這篇文章刊載于《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第1期，旨在結(jié)合歷史問題的實(shí)證研究，探討“秦制”的本質(zhì)與特征。筆者通過對(duì)清代州縣官府內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式的具體探討認(rèn)為，“秦制”是一種“官府本位”制度，官府是一個(gè)內(nèi)部充滿各種尊卑關(guān)系和人身依附的“主奴集團(tuán)”，同時(shí)又結(jié)成一體共同營(yíng)私，統(tǒng)治社會(huì)。

[摘要] 對(duì)于中國(guó)秦以后政治制度本質(zhì)與特征，國(guó)內(nèi)外理論界迄今還沒有一種確切的把握。由于清代政治制度是“秦制”發(fā)展的完備形態(tài)，因此，通過剖析清代的州縣制度可以對(duì)這一問題進(jìn)行更深入發(fā)探討。清代州縣官府是一個(gè)宗法性“主奴集團(tuán)”，內(nèi)部充滿各種依附關(guān)系、尊卑關(guān)系，州縣官、幕友、長(zhǎng)隨、書吏、差役都不是有法律保障的自由人。“官府”作為與社會(huì)對(duì)立的統(tǒng)治者，又是一個(gè)統(tǒng)一體，上下尊卑相互依存，共同營(yíng)私，對(duì)來自社會(huì)的反抗嚴(yán)厲鎮(zhèn)壓。州縣官府的行政機(jī)制，以服從私人意志而不是以貫徹法律、制度為紐帶。清代的州縣財(cái)政是一種“家產(chǎn)制”，表面看具有公共性質(zhì)，而實(shí)際上卻為州縣官私人所支配；表面看國(guó)家定制嚴(yán)密，而實(shí)際上卻遵循各種潛規(guī)則運(yùn)作，有時(shí)甚至全無規(guī)則。

[關(guān)鍵詞]  清代  州縣官府  主奴集團(tuán)  秦制

    一．引論

  對(duì)于中國(guó)秦以后政治制度（以下借用譚嗣同、嚴(yán)復(fù)等人的說法稱“秦制”）本質(zhì)與特征，人們迄今為止實(shí)際上還沒有一種確切的把握。

  中國(guó)主流歷史理論稱秦制為“封建的君主專制制度”，指君主、貴族、官吏乃是某個(gè)經(jīng)濟(jì)性階級(jí)（地主階級(jí)）的代表。對(duì)于這種理論，人們很早就提出過不同意見。如馬克思主義學(xué)者王亞南在1940年代末就指出，中國(guó)古代官僚政治不是一種“技術(shù)”意義上的作風(fēng)、流弊，而是一種“社會(huì)體制”。在這種“社會(huì)體制”中，官僚不是簡(jiǎn)單地“代表”其他階級(jí)，他們“不代表貴族階級(jí)利益，也不可能代表資產(chǎn)者階級(jí)的利益”，而是“自有特殊利益”，“他們自己就是支配者階級(jí)”，就與人民“處在對(duì)立者地位”。王亞南的這種觀點(diǎn)，近些年來已經(jīng)為越來越多的人們所認(rèn)同。此外，由于秦制已被定位為“封建的”政治制度，中國(guó)主流歷史理論對(duì)于它所具有的某些類似于現(xiàn)代政治制度的重要特征，如任用職業(yè)官僚行政、具有科層政府機(jī)構(gòu)以及各種行政運(yùn)作均有“典章”規(guī)則等等，則不予強(qiáng)調(diào)。

  西方理論界對(duì)于秦制有另外一些看法。從古典時(shí)期到近代的西方思想家，包括馬基雅維利、波丹、孟德斯鳩、黑格爾和馬克思，都認(rèn)為包括中國(guó)在內(nèi)的“東方”國(guó)家盛行一種“專制主義”政體，在這種政體下，專制君主是全國(guó)唯一的財(cái)產(chǎn)所有者和主權(quán)者，其他臣民——包括輔助他實(shí)行統(tǒng)治的親信、官員，都是屈從于他的奴仆。如孟德斯鳩明確主張，“中國(guó)是一個(gè)專制的國(guó)家”；黑格爾的表達(dá)是，東方人“只知道一個(gè)人是自由的”；馬克思則認(rèn)為，東方存在“普遍奴隸”制。相對(duì)于這些“貶華”的思想家而言，伏爾泰等人被稱為“頌華派”。伏爾泰認(rèn)為中國(guó)的政治制度是一種開明君主制，“全國(guó)一家是根本大法”，皇帝和官府因此“把維護(hù)公共利益視為首要責(zé)任”，“始終極其關(guān)心修橋鋪路，開鑿運(yùn)河，便利農(nóng)耕和手工制作”。他稱贊中國(guó)的行政體制健全而合理，中央政府中六部等機(jī)構(gòu)既有分工，又有合作，有利于提高行政效率，防止官員獨(dú)斷專行；地方官員職權(quán)分明，各司其職，全國(guó)的行政機(jī)構(gòu)形成一個(gè)疏而不漏的大網(wǎng)，處處有官員，事事有人管。馬克斯·韋伯則將中國(guó)秦以后的政治行政制度稱為“世襲官僚制”。他沒有對(duì)這一似乎存在內(nèi)在矛盾的概念作正面詮釋，從整體行文來看，他是認(rèn)為秦以后的官員雖然系由皇帝任命，且任期很短，但他們（尤其是地方官員）在財(cái)政和司法等方面卻具有世襲領(lǐng)主般的權(quán)力。

