|
近兩年來，很多大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目冠以“社會投資人+EPC”名稱，以企業(yè)投資項目的路徑實施公益性項目建設(shè)，合理地避免了出現(xiàn)政府投資條例中所禁止的墊資行為的發(fā)生，但仍應(yīng)注意避免新增隱性債務(wù)，也不能借此違規(guī)實施“兩標并一標”。 一、墊資禁令要點:政府投資項目+施工單位 (一) 禁令要點：政府投資項目、施工單位 政府投資條例中的墊資禁令，是字斟句酌的17個字：政府投資項目不得由施工單位墊資建設(shè)。 這其中有兩個要點： 一是必須是政府投資項目，企業(yè)投資項目沒有墊資不墊資的要求，供需雙方你情我愿，自行協(xié)商決定。 二是僅禁止施工單位墊資，并沒有對其他單位墊資進行限制，這里要補充一下的是，后續(xù)的文件要求：施工總承包單位，是視為施工單位的。 符合上述兩要點的墊資行為，一定屬于違反條例中墊資禁令的行為；反之則反是，不符合其中任一一條以上的，一定不屬于違反條例中墊資禁令的行為。 (二) 政府投資項目的屬性判斷 1. 政府投資項目的定性要點 政府投資條例中對于“政府投資項目”的相關(guān)表述，主要有，“第二條 本條例所稱政府投資，是指在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等。第九條 政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目(以下統(tǒng)稱政府投資項目)”。 政府投資項目的屬性要點，在于判斷：是誰出的錢？而不是判斷項目最終歸誰所有，也不是判斷項目給誰用。 2. 跟服務(wù)公眾、收費性、盈利性無關(guān) 有些讀者誤以為，給公眾提供服務(wù)的項目，就是公益性項目，這個還真不一定，同樣是公眾使用的公園，政府建的就是公益性項目，迪士尼公司建的，就不是公益性項目； 跟收錢不收錢也沒關(guān)系，同樣是收錢，高鐵地鐵就是公益性項目，快遞外賣就不是公益性項目；不收錢的也未必就是公益性項目，陽光、空氣都不收錢，也不算是公益性項目； 跟盈利不盈利也沒關(guān)系，虧損的高速公路是公益性項目，不虧損的電訊高速公路也是公益性項目，虧損不掙錢不是被推薦為公益性項目的理由。 3. “不拿群眾一針一線”可不是“不給群眾一針一線” 部委文件提出的“不得將公園、廣場等公益性資產(chǎn)注入平臺公司”，跟公益性項目是否可以由企業(yè)投資，這兩件事也沒一毛錢關(guān)系。前者說的是“不拿群眾一針一線”，后者的疑惑是：“可不可以給群眾一針一線?”，“不能拿”跟“不能給”好像是正好相反哈。 (三) 只有施工單位的墊資違反禁令 PPP項目管理庫中的政府投資項目的比比皆是，而且所有這些項目沒有不墊資建設(shè)的，地方政府如果有實力直接投資而無需社會資本融資，我敢打賭他九九成不會走管理庫PPP模式，那么，這些項目為什么不屬于違反政府投資條例中墊資禁令的行為呢？ PPP項目管理庫當然不是法外之地，跟績效考核什么的沒關(guān)系，沒有違反墊資禁令的真正原因在于：墊資的是建設(shè)單位，是SPV項目公司，不是施工單位。 二、企業(yè)投資完美規(guī)避墊資禁令 實操當中，絕大多數(shù)“社會投資人+EPC”項目采取了企業(yè)投資項目的方式，并且由投資人出資進行建設(shè)。 通過上述對于政府投資條例中墊資有關(guān)禁令的逐字解讀，可以對“社會投資人”類型項目的情況作出準確的判斷，即，這一情況完全不符合政府投資條例中有關(guān)墊資的表述范圍，不屬于條例禁止的情形。 有些讀者懷疑，是否有可能存在條例中存在筆誤的情形，這個七公可以明確地告訴大家，不存在這種情況。我們研究了20年文件，沒有發(fā)現(xiàn)筆誤的情況，就像高考卷子一樣，如果筆誤了，在更正發(fā)布之前，也得按筆誤的執(zhí)行。更何況，政府投資條例十年磨一劍，怎么可能會有個一星半點錯誤？ 三、躲得了墊資，未必躲得開隱債 (一) 隱債判定的“谷子地”原則 按照，現(xiàn)行文件法規(guī)，地方政府除發(fā)行地方政府債券之外，只要是舉借債務(wù)，就屬于違規(guī)行為。判定限額外違規(guī)舉債的條件，主要是判斷是否為“債”。這個判斷，可以總結(jié)成一個三字詞語：谷子地。也即，造成了： 1.(GU)固化或相對固化的， 2.(ZHI)滯后的支出責任，而且這種支出責任，穿透來看必須是 3.(DI)地方財政終將承擔的。 