柏樺 李靜

府縣乃是人們熟悉的名詞，因?yàn)樗仁枪爬系牡胤叫姓^(qū)劃，也是現(xiàn)代依然存在的地方行政區(qū)劃?！案?，文書(shū)藏也”;1“縣者，懸系于外?！?府縣作為基本行政區(qū)，對(duì)下的政務(wù)運(yùn)作紛繁。在府縣官治下的佐貳、教職、雜職等雖都屬于吏部銓選的官員，但其所主管的事務(wù)要由府縣官督責(zé)，其政績(jī)和人品考核也由府縣官評(píng)說(shuō)。至于吏典、鋪長(zhǎng)、里社、胥役等的生死榮辱，則完全操于府縣官之手。在府縣轄區(qū)，“有司農(nóng)屯者，司糧馬者，防江、防海、防河者，司刑者，司學(xué)校者，司巡檢、司驛遞、司倉(cāng)、司獄、司河泊者，司稅課、市舶者，司鹽場(chǎng)者，司閘者，司織染者，皆銓選，聽(tīng)雌黃于守令。其服役有承發(fā)吏，有吏、戶(hù)、禮、兵、刑、工吏，有鋪長(zhǎng)吏，有老人，有糧長(zhǎng)，有胥，有徒，一聽(tīng)于守令黜陟。而僧、道二司，陰陽(yáng)、醫(yī)學(xué)，列在官制，查刷有期，較庶人在官者為重?！?這些官吏都要接受府縣官的領(lǐng)導(dǎo)，也是府縣官對(duì)下政務(wù)運(yùn)作所依賴(lài)的對(duì)象。

學(xué)界對(duì)明清府縣官的政務(wù)運(yùn)作多有關(guān)注。1962年，瞿同祖從社會(huì)學(xué)的角度對(duì)清代州縣官職能及其運(yùn)作進(jìn)行全面論述，特別是中文與日文翻譯出版之后，引起學(xué)界的廣泛關(guān)注，進(jìn)而成為研究地方制度者的圭臬。1楊聯(lián)陞在整體論述明代地方行政時(shí)，注意到在用人、處罰屬吏、司法、軍事、教育與禮儀、財(cái)政等方面的權(quán)限，特別關(guān)注地方財(cái)政，在中央財(cái)政高度集中的情況下，府縣官基于地方利益，造成士紳參與地方建設(shè)，進(jìn)而導(dǎo)致紳?rùn)?quán)膨脹。2日本學(xué)者對(duì)明清府縣政務(wù)運(yùn)作的研究很多，諸如幕友、胥吏、家人、鄉(xiāng)紳等事關(guān)府縣政務(wù)的群體;倉(cāng)、驛、鋪、河泊所、稅課局、巡檢、監(jiān)獄等與府縣政務(wù)有關(guān)的機(jī)構(gòu)和設(shè)施;審判、賑災(zāi)、水利、防盜、賦役、教化、考核等與府縣相關(guān)的政務(wù)和制度等。3國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)明清府縣政務(wù)也多有關(guān)注，特別是依據(jù)歷史檔案、契約文書(shū)等原始資料，結(jié)合理論分析，從國(guó)家與地方、府縣官與胥吏及紳士關(guān)系、地方社會(huì)發(fā)展等角度進(jìn)行研究，或多或少地涉及府縣對(duì)下的政務(wù)運(yùn)作。4

因?yàn)檠芯恳暯遣煌鲜鲅芯亢苌訇P(guān)注文書(shū)與禮數(shù)在政務(wù)運(yùn)作中所發(fā)揮的作用，即便是關(guān)注考核也是從朝廷的角度，很少論及考核與對(duì)下政務(wù)運(yùn)作的關(guān)系。府縣官對(duì)下政務(wù)運(yùn)作要以文書(shū)形式達(dá)成，文書(shū)內(nèi)容固然要關(guān)注，但也不能夠忽略形式。政務(wù)需要人來(lái)完成，尊卑有序的禮儀，不但規(guī)范著人的行為，而且影響到人的心理。為了完成朝廷的考核，也為了個(gè)人及本地的經(jīng)濟(jì)利益，催科成為府縣官對(duì)下政務(wù)運(yùn)作的重點(diǎn)也勢(shì)在必然。這是不同于以往研究之處，也是一種擴(kuò)展性的視角。

一、對(duì)下文書(shū)種類(lèi)