  上述關(guān)于秦制本質(zhì)與特征的觀點(diǎn)各有其得失。與國(guó)內(nèi)主流歷史理論相較，孟德斯鳩、黑格爾和馬克思關(guān)于中國(guó)政體屬于“專制主義”的觀點(diǎn)，沒有用普世的歷史哲學(xué)看待中國(guó)，更為注意到了東方國(guó)家政治社會(huì)制度的歷史特點(diǎn)。然而，關(guān)于東方人“只知道一個(gè)人是自由的”觀點(diǎn)，將專制君主與其統(tǒng)治機(jī)器相割裂，或許適用于波斯、土耳其，但肯定不適用于中國(guó)。與這種觀點(diǎn)相較，伏爾泰等人正確地看到中國(guó)的君主也須受到“禮”和“根本大法”的限制，并非絕對(duì)自由；王亞南等人看到中國(guó)秦以后的君、官，是一個(gè)統(tǒng)一的“階級(jí)”，更接近于真實(shí)。此外，伏爾泰注意到了中國(guó)行政機(jī)構(gòu)的“合理性”，但卻沒有注意到其實(shí)際運(yùn)行與制度設(shè)計(jì)之間存在著嚴(yán)重的背離。相比較而言，韋伯關(guān)于“世襲官僚制”在人員機(jī)構(gòu)、財(cái)政稅收、司法審判等方面運(yùn)作機(jī)制的描述，更為符合實(shí)際。不過，不論是孟德斯鳩、伏爾泰、馬克思還是韋伯、王亞南，都沒有對(duì)秦制下政府結(jié)構(gòu)的根本特征作出正面分析，這樣一個(gè)關(guān)系到正確理解中國(guó)古代社會(huì)與政治的重要問題，實(shí)際上至今沒有得到解決。而這一問題的解決，絕非純粹的理論思辨所能完成，而必須結(jié)合微觀的歷史研究來尋求答案。筆者在對(duì)清代州縣制度及其運(yùn)作進(jìn)行具體研究時(shí)，對(duì)于這一關(guān)系中國(guó)宏觀歷史發(fā)展的重要理論問題予以關(guān)注。

  清代政治制度是“秦制”發(fā)展的完備形態(tài)。筆者通過對(duì)于清代州縣制度的探討，傾向于得出這樣的結(jié)論：秦以后的君主專制政治制度，并非黑格爾等人所謂君主“一個(gè)人自由”的“東方專制主義”，而是“君”與“官”（以及“吏”）共同構(gòu)成了一個(gè)統(tǒng)治集團(tuán)，即人們所謂“官府”。這種“官府”又并非如國(guó)內(nèi)主流歷史理論所說只是“地主階級(jí)的代表”，而是有著自己的特殊利益與謀利方式，對(duì)外與“民”相對(duì)立，對(duì)之實(shí)行統(tǒng)治與盤剝。就內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，它又不是由平等成員組成的集合體，而是一個(gè)差序性宗法集團(tuán)，內(nèi)部充滿各種依附關(guān)系、尊卑關(guān)系，每個(gè)人作為“尊”者，都是“卑”者的主人；同時(shí)作為“卑”者，又都是“尊”者的奴仆。這種“官府”，可以稱之為“主奴集團(tuán)”。“君”為了維護(hù)自己的統(tǒng)治必須依靠官和吏，因此也必須放縱、庇護(hù)他們通過盤剝、欺壓人民來謀取私利；而君對(duì)官、上官對(duì)下官、官對(duì)吏也必須層層防范，防止他們危害自己的利益，或因私利過度膨脹而造成國(guó)家的混亂和動(dòng)蕩。此外，伏爾泰所注意到的行政機(jī)構(gòu)與運(yùn)作的“合理性”，在很大程度上只是徒有其名；相反，遵從“非法而合法”的“潛規(guī)則”、依靠私人間的情面與控制，乃是官府行政運(yùn)作的基本機(jī)制。

  下面，對(duì)于這種“主奴集團(tuán)”統(tǒng)治在清代州縣制度運(yùn)作中的若干主要表現(xiàn)進(jìn)行剖析。

    二．作為“主奴集團(tuán)”的清代州縣行政人員

  馬克斯·韋伯指出：“契約任命即自由選擇，是現(xiàn)代的官僚體制的本質(zhì)”，現(xiàn)代“法理型”統(tǒng)治中的行政人員“個(gè)人是自由的”。也就是說，現(xiàn)代行政中的行政人員是一群自由的個(gè)人（或具有公民權(quán)的個(gè)人），他們根據(jù)法律任職于政府，“僅僅在事務(wù)上服從官職的義務(wù)”，僅僅根據(jù)法律、制度行政。換言之，除行政職責(zé)之間的隸屬、分工等關(guān)系外，他們對(duì)任何其他個(gè)人（包括上司）都沒有人身依附關(guān)系，也不依附于所在行政組織之外的任何其他勢(shì)力、群體或組織。他們除根據(jù)法律而享有個(gè)人權(quán)益外，沒有其他集團(tuán)性利益；他們作為個(gè)人臨時(shí)服務(wù)于公權(quán)力，而不是結(jié)成集團(tuán)永久性占有公權(quán)力。但“傳統(tǒng)型”統(tǒng)治則不同。它或者“沒有行政管理班子”，或者即使有這種班子，但其成員不是自由人。這些成員或者是“依照傳統(tǒng)，通過恭順的紐帶，招募與統(tǒng)治者有關(guān)系的人”，如氏族成員、奴隸、家臣、隸農(nóng)等；或者是一些與統(tǒng)治者有“個(gè)人信賴關(guān)系”、“忠誠(chéng)同盟”關(guān)系、“恭順關(guān)系”的“官員”。因此，這些人在履行行政職能時(shí)不是對(duì)制度負(fù)責(zé)，而是聽命于他所依附的“主人”；他們與統(tǒng)治者共同構(gòu)成一個(gè)實(shí)體性集團(tuán)，永久性把持公權(quán)力。清代州縣官府的行政人員由官員、幕友、長(zhǎng)隨、房吏和差役組成，他們的身份全都體現(xiàn)了韋伯所謂“傳統(tǒng)型”統(tǒng)治的特征。

  “秦制”之下的官員錦衣玉食、寶馬雕車，在百姓面前作威作福，地位看似顯赫，但卻不是有法律保障的自由人，而是皇帝的家臣、奴仆。他們的入仕，只是意味著同君主之間建立了較一般平民更為直接的主奴關(guān)系，一方面從君主那里分享統(tǒng)治的利益，另一方面為君主服務(wù)。君主對(duì)于官員，可以富之、貴之、生之，也可以?shī)Z之、廢之、誅之，這種“爵、祿、廢、置、殺、生、予、奪”的權(quán)力被稱為握于君主之手的“八柄”，明確地載之法典。在宗法性官僚制度下，官員與各級(jí)上司之間也是一種主奴關(guān)系，這在清代州縣官場(chǎng)上看得十分清楚。清代州縣官謁見督、撫、藩、臬、道、府等各級(jí)上司，都要行跪拜之禮，“進(jìn)退疾徐”，都須于平日練習(xí)嫻熟，有如奴仆侍奉主人；而“上憲視屬吏，無論賢否，皆等之隸卒”，“奴視之”，頤指氣使，任意支配，“道路郵亭，眾目觀望之地，直聽其朝服膝行，踞不為讓；甚至大官之仆隸，亦厲聲斥罵之”。這種十分感性、令行禮者無比難堪的禮節(jié)，故意凸現(xiàn)行禮者的人格屈辱和受禮者的人格尊貴，其功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了體現(xiàn)雙方行政角色的需要，而是要刻意強(qiáng)化雙方的主奴關(guān)系。督撫等大員還往往無視州縣官同為朝廷命官且負(fù)有地方重責(zé)的基本制度，“遇有公事，輒將地方官或調(diào)至省城辦理，或調(diào)赴他府辦理，動(dòng)經(jīng)數(shù)月，不回本任”，也說明在他們看來，州縣官不過是自己的私人奴仆。

  清代州縣官聘用幕友“襄辦筆墨，經(jīng)理書啟”，但大量資料表明，州縣幕友在受理詞訟、征收賦稅等方面，往往代州縣官行使職權(quán)，而作為他們本職的文移工作，本身也屬于對(duì)政務(wù)的處理。然而，在州縣行政起到如此重要作用的幕友，卻根本不是國(guó)家正是行政人員，他們系州縣官私人所延聘，其館資由州縣個(gè)人支付。這樣，幕友的一切活動(dòng)就不是對(duì)法律、制度負(fù)責(zé)，而是首先甚至僅僅對(duì)主官負(fù)責(zé)。一位曾在清末民初做過幕友的人士指出，幕友要得到州縣官信任，全在于“能保住主官前程”，千方百計(jì)幫助主官“迎合意旨，求見好于上司”。他們必須為主官掩蓋過失，規(guī)避處分。例如，當(dāng)時(shí)州縣辦公費(fèi)奇廉，不敷開支，全靠各種浮收、陋規(guī)彌補(bǔ)，而官員也借機(jī)中飽，“有時(shí)其陋規(guī)被牽連舉發(fā)，上峰予以查問，只有移虛就實(shí)，指實(shí)為虛，極舞文弄墨之工，以為避重就輕之計(jì)。能勝此任，即可稱有用幕才?！蹦挥堰€必須為主官的貪贓枉法出謀劃策，必須保正主官能夠撈到賄賂，“他們只要有利于'東翁’的升官發(fā)財(cái)，便無法無天，顛倒是非，用非刑逼供，假造口供，蓋上指模（老百姓的手指印子），無辜的百姓便陷入法網(wǎng)，一死滅口，冤沉海底”。此外，當(dāng)時(shí)各級(jí)衙門的幕友師徒相承，本身也結(jié)成盤根錯(cuò)節(jié)的幫派網(wǎng)絡(luò)。他們彼此間“暗中聯(lián)絡(luò)，私通線索”，上司幕賓“又或薦引幕友入于下司之幕，講定年規(guī)，遇事則彼此關(guān)照，作弊營(yíng)私，高下其手”。

  清代州縣官的長(zhǎng)隨（家丁）負(fù)責(zé)收發(fā)、承轉(zhuǎn)行政文書，管理倉(cāng)庫(kù)、監(jiān)獄、驛站，并參與訴訟審理。此外，他們還擔(dān)負(fù)著監(jiān)察書吏、差役和協(xié)調(diào)、監(jiān)督各種行政事務(wù)辦理的重要職責(zé)。有當(dāng)時(shí)人指出，州縣官長(zhǎng)隨“非在官之人，而所司皆在官之事”，也就是說，這些人履行許多重要的行政職能，但卻不是國(guó)家正式行政人員。長(zhǎng)隨同幕友一樣，也系州縣官私人，由三種人構(gòu)成。一是官親，即官員的父、子、侄、甥、婿等親屬；二是家丁，即官員的家養(yǎng)奴仆；三是自外招募的人員，一般系上司、同僚、親友所囑托推薦。

  清代州縣均比照中央六部名目設(shè)立承辦文案的辦事機(jī)構(gòu)，一般稱房或科。州縣房科設(shè)有典吏、書手等人員，主要職能是“繕寫文書，收貯檔案”，同時(shí)也參與辦理賦稅征收、刑罰訴訟等事務(wù)。清代州縣官經(jīng)常更換，幕友、長(zhǎng)隨隨主官進(jìn)退，唯有科房是常設(shè)機(jī)構(gòu)，代表了州縣行政的連續(xù)性。然而，清代州縣書吏也不是作為自由人服務(wù)于國(guó)家的正式行政人員，其身份屬于“職役”（即以履行公職的形式服徭役），由民人投充，經(jīng)州縣官審查，造冊(cè)申送上級(jí)稽察衙門批準(zhǔn)后“著役”。清代州縣書吏沒有工食銀，“筆紙亦由自備，惟借陋規(guī)以資生活（如考試及獄訟當(dāng)事人均有應(yīng)納費(fèi)用，余可類推）”。有人指出：“房吏皆不廩于官，又有紙筆之需、人口之累，欲其枵腹從事，實(shí)所不能”，勒索、收取陋規(guī)乃是必然之事。州縣書吏這種以私人身份履行公權(quán)的性質(zhì)，導(dǎo)致這個(gè)群體黑社會(huì)化。首先，人員龐雜。各州縣書吏額定編制不過一二十人，但由于工作量大，州縣房科無不大量募用“貼寫”等名目的臨時(shí)人員，“大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人”，大多是“游手好閑無業(yè)貧人”、“無賴之徒”，不過“假托公務(wù)橫肆貪饕”。其二，房吏終身制、世襲制的“缺主”現(xiàn)象盛行。所謂“缺主”，是說房吏按規(guī)定五年役滿后表面上退役，但卻可以將這一缺位私相授受、出租、買賣，“父以傳子，子以傳孫”，“子孫世業(yè)”；其出租、出賣者，“每一缺主，或萬余金，或數(shù)千金，自為授受。奸黠之人，買一書吏缺，其利息強(qiáng)于置產(chǎn)十倍”。原本作為公職的房吏缺位，就這樣被徹底私人化，一個(gè)現(xiàn)代人如果走入這樣的歷史環(huán)境，會(huì)根本看不出州縣房科有絲毫公權(quán)機(jī)構(gòu)的模樣。

  清代州縣的差役就其職責(zé)而言，大致同于現(xiàn)代行政中的警察之類的行政外勤人員，也屬于職役，而身份較書吏更為低賤。清代戶籍制度，民籍“必區(qū)其良賤，如四民為良，奴仆及娼優(yōu)為賤”，而“衙署應(yīng)役之皂隸、馬快、步快、小馬、禁卒、門子、弓兵、仵作、糧差及巡捕營(yíng)番役”等，雖然不屬于賤民，卻被定位為“賤役”，被剝奪政治權(quán)利，其子孫“不準(zhǔn)入仕應(yīng)試” 。更為嚴(yán)重的是，他們的人身權(quán)利也沒有法律保障。清制，州縣官如因公將差役責(zé)處致死，不負(fù)法律責(zé)任，僅受“交部議處”、“降級(jí)留任”的行政處分”。州縣官對(duì)于捕快不能按限獲盜者，“輕則加以撲責(zé)，重則質(zhì)其妻子”，將其家口“監(jiān)禁勒比”，而這符合有關(guān)典制的明文規(guī)定。上憲差使過境州縣，其隨從往往對(duì)本地差役往往任意“鎖帶”，“恣意掯勒”，“鞭毆吊打”。差役押解人犯途徑之地和到省之后，甚至要與人犯一同入監(jiān)禁閉，“必許給重資，始能釋出”。從現(xiàn)代政治觀念出發(fā)很難想像，承擔(dān)政府行政外勤職責(zé)者竟然是這樣一個(gè)人群。

  “官府”內(nèi)部各類人員雖然彼此如同主奴，但作為與社會(huì)對(duì)立的統(tǒng)治者，他們又是一個(gè)統(tǒng)一體，上下尊卑相互依存，共同營(yíng)私，這是中國(guó)式宗法性主奴集團(tuán)的特點(diǎn)。例如，清代督撫由于平時(shí)“受過屬員之饋送供給”，所以當(dāng)州縣官虧空庫(kù)款時(shí)，往往并不認(rèn)真參辦。有人指出，當(dāng)時(shí)各級(jí)上司對(duì)于向自己行賄的州縣官，往往“喜其殷勤也，有過體恤之；懼其訐發(fā)也，曲意包容之”。州縣官如能賣身投靠上司做“門生”，“即使造孽無窮，其師為之維持徇庇”。州縣官將家丁、胥吏、差役視為自己的奴仆，“委以腹心，寄以耳目”，對(duì)于他們的舞弊、不法行為，也往往縱容、包庇。田文鏡說：“官場(chǎng)痼癖，鮮不庇護(hù)自己衙役……凡上司行提，即曰令我無顏；屬員觸犯，即曰目中無我。衙役知有本官曲護(hù)，每多足高氣揚(yáng)，肆行不法?！?/span>差役迫害百姓，百姓“苦于無訴，或偶焉抗拒，則官以為傷其類，故左袒之”。當(dāng)官員因過失、違法面臨處分時(shí)，彼此間更是相互包庇，官官相護(hù)，枉法害民。這在司法“上控”方面表現(xiàn)的最為明顯。清代司法上訴制度，本來是為了制約州縣官審判不公、營(yíng)私舞弊，平反冤獄，但實(shí)際上徒有形式。有人指出：“民冤于州若縣”，則逐級(jí)上訴，而上司衙門從刑部、督撫、臬司直至道、府，又逐級(jí)轉(zhuǎn)飭下級(jí)衙門審理，“其審判必與縣斷略相等”，難以翻案，“民之冤獲伸者，蓋百而一二”。如果屬于“民告官”案件，上級(jí)官員對(duì)州縣官的包庇就更為嚴(yán)重。道光元年的一道上諭說：“小民有于道府衙門控告州縣及控吏胥而牽涉本官者，該道府往往一批了事，仍發(fā)回本官辦理，以致逼勒、認(rèn)誣、私押釀命，弊竇叢生?！?/span>

  當(dāng)官府與紳民之間發(fā)生矛盾、沖突時(shí)，前者屬于一個(gè)自利集團(tuán)的性質(zhì)就表現(xiàn)得尤其明顯。專制政體的治理理念將維護(hù)官府權(quán)威視為第一原則，絕不允許“民”冒犯“官”的權(quán)威，民眾與任何一個(gè)“官”的對(duì)抗，都被認(rèn)為是對(duì)朝廷的挑戰(zhàn)，都必須予以鎮(zhèn)壓。為了維護(hù)官威、壓抑民氣，在解決官民矛盾沖突時(shí)犧牲公平、罔顧事實(shí)甚至顛倒黑白，被認(rèn)為是必要的、正當(dāng)?shù)摹Ｈ缱鳛殚_明官員的王鳳生認(rèn)為，當(dāng)民眾與州縣官發(fā)生矛盾沖突時(shí)，“上官”的處理“固不可庇官而抑民，尤不可損威而壞法”。民眾“聚眾抗官”，其原因雖然往往在于“官之平日疏于治理，未協(xié)輿情”，但還是必須予以鎮(zhèn)壓，當(dāng)場(chǎng)“攝以威而抑其氣”，否則就會(huì)“此事逞而彼事隨之，此鄉(xiāng)創(chuàng)而彼鄉(xiāng)效之，相習(xí)成鳳，一蹶不可復(fù)振”。

    三．以服從私人意志為紐帶的行政機(jī)制

  在“主奴集團(tuán)”結(jié)構(gòu)的州縣官府中，上下級(jí)行政人員的關(guān)系既然不是一種客觀職務(wù)之間的隸屬，而是一種具體個(gè)人之間的依附，那么，作為這種關(guān)系動(dòng)態(tài)化體現(xiàn)的行政機(jī)制，就必然以服從私人意志而不是以貫徹法律、制度為紐帶。清代州縣行政機(jī)制的這一問題，表現(xiàn)在地方行政系統(tǒng)與州縣官府內(nèi)部?jī)蓚€(gè)層面。

  清代各省的知府、巡道、布政使、按察使乃至總督、巡撫，其設(shè)置在很大程度上就是為了監(jiān)察、督導(dǎo)州縣官，這與當(dāng)時(shí)社會(huì)的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)有關(guān)。現(xiàn)代社會(huì)是一種“網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)”，其中充滿縱橫交錯(cuò)的權(quán)力關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會(huì)關(guān)系。在這種社會(huì)中，只有部分公共事務(wù)具有純粹的基層地域性質(zhì)，可以作為地方政府的職能在基層政區(qū)范圍之內(nèi)辦理；而除此之外，還存在大量超越各級(jí)政區(qū)的開放性公共事務(wù)，它們只能根據(jù)不同情況由不同層級(jí)的地方政府、乃至中央政府辦理；換言之，基層政府之上的各級(jí)地方政府，均有與前者職能不同的獨(dú)立政務(wù)。與這種“網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)”不同，傳統(tǒng)的清代社會(huì)是一種“巢狀型社會(huì)”。這種社會(huì)由眾多單元組成，其結(jié)構(gòu)大致相同，而彼此互不相涉。清政府作為這種社會(huì)的治理者，其各種行政事務(wù)可分為兩類：一是根本不能分解或不能按政區(qū)分解的國(guó)家整體性事務(wù)，如對(duì)內(nèi)對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)、民族關(guān)系、藩屬關(guān)系、治河等公共工程、鹽務(wù)、關(guān)稅、漕運(yùn)等；二是有具有相同性而沒有整體性、須進(jìn)行分解而由各個(gè)政區(qū)辦理的事務(wù)，即各地的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、治安、司法、禮俗方面的事務(wù)，清代文獻(xiàn)中稱之為“民生”、“撫字”、“教養(yǎng)”、“政教之下于民者”。這后一類事務(wù)，當(dāng)時(shí)都是由州縣直接辦理的，知府、司道、督撫等各級(jí)上司不過是“總其成”。當(dāng)時(shí)人闡述清代的這種政治特點(diǎn)說：“天下無毫發(fā)不起于州縣”，府、道、兩司、督撫“所治者”，其實(shí)都是“州縣之事”。而既然如此，國(guó)家還要重疊設(shè)置這些官員，其出發(fā)點(diǎn)就在于監(jiān)察州縣行政。由于州縣官職責(zé)廣泛，其權(quán)力必然膨脹。對(duì)此當(dāng)時(shí)有人指出：“天下治權(quán)，督撫而下莫重于牧令，雖藩臬道府弗若也。何者？其權(quán)專也?！?/span>州縣官在他們所統(tǒng)治的政區(qū)內(nèi)，儼然一方諸侯，各種政務(wù)可以一人說了算。在這種情況下，設(shè)置上司官員對(duì)他們實(shí)行監(jiān)察就成為必要，而監(jiān)察者也需要被監(jiān)察，于是便形成了由道府、兩司、督撫重疊構(gòu)成的監(jiān)察體制。對(duì)此有當(dāng)時(shí)人指出：“州縣者既治事而上之府矣，不足信，信道；又不足信，信布政、按察；又不足信，信總督、巡撫；又不能一信也，而兩制之”。因此，人們稱州縣官為“治事之官”，稱督、撫、藩、臬、道、府等為“治官之官”，而“治事之官少，治官之官多”。這些“治官之官”掌握著州縣官的仕途命脈，其中督撫實(shí)際掌握著州縣官的任免權(quán)，還有權(quán)隨時(shí)彈劾其過失，褒獎(jiǎng)其功績(jī)，題奏其署任、升遷、降調(diào)。此外，事關(guān)州縣官仕途的“大計(jì)”（地方官員考核，每三年一次）考語(yǔ)，也是由知府（直隸州知州）、巡道、兩司和督撫逐級(jí)出具。所有這些上司官員對(duì)州縣官的監(jiān)察都具有極強(qiáng)任意性。例如，對(duì)于州縣官的庫(kù)款虧空，上司官員可以認(rèn)真查辦，也可以為之掩飾，甚至迫使后任官員流攤；對(duì)于州縣官辦理盜案逾限，可以嚴(yán)厲參處，也可以在到期之前將之調(diào)署他職，以規(guī)避處分。至于督撫以“人地不易”、“輿情未孚”、“吏事不力”等模糊不清的理由而奏請(qǐng)將州縣官調(diào)任、改任、撤任，更是常有之事。由于州縣官的仕途命脈完全握于各級(jí)上司個(gè)人之手，其行政就不可能做到合理或依法，而只能順從上司意志。對(duì)此有人指出：“州縣之上有府矣，其上又有巡守道，又其上有藩臬之兩司，又其上有撫有督。一吏也，而監(jiān)之者五六人。此一人者之性情、語(yǔ)言、動(dòng)作，其順逆皆足以為利害；其左右之人，以至左史之屬，其好惡皆足以為毀譽(yù)……利之當(dāng)興也，害之當(dāng)去也，此五六人者，一不可，則其事不能舉；此五六人者，條教之所及，意旨之所向，心知其非而不敢不從?！?/span>

  需要指出的是，當(dāng)時(shí)貌似法治化的文簿冊(cè)報(bào)制度，反而強(qiáng)化了以服從私人意志為行政紐帶的機(jī)制。秦漢以后的君主專制制度以法家政治思想為內(nèi)核，“任法而不任人”，通過繁密的“文法簿書”來監(jiān)督、察核行政。這種做法在宋以后趨于強(qiáng)化，至清代登峰造極。但實(shí)行的結(jié)果，卻不是以“法治”取代了“人治”，而是以“吏治”取代了“官治”（準(zhǔn)確地說就是以“吏”的“人治”取代了“官”的“人治”）。對(duì)此有人指出：

漢代以后“例牘日繁，不可究詰，勢(shì)不得不委之胥吏，權(quán)反在下”。在這種政治環(huán)境中，各機(jī)構(gòu)、地方長(zhǎng)官頻繁更換，“無復(fù)久任”；官員“率多新進(jìn)，所學(xué)非所用”，而“吏抱文書”，實(shí)際處理政務(wù)，尤其是“老吏”，“積年深，用事久，苛細(xì)繳繞，難以卒破”，于是政權(quán)“歸于胥吏”。

這種情況在清代州縣行政中表現(xiàn)得十分明顯。清制，州縣須就各種日常政務(wù)（如人口增減、賦稅征解、倉(cāng)庫(kù)盤查、詞訟審理以及命盜案件之發(fā)生、破案、審理等），按固定程式編造簿冊(cè)上報(bào)各級(jí)上憲審查、批準(zhǔn)。這種制度的本旨在于規(guī)范州縣官施政，防止其作弊，表面上具有法治色彩，但實(shí)際結(jié)果卻只是賦予了上司衙門胥吏更多營(yíng)私舞弊的權(quán)力。當(dāng)時(shí)人對(duì)此多有揭露，如包世臣說：“司書訛詐州縣，情狀百變。其小而顯者，如送到冊(cè)結(jié)，以注語(yǔ)不符、冊(cè)式不合，及挖補(bǔ)未蓋印信（此層尤多司書捏換）等情駁換。迨遵駁重造，又尋別端再駁，即繼以查取錯(cuò)誤遲延各職名多方恫嚇，必飽其欲而后已。”通過以文法審核簿書，上司衙門書吏不僅能“魚肉州縣之書吏”，而且能“挾制其官”。他們“動(dòng)筆即索，事無空過”，州縣官“稍不遂意，則駁換捺延，處分降罰，其禍立至”。無形之中就產(chǎn)生了這樣的效應(yīng)，即州縣官對(duì)上司衙門的書吏“畏之如虎而奉之如神”，行政舉措除屈從各級(jí)上司的意志，還要看這些書吏的臉色，以服從私人意志為行政紐帶的機(jī)制遂更加強(qiáng)化。

  州縣政府內(nèi)部的行政運(yùn)作，也同樣由私人機(jī)制主導(dǎo)。在現(xiàn)代法理型政治中，行政運(yùn)作法治化的主要制度保證，是設(shè)置常設(shè)職能機(jī)構(gòu)。政府中的這種常設(shè)職能機(jī)構(gòu)，由經(jīng)考試合格的專業(yè)行政人員（事務(wù)官）組成，他們系職業(yè)官僚，不隨行政首長(zhǎng)（政務(wù)官）進(jìn)退；這種機(jī)構(gòu)按固定規(guī)章進(jìn)行日常行政運(yùn)作，只對(duì)制度負(fù)責(zé)而不對(duì)長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，后者不得隨意干預(yù)其日常運(yùn)作。清代州縣政府的運(yùn)作機(jī)制卻與此截然不同。清代州縣實(shí)行正印官獨(dú)任制，不設(shè)副職和職能機(jī)構(gòu)，知州、知縣等正印官同時(shí)又是本政區(qū)的司法審判官、稅務(wù)官、財(cái)政官、治安官、管獄官。在不存在職能機(jī)構(gòu)的制度下，州縣官賴以從事各種行政運(yùn)作的，是自己私人募用的幕友、長(zhǎng)隨（家?。Ｔ?/span>清代州縣制度中，存在常設(shè)的、不隨州縣官進(jìn)退的房科（所謂“六房”）），有人將之等視同于現(xiàn)代行政中的常設(shè)職能機(jī)構(gòu)，這是一種誤解。前文已經(jīng)述及，州縣房科的主要職能是“繕寫文書，收貯檔案”，而賦稅征收、詞訟審理以及驛站、監(jiān)獄管理等重要行政事務(wù)，都是由作為州縣官私人雇員的幕友、長(zhǎng)隨來主持和控制。在詞訟審理方面，幕友負(fù)責(zé)閱讀訴狀，擬寫官批，受理決定權(quán)往往為幕友所專擅。如乾隆年間曾官知縣的周錫溥指出，“湖南知縣自理詞訟”，“批出內(nèi)幕之手，官畫諾耳”；曾國(guó)藩談直隸州縣詞訟受理情況時(shí)也說，訴狀由幕友“擬批掛榜，而本官尚不知呈中所告何事”；同治年間任江蘇布政使的丁日昌也說，各州縣于詞訟案件或準(zhǔn)或駁，往往“憑之幕友”，“而審與不審，則又惟門丁之言是聽”。在賦稅征收方面，幕友負(fù)責(zé)依據(jù)《賦役全書》開造作為征收依據(jù)的“實(shí)征冊(cè)”，向征收人員（柜書）發(fā)放蓋印稅單,在征收過程中檢查包括流水簿在內(nèi)的各種簿冊(cè)、票據(jù)，以及造報(bào)上解田賦和各項(xiàng)雜稅簿冊(cè)，審查回批等等。在監(jiān)獄管理方面，刑房負(fù)責(zé)管理檔案，禁卒負(fù)責(zé)看守，而真正的負(fù)責(zé)人是州縣官選派做監(jiān)獄“班管”的長(zhǎng)隨，他負(fù)責(zé)管理、監(jiān)視更夫、禁卒，掌握監(jiān)犯、過境解犯和班房、“賊籠”管押犯的簿冊(cè)文件，并負(fù)責(zé)監(jiān)獄設(shè)施的安全。在驛站管理方面，州縣官委派長(zhǎng)隨做“管號(hào)”，負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督棚頭、跑夫、鋪司、馬夫，管理馬匹，查看和指揮馬夫傳遞文件。在所有這些事務(wù)中，房科和差班都處于被控制、被指揮的地位，不能依法獨(dú)立辦理公務(wù)。

  需要指出的是，州縣房科甚至就連它“繕寫文書，收貯檔案”的主要職能也不能完全履行。清代有諺語(yǔ)說：“鐵打的衙門流水的官?！庇捎谥菘h官更調(diào)頻繁，幕友、家丁與之同進(jìn)退，常在的房科因而就成了“衙門”的代表，只有它們才有可能體現(xiàn)州縣行政的連續(xù)性，體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力在州縣的穩(wěn)定存在。而房科之所以能夠發(fā)揮這種作用，主要不在于其人員的穩(wěn)定，而在于它們保管著州縣的行政文書檔案（如《賦役全書》、征糧底冊(cè)、訴訟文件等等）。然而，房科的這種職能卻是殘缺的、不完整的，在正印官獨(dú)任制下，清代州縣的許多重要公文卻是由官員、幕友和家丁保管、處理。有官員特別強(qiáng)調(diào)說，州縣官升遷時(shí)，“凡書札、文移、牌票，非有用必存者，盡行焚毀，不得遺留，使后官拾去，致生他議；其一應(yīng)不須交與后官冊(cè)籍，盡行收藏，以備他日查核之用。至于征收無額雜稅簿籍，尤不可留與吏胥?！?/span>州縣官的離任交代制度也同樣反映出州縣房科并不能構(gòu)成代表行政連續(xù)性的主體。清代州縣官辦理離任交代，其內(nèi)容包括訴訟卷宗、賦稅簿冊(cè)、書差卯冊(cè)、銀錢倉(cāng)谷、監(jiān)獄囚犯、衙署房屋器物、城池廟宇、考棚營(yíng)房、墩臺(tái)監(jiān)倉(cāng)、水旱驛遞船只馬匹，以及錢糧盜案未完事件、上司交辦事件等。在現(xiàn)代行政中，所有這些事務(wù)均由職能部門進(jìn)行常規(guī)管理，承擔(dān)管理責(zé)任，不會(huì)因政務(wù)官更換而中斷，也根本無須政務(wù)官離任時(shí)進(jìn)行交接。而清代州縣官的這種離任交代制度，恰恰反映出州縣房科也難以充分體現(xiàn)州縣行政的連續(xù)性。

