決項目資本金的，則首選發(fā)行專項債券。需要注意的是，發(fā)行專項債券，需要自行解決總投資20%-30%的項目資本金,而采用PPP模式，政府出資就少的多，大多僅有總投資的2%（項目資本金總額一般為總投資的20%，政府出資人代表出資大多僅占項目資本金總額的10%）。此外，對比目前已發(fā)行債券大多在5-7年的期限，PPP模式下，建設(shè)期不用付費(fèi)，可以在長達(dá)10年至30年的期限內(nèi)根據(jù)績效考核支付運(yùn)營補(bǔ)貼。因此，根據(jù)政策規(guī)定適宜采用PPP模式的項目，通過物有所值評價和滿足財承10%的，則首選PPP，實現(xiàn)較長的年限內(nèi)平滑支出。當(dāng)然，如果有其他合規(guī)的方式也可以探索采用。

其次要做好投融資規(guī)劃，防范未來支出風(fēng)險。只知道一直上項目，不搞清楚能不能支付，“吃子孫飯”、“暴雷”就在所難免。為此，有必要在發(fā)展規(guī)劃藍(lán)圖與項目（資本）之間架起一座資金統(tǒng)籌的橋梁，這座橋梁就是投融資規(guī)劃。做好投融資規(guī)劃，就是要摸清楚到底要干什么項目，分門別類理清適用采用什么模式，合理安排好建設(shè)時序，清晰預(yù)估未來每年償付的債務(wù)和支出情況，合理預(yù)測未來可支配財力，通過模擬未來收入支出現(xiàn)金流，看看是否能平衡。不能平衡的，那就要優(yōu)化調(diào)整。這樣做，心里就有底了，財力不夠時，上項目時要掂量掂量了。當(dāng)然，財力也在變，項目也會有調(diào)整，投融資規(guī)劃也不能一成不變，未來可以根據(jù)實際情況不斷調(diào)整完善。

如何科學(xué)規(guī)范的推進(jìn)PPP項目？

侯明：首先，要讀懂政策、凝聚共識。PPP從2014年推廣至今，歷經(jīng)六年，不少項目已落地，有的已建成投入運(yùn)營，城市面貌早就發(fā)生了翻天覆地的變化；而有些地方對PPP還在觀望、猶豫，該上、能上的項目一拖再拖。中央多次印發(fā)的文件講的很清楚，做合規(guī)的PPP是沒有問題的。對PPP政策有疑惑的時候，不妨走出去，到做的好的地方看一看，或者請專家過來講一講。一把手有信心了，各部門凝聚共識，齊心協(xié)力、各司其職，PPP就能推好。

其次，要細(xì)致謀劃、贏在前期。之所以有些PPP項目落地難，落地后出現(xiàn)這樣那樣的問題，一個很重要的原因就是前期工作不扎實。選址、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、工藝技術(shù)、投資額等，一變再變，甚于變化太大，導(dǎo)致無法融資落地，有的還需要重新采購。這次《條例》的出臺，特別強(qiáng)調(diào)政府投資科學(xué)決策，進(jìn)一步規(guī)范了政府投資項目審批制度，強(qiáng)化投資概算的約束力，相信這種情況會有所改善。磨刀不誤砍柴工，寧可前期細(xì)致一點(diǎn)，總體上速度可能還是最快的。

第三，要務(wù)實專業(yè)、著眼長遠(yuǎn)。PPP項目長達(dá)十幾年二十幾年的合作，要想順利實施，不但需要找到靠譜的社會資本，還要建立牢靠的合作關(guān)系。合作關(guān)系最終是通過合同體現(xiàn)的，前期編制實施方案、做好物有所值和財承論證，最終都要落實到合同條款。文件不專業(yè)，合同太簡單，閉門造車、照搬照抄，不結(jié)合項目實際，自然扯皮的事情就多。過于強(qiáng)調(diào)政府利益，或者社會資本獲益過多，都走不長遠(yuǎn)，只有互利共贏才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。