一、政府投資條例與PPP之間的關(guān)系

關(guān)于《政府投資條例》（簡(jiǎn)稱《條例》）與PPP之間的關(guān)系，《條例》的制定部門——國(guó)家發(fā)改委的官方負(fù)責(zé)人也發(fā)出了聲音：國(guó)家發(fā)改委一位司級(jí)官員表示，如果PPP項(xiàng)目中涉及政府投資，包括資本金注入或者補(bǔ)助、貼息等方式，就必須按《條例》有關(guān)規(guī)定辦理。PPP模式與《條例》之間存在內(nèi)在聯(lián)系的事實(shí)已經(jīng)確定無疑。

1、哪些PPP項(xiàng)目應(yīng)適用《條例》

《條例》中所指的政府投資，“是指在中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等?！辈⒉话ㄟ\(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)。而PPP模式是重視建設(shè)后的運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)是PPP必不可少的合規(guī)性環(huán)節(jié)。因此，適用《條例》的PPP項(xiàng)目包括以下幾種：

（1）資本金注入，通常是指政府出資代表在PPP項(xiàng)目公司占股。理論上也存在政府出資代表不占股，但是卻在項(xiàng)目公司中注入資本金以支持項(xiàng)目的情況，但這種情況極少。政府為了獲得“一票否決權(quán)”或者項(xiàng)目收益，通常會(huì)投入資本金，因此，現(xiàn)實(shí)中絕大部分的PPP項(xiàng)目將需要適用《條例》的規(guī)定。

（2）可行性缺口補(bǔ)助，最常見的是財(cái)政補(bǔ)貼，但補(bǔ)助形式并非僅限于財(cái)政補(bǔ)貼。在2015年的《PPP項(xiàng)目合同指南》中指出，“在我國(guó)實(shí)踐中，可行性缺口補(bǔ)助的形式多種多樣，具體包括：投資補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)貼、過無償劃撥土地，提供優(yōu)惠貸款、貸款貼息，投資入股，放棄項(xiàng)目公司中政府股東的分紅權(quán)，以及授予項(xiàng)目周邊的土地、商業(yè)等開發(fā)收益權(quán)等方式。”由此可見，在政府出資代表不在項(xiàng)目公司占股的情況下，也并非所有的可行性缺口補(bǔ)助都需要適用《條例》，僅是投資補(bǔ)貼和貸款貼息才適用《條例》。

2、審批流程問題

未來適用《條例》規(guī)定的PPP項(xiàng)目：

（1）除應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫外，還需要納入政府投資項(xiàng)目庫。則存在PPP項(xiàng)目的雙庫狀態(tài)，且財(cái)政部和發(fā)改委作為相應(yīng)項(xiàng)目庫的主管部門，致使PPP項(xiàng)目同時(shí)面臨著雙向入庫方才合規(guī)的局面，PPP項(xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生了很大的不確定性和難度。

（2）除遵守財(cái)政部關(guān)于PPP項(xiàng)目的“519”操作流程外，還應(yīng)明確按照政府投資的規(guī)定程序和條件進(jìn)行審批。導(dǎo)致財(cái)政部、發(fā)改委兩個(gè)部門均對(duì)某一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行審批。從有利方面，加強(qiáng)了項(xiàng)目的合規(guī)性和合理性，但從另一方面增加了PPP項(xiàng)目的完成難度。

二、施工企業(yè)墊資問題

《條例》中明確提出：（1）政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金；（2）政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)。

兩個(gè)規(guī)定的綜合效應(yīng)，徹底堵死了單純的施工企業(yè)墊資模式以及頗受爭(zhēng)議的“F EPC”模式。但并非所有的公益性項(xiàng)目都不得采用施工企業(yè)墊資的行為。在當(dāng)前財(cái)政與金融嚴(yán)控形勢(shì)下，平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型已經(jīng)勢(shì)在必行，而后可以開展公益性項(xiàng)目?！罢顿Y項(xiàng)目”可以轉(zhuǎn)化為“國(guó)有企業(yè)投資項(xiàng)目”，因此，若轉(zhuǎn)型后的平臺(tái)公司開展公益性項(xiàng)目，將仍然可以采用施工企業(yè)墊資的模式。

來源：中至遠(yuǎn)集團(tuán)