  因此可以說，清代州縣行政的運(yùn)作，其實(shí)就是奴仆遵從主人意志而進(jìn)行的活動(dòng)。

    四．家產(chǎn)制的州縣財(cái)政

  在中國(guó)西周和歐洲中世紀(jì)的封建制度下，封建領(lǐng)主“有土有民”，領(lǐng)地之中的全部經(jīng)濟(jì)收益除按契約向封主繳納貢賦外，全部歸自己所有，無所謂公私之分。而在現(xiàn)代政治制度下，官僚作為雇員服務(wù)于政府等機(jī)構(gòu)，獲取定額薪酬，所服務(wù)、管理的政區(qū)無論有多少財(cái)稅收益，均與己無關(guān)，公共財(cái)產(chǎn)與個(gè)人財(cái)產(chǎn)涇渭分明。清代的州縣財(cái)政近似于這兩者的結(jié)合，可以說是以后者為其“表”和“名”，而以前者為其“里”和“實(shí)”。具體言之，清代的州縣財(cái)政表面看具有公共性質(zhì)，而實(shí)際上卻為州縣官私人所支配；表面看國(guó)家定制嚴(yán)密，而實(shí)際上卻遵循各種潛規(guī)則運(yùn)作，有時(shí)甚至全無規(guī)則。清代州縣財(cái)政的這種性質(zhì)特別能夠體現(xiàn)“秦制”的特征。

    清制，田賦、雜稅和地租由州縣組織征收，但卻全部屬于國(guó)家財(cái)政收入（即所謂“正項(xiàng)”），“非一縣所得而私”，由戶部制定具體的、統(tǒng)一的稅目、稅額和減免政策加以集中管理。作為國(guó)家收入，這些稅租本應(yīng)全部上解國(guó)庫(kù)，然后再由國(guó)家下?lián)芨黜?xiàng)地方行政經(jīng)費(fèi)（即今日之所謂“收支兩條線）。然而為了避免上解下?lián)苤彪y，清政府沿承明制而實(shí)行州縣存留（留支）制度，即由州縣官在其經(jīng)手的財(cái)政收入中坐支本州縣及其所在地區(qū)的辦公費(fèi)（包括官員俸廉、役食以及祭祀、驛站、、科舉等經(jīng)費(fèi)）。清政府對(duì)于州縣存留的項(xiàng)目和開支標(biāo)準(zhǔn)定有十分具體而繁瑣的章程，且均由戶部核銷，“無論何項(xiàng)，皆不得溢于經(jīng)常之開支”，也“不準(zhǔn)另請(qǐng)別項(xiàng)增添”，“倘有任意支銷以致不敷，即于濫動(dòng)各官名下著落賠補(bǔ)”。

  明代州縣存留數(shù)額較大，大縣每年一二萬兩，小縣每年數(shù)千兩。入清以后，對(duì)州縣存留數(shù)額屢次核減，“或去其半，或去三分之二” ，如江西南昌縣原額為12273兩零，裁減后僅余4738兩零，裁減比例為61.4％；直隸雞澤縣原額為5274兩零，裁減后僅余1753兩零，裁減比例達(dá)66.8％。州縣存留項(xiàng)目本來就極少，數(shù)額又經(jīng)大幅度裁減，因此遠(yuǎn)遠(yuǎn)不敷辦公之用。當(dāng)時(shí)，各地州縣均存在各種必須開支但又不能報(bào)銷的“法外支出”，主要為以下幾類：州縣幕友、長(zhǎng)隨等人員的薪酬，府、道、藩、臬等各級(jí)上司衙門的攤派，對(duì)前任（甚至鄉(xiāng)鄰州縣）錢糧虧空及非常例動(dòng)支的攤捐，饋贈(zèng)上司官員個(gè)人的陋規(guī)和應(yīng)酬，差務(wù)費(fèi)用，以及不在存留款范圍之內(nèi)的各種辦公費(fèi)用。這類不能在州縣存留中列支的“法外支出”，各州縣因缺分不同而數(shù)額不等，“多者萬余金，少亦不減五六千金” 。如直隸獲鹿縣一份縣衙檔案（某知縣在任期間的帳目）記載，該縣某年正月初八日至七月十二日的半年零4天，各種法外支出共165筆，合計(jì)銀7104兩零、錢184千文。據(jù)此計(jì)算，一年的法外支出合銀當(dāng)在15000兩。而該縣是“一字（沖）簡(jiǎn)缺”，其法外支出數(shù)額當(dāng)屬偏少者。至于繁劇州縣（如福建之漳浦、侯官、廣東之番禺、南海等），僅幕友束修一項(xiàng)“己近巨萬”，合計(jì)其他，總數(shù)可達(dá)數(shù)萬之巨。清政府既然不能使這些數(shù)額巨大的法外支出合法化，為其提供財(cái)政來源，也就只能默認(rèn)州縣官違反定制攫取各種法外收入，包括田賦浮收、雜稅瞞報(bào)、差徭和各種陋規(guī)。有記載說：清代“知縣因薪俸養(yǎng)廉不足自瞻……則攫取火耗、平余、差徭、陋規(guī)為挹注，年約數(shù)千兩?！?/span>而筆者接觸的大量資料表明，實(shí)際數(shù)額要大得多。前揭獲鹿縣《署內(nèi)雜收支銀賬》記某年三月廿五日至七月十一日縣署各種收入共47筆，總計(jì)錢29625.816千文，其中除11973千943文屬于合法賦稅（稱“入奏支錢”）外，其余17651.873千文即為各種法外收入。這些收入，除以7千余千文沖抵各種法外支出外，知縣半年零4天的凈收入（當(dāng)時(shí)人稱“出息”）多達(dá)1萬余千文，而這并不包括各種“不可以入簿”、“不可以對(duì)人”的“贓私”。關(guān)于州縣官當(dāng)時(shí)的收入，《清稗類鈔》載錄一個(gè)說法：“官之歲入，縣令尤巨，年得數(shù)千金者為瘠缺矣……腴者多至十萬，亦僅就錢糧漕米之平余計(jì)之耳。若不恤人言，遇事納賄，則可至數(shù)十萬?！蓖砬逭憬疥幙h蔣淵如與四友人合伙捐“最新花樣最優(yōu)班次之候選知縣”，約定蔣為令，其他四人分別為刑幕、錢幕、錢漕、門稿?！霸綌?shù)月，得某邑，腴缺也”，五人乃如約辦理，歲得20余萬兩。