府縣下行文書(shū)形式主要有札付、帖付、批付、移付、牌票等文種，此外還使用告示、禁諭、懸賞通緝等形式直接向本府縣各屬或人民宣示方針政策。

札付是知照下屬的公文，其文體格式：“某衙門(mén)為某事，準(zhǔn)某處咨呈，前事云云。準(zhǔn)此，擬合就行，札付某衙門(mén)該管吏，即行云云。繳報(bào)施行，須至札付者?！?府縣官的札付主要是下達(dá)于本地所屬各雜職衙門(mén)及各下屬。札是府縣官下達(dá)的命令，本身帶有強(qiáng)制性，其實(shí)行的結(jié)果要求受札者具狀呈報(bào)。府縣官除有權(quán)對(duì)轄境內(nèi)各雜職官及下屬下達(dá)命令之外，對(duì)他們所承辦的事務(wù)還有檢查督促之責(zé)。府縣官除點(diǎn)視文狀以行督察考核之外，有時(shí)還親自前往督察，直接對(duì)他們的功勞過(guò)失實(shí)施獎(jiǎng)賞與叱責(zé)。

帖付是用于催取下屬依限承辦事務(wù)的公文，文中常有“顯系該官吏視為泛常，以致違限，本應(yīng)云云，姑再行催”。3措詞較為強(qiáng)烈，要求依限回復(fù)。帖同札一樣是府縣官的命令，所不同的是在立限上。札要求下屬繳報(bào)施行，帖則要求作速實(shí)行并依限回報(bào)。

批付，是對(duì)一人一事的命令，既有指令承辦，又有委任專(zhuān)責(zé)，多用于批給下屬吏胥承辦某些事務(wù)。如批差人遞送公文、遞解和逮捕人犯、傳呼和拘喚人證等。批付是要求交回的，凡承辦吏胥人等在辦完批付規(guī)定的事件后，要到府縣官那里銷(xiāo)批。銷(xiāo)批要有回文，即在批上簽字注明，如無(wú)回文，則不能銷(xiāo)批。此外，批付還有期限，違限不交或限內(nèi)未完事者，要受處罰。如《大明律·吏律·公式·官文書(shū)稽程》條規(guī)定：“凡官文書(shū)稽程者，一日，吏典，笞一十，三日加一等，罪止笞四十;首領(lǐng)官各減一等。”4《大明律·兵律·郵驛·公事應(yīng)行稽程》條規(guī)定：“凡公事有應(yīng)起解官物、囚徒、畜產(chǎn)，差人管送而輒稽留，及一切公事有期限而違者，一日，笞二十，每三日加一等，罪止笞五十。”5清律與此相同，且有處分則例規(guī)定，凡是笞杖罪責(zé)，以罰俸、降級(jí)、革職代之。

移付，又稱(chēng)付子，是府縣按事務(wù)歸屬而分類(lèi)移交各屬及各房科承行辦理的公文。交付各房辦理者稱(chēng)為房付，交與佐貳屬雜等官辦理者稱(chēng)為官付。

牌票與批付的性質(zhì)大體相同，都是用作命令和憑證的。所不同的是，批付必須依限回繳，牌票則要求事完回繳，而公布于眾的牌則沒(méi)有期限。如洪熙時(shí)的北直隸清河知縣李信圭，在催役攢運(yùn)官船時(shí)，“官船至者，每以役夫善逃為名，收其衣資掩有之，役夫有饑餓死者。君命各為牌，書(shū)某目納于主者，收放以牌為驗(yàn)，害乃免。清河民好乘夜縱火，或發(fā)冢以逞忿。君為教戒之詞十三條，俾各里書(shū)于大牌，篤實(shí)者掌之，每朔望警訓(xùn)焉。”6牌與票往往同時(shí)頒發(fā)，以此之故，史料上常把牌票作為一個(gè)詞使用。7牌行所屬，是要所屬即刻辦理。如臺(tái)州府推官李嗣京給南城縣的行牌，是針對(duì)該縣養(yǎng)濟(jì)院濫行收養(yǎng)孤老的，按照規(guī)定，“該縣止應(yīng)收養(yǎng)二百零八名，乃溢額多收五十八名。該縣經(jīng)承欺冒至此，合行查究?！?府縣牌票應(yīng)用甚多，“牌票行于外，所關(guān)甚大。郡縣奉內(nèi)部之文，轉(zhuǎn)行閭里，虩虩然震也?；蛴憘?，或爭(zhēng)人，有必不可行之牌票。有行提而姓名宜省者，其可斟酌處甚多?！?故此有人提出應(yīng)該存檔，以便隨時(shí)查核。