第一，必須是固化(或相對固化)的支出責任，即具有承諾或兜底性質(zhì)的。合規(guī)PPP形成的支出責任不納入違規(guī)舉債的主要原因，即在于其支出責任是建立在對建設(shè)運營績效考核基礎(chǔ)之上的。 第二，必須是延期支付的支出責任，當期支付的情形，不納入違規(guī)舉債。 第三，必須是穿透來看應(yīng)由財政承擔的支出責任，不使用財政資金的情況，不納入違規(guī)舉債。 同時滿足上述三項條件的，必定是違規(guī)舉債；不同時滿足的，需要視情況而判定。 (二) 使用財政資金的穿透審核 對于違規(guī)舉債的審核，是按照穿透原則來進行的，可不是企業(yè)做“社會投資人”了，就能逃脫違規(guī)舉債的審核了，如果穿透來看，是由財政承擔了滯后的剛性支出責任，那么仍然屬于新增隱性債務(wù)的違規(guī)舉債行為。 四、躲得了隱債，未必就能兩標并一標 那么，合規(guī)的“社會投資人+EPC”項目，可否“兩標并一標”呢？這是目前大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中存在問題較多的環(huán)節(jié)。有關(guān)“兩標并一標”的規(guī)定原文是這樣表述的：
首先，特許經(jīng)營是一種購買服務(wù)，這與管理庫PPP是基本一致的。地方政府支付的對價是供應(yīng)商提供的服務(wù)，比如軌交項目的人數(shù)里程數(shù)、污水垃圾處理量、贍養(yǎng)的老人人數(shù)等等。與一般政府購買服務(wù)的區(qū)別是，管理庫PPP項目大多最終是要交付固定資產(chǎn)建構(gòu)筑物的，然而這仍然不妨礙它支付的對價是一種服務(wù)。購買服務(wù)類型項目的特點是，建設(shè)單位花了多少錢去進行建設(shè)，對于委托方來說是無所謂的，反正需要支付的服務(wù)單價是確定的。例如車公里、每噸污水垃圾處理費等等的價格是前一標已經(jīng)確定好的，建設(shè)單位用多少錢建地鐵、用多少錢建污水垃圾處理廠，對于委托方來說是無所謂的。 更重要的是，招投標法實施條例規(guī)定“兩標并一標”前提之一，是“(三)已通過招標方式選定的”，當然也要包括已經(jīng)確定了中標的價格。 然而，當前很多大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，并不屬于購買服務(wù)，仍然套用本屬于特許經(jīng)營項目的“兩標并一標”；更嚴重的是，有些地方還未做好詳細規(guī)劃，可研深度也未達到，總投資額的計量單位勉強精確到10億元，具體金額根本沒法確定，就匆匆上馬，導(dǎo)致兩標中的前一標失去了價格發(fā)現(xiàn)的功能。 五、招選投資人也不算股權(quán)融資 2020-2021年以來，招選社會資本投資人的F-EPC項目，有時稱之為“股權(quán)融資”。 首先，股權(quán)融資中，資金提供者是以分享股權(quán)收益作為投資回報來源的。片區(qū)開發(fā)項目公司的收益，并沒有什么市場化收益，其有效收益完全來自于土地出讓收入，是根據(jù)事先約定的績效考核機制確定的，其付費機制是一手交錢一手交貨的，成立項目公司，也僅是為了管理的方便，并沒有什么股權(quán)價值。因此這并不是什么股權(quán)融資。 其次，招選社會資本投資人，由其投資與地方政府指定平臺公司共同出資成立項目公司的做法，在PPP項目管理庫里比比皆是，并不算是什么新生事物。 重要的是，如果項目主辦單位，承諾了固定期限內(nèi)回購社會資本投資人的股權(quán)，加上穿透來看是財政資金的話，那就不僅不是股權(quán)融資了，而是新增隱性債務(wù)的違規(guī)舉債行為了；而且，定期定額地承諾采取非進場交易形式來回購社會資本投資人股份的行為，與國資監(jiān)管的要求也是存在一定的沖突的。 之前，我們曾多次強調(diào)了片區(qū)開發(fā)類似于股權(quán)融資的特點，我們所指的角度，是指在片區(qū)開發(fā)模式中，在項目所創(chuàng)造的財政收入(主要是土地出讓收入)中，社會資本投資人相當于處于優(yōu)先位置，地方政府處于相當于劣后位置，項目區(qū)域新增財政收入要優(yōu)先向社會資本投資人支付合同價款，如有剩余，除事先有約定的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入獎勵等等，全部歸地方政府。我們可不是說片區(qū)項目公司有什么股權(quán)價值或者搞股權(quán)融資哦. |
|
|