  綜上所述，清代的州縣存留銀，其沒有驛站、差務(wù)較少的簡(jiǎn)缺州縣每年不過一千數(shù)百兩，其繁劇州縣不過數(shù)千兩；而納入州縣官簿記的法外收支，前者可多達(dá)一萬數(shù)千兩，后者可多達(dá)數(shù)萬兩甚至十?dāng)?shù)萬兩。此外，房科和差班還自行收取規(guī)費(fèi)和支付辦公費(fèi)（不納入州縣官收支簿記），這種收支就其性質(zhì)而言也屬于財(cái)政范疇，其數(shù)額不菲，因缺乏資料而無從估算。這樣，法外收支就成為州縣財(cái)政的主體，對(duì)于州縣官來說，“法內(nèi)”的州縣存留甚至可以說無足輕重，他們也可以不受制度約束而隨意處置。例如，差役工食銀屬于州縣存留中的大項(xiàng)，但很多地方州縣官并不支給，而任其在辦差過程中敲詐勒索以為收入。在這種情況下，清代的州縣財(cái)政不可避免地淪為一種“家產(chǎn)制”。用現(xiàn)在人們熟悉的語(yǔ)言講，清代州縣財(cái)政實(shí)際實(shí)行的是一種以州縣官個(gè)人為責(zé)任人的“大包干”的制度。具體言之，在一州一縣之中，不論是地丁、雜稅等合法稅收還是各種法外的浮收、攤派、陋規(guī)，全部被視為州縣官自己的收入；與此同時(shí)，額定的本州縣公費(fèi)開支、上解藩庫(kù)款項(xiàng)和辦差費(fèi)用、上解攤捐和饋贈(zèng)陋規(guī)等各種法外支出，以及州縣官自己雇用幕友、豢養(yǎng)家丁等費(fèi)用，也全都由州縣官個(gè)人開銷支付。而以上收支相抵之剩余，便是州縣官的凈收入，國(guó)家財(cái)政與州縣官個(gè)人財(cái)產(chǎn)無從區(qū)分。州縣官對(duì)財(cái)政的管理，也完全采用私人機(jī)制。錢糧催繳有衙役，征收有書吏，總匯有幕友，而所有這些人，全都只對(duì)州縣官個(gè)人負(fù)責(zé)，而不對(duì)國(guó)家制度負(fù)責(zé)。一切會(huì)計(jì)和庫(kù)藏事務(wù)，全都秉承州縣官個(gè)人命令運(yùn)作。州縣官在內(nèi)衙設(shè)立賬房，由幕友或親信長(zhǎng)隨掌管，立各種簿冊(cè)分別登記州縣存留、正項(xiàng)稅收和法外收支，或分別稱“正出”、“正入”簿和“雜出”、“雜入”簿，或分別稱“正項(xiàng)”、“報(bào)部雜項(xiàng)”簿和“不報(bào)部雜項(xiàng)”簿，或分別稱“存庫(kù)銀錢”等簿和“私項(xiàng)出入”簿。在庫(kù)藏方面，有些州縣雖然設(shè)有由房科負(fù)責(zé)看守的公庫(kù)，但“鑰匙存內(nèi)（衙）”，需要支發(fā)、上解庫(kù)款時(shí)，由州縣官發(fā)出指令、批示執(zhí)行。有的州縣則根本沒有公庫(kù)。如汪輝祖說：湖南寧遠(yuǎn)縣“舊無庫(kù)，征收餉銀皆貯內(nèi)室，遇批解始發(fā)匠傾熔”；他任知縣后，才“創(chuàng)設(shè)庫(kù)房三間”，貯存“正項(xiàng)”銀兩。除公庫(kù)外，各州縣一般由賬房負(fù)責(zé)保存各種法外收入，或者直接將這類法外收入保存于內(nèi)衙私室。正是由于采用這種庫(kù)儲(chǔ)辦法，有時(shí)州縣官在卸任時(shí)可以將庫(kù)存銀兩“席卷”“自盜”而去，“上司亦無如何”。

  中國(guó)秦以后兩千多年的政治制度，雖然在諸多方面經(jīng)歷了演變過程，但同時(shí)也存在著一以貫之的穩(wěn)定特征。19世紀(jì)末以來，當(dāng)先進(jìn)的中國(guó)人謀求國(guó)家政制的現(xiàn)代化改革時(shí)，往往都試圖從一定角度來把握“秦制”的這種特征。具體言之，人們最強(qiáng)調(diào)的，是它的君主專制、中央集權(quán)。如譚嗣同抨擊說：“二千年來之政，秦政也，（君主）皆大盜也”；嚴(yán)復(fù)也說“秦以來之法制”乃“大盜竊國(guó)”。至20世紀(jì)70年代，還有偉人指出“百代都行秦政制”，認(rèn)為“秦制”的中央集權(quán)并不會(huì)有因君主專制制度終結(jié)而過時(shí)。然而，“秦制”的特征內(nèi)涵豐富，絕非君主專制、中央集權(quán)等一二語(yǔ)可以概括。在筆者看來，本文對(duì)“秦制”特征的揭示，對(duì)于我們透徹理解中國(guó)的傳統(tǒng)政治、行政制度來說，十分重要。