告示、禁諭，是府縣官對(duì)本府縣宣告事情和戒律的公文。告示意在公開(kāi)，務(wù)使人人盡為知曉，影響面也廣。一些“新官到任，騁材逞能，先出告示幾張，嗣出詞狀幾紙，矯說(shuō)仁言，虛立清規(guī)”。1更有甚者，這些告示是用來(lái)禁人而不禁己，非但不能起到實(shí)際效用，反而會(huì)使人們產(chǎn)生一種逆反心理。禁諭與告示相同，雖然有些禁諭是直接針對(duì)下屬某人，但內(nèi)容是公開(kāi)的，2所申明的處置也在律例基礎(chǔ)上有所加重，如針對(duì)書(shū)吏衙役為奸作弊，往往申明要“立斃杖下”，并不講什么司法程序，現(xiàn)實(shí)中確實(shí)有許多胥吏被立斃杖下。明人謝肇淛講：“上官蒞任之初，必有一番禁諭，謂之通行。大率胥曹照襲舊套以欺官，而官假意振刷以欺百姓耳。至于參謁有禁，饋送有禁，關(guān)結(jié)有禁，私訐有禁，常例有禁，送迎有禁，華靡有禁，左右人役需索有禁，然皆自禁而自犯之，朝令之而夕更之。上焉者何以表率庶職，而下焉者何以令庶民也?！逼鋵?shí)告示多并不能顯示出當(dāng)官者的才能，有時(shí)還是一種虛弱無(wú)能的表現(xiàn)?！懊恳?jiàn)郡縣吏禁約文告之詞布滿(mǎn)郊野，條陳利病之議連篇累牘，似自以為伯夷之清，龔、黃之才，而不知大貪大拙者伏于其中也。友人王百谷有言：庖之拙者則椒料多，匠之拙者則鉔釘多，官之拙者則文告多。有味，其言之矣。”3更何況告示往往是套語(yǔ)連連，“諭紳士者少，諭百姓者多。百姓類(lèi)不省文義，長(zhǎng)篇累牘，不終誦而倦矣?！?許多官員對(duì)此有看法：“告示原不可少，然必其事實(shí)有關(guān)系，須得指出利弊，與眾共喻，或勸或戒，非托空言，方為有益。若書(shū)吏視為故紙，士民目為常談，抄錄舊稿，率意涂飾者，盡可不必。非惟省事，亦可積福，每見(jiàn)貼示之處，墻下多有陽(yáng)溝，及安設(shè)糞缸溺桶之類(lèi)，風(fēng)吹雨打，示紙墮落穢中，褻字造孽，所損正不細(xì)耳。”5對(duì)于告示的效果，連官員自己都不自信，認(rèn)為“雖大張告示，嚴(yán)切曉諭，百姓亦唯有甘自隱忍，敢于告吏胥者，百無(wú)一二”。6不用說(shuō)本府縣的告示，就是朝廷的禁約，“在外不過(guò)行之督撫，督撫行之布政，布政行之道府州縣，止有告示一張，掛于署門(mén)，遵依一紙，報(bào)于上司，州縣奉行之事畢矣。原非家喻而戶(hù)曉也，未幾而告示損壞，案卷殘缺。官員遷謫，父老凋謝，三十年中之禁約，后生子弟，誰(shuí)能記憶為何事?！?因此對(duì)告示的作用不能夠估計(jì)過(guò)高，但也不能夠忽略。

這些對(duì)下文書(shū)種類(lèi)不同，用途也不同，因?yàn)榧佑泄儆。簿陀辛斯俑臋?quán)力，執(zhí)有者固然應(yīng)該按照文書(shū)規(guī)定的內(nèi)容行事，但也難免假官文書(shū)以謀取個(gè)人私利。催科“則捉辱妻子，鄰舍為之波害，雞犬為之不寧”。8拿人則“急如風(fēng)火，黑夜排闥，就床擒鎖，舉家驚惶，設(shè)酒送饋，及去衣服雞犬一空”。9之所以地方有買(mǎi)票、車(chē)錢(qián)、差賬、和息錢(qián)“四害”橫行，都是因?yàn)楦h官簽發(fā)對(duì)下文書(shū)不謹(jǐn)慎，故此奸官蠧役肆行無(wú)忌，“而為民牧者方且形同昏聵，置若罔聞，率獸食人?！?0由此可見(jiàn)，在冠冕堂皇的文書(shū)之中，也蘊(yùn)含著復(fù)雜的政治心態(tài)及經(jīng)濟(jì)利益，不但講究技巧，而且要注意到各方面的關(guān)系，耐人尋味。

二、接見(jiàn)下屬禮數(shù)

府縣官在正式上任之日，先北向謝恩，然后升公座，下屬便依次行參謁之禮。佐貳官在堂前行交拜禮，因是同僚，禮數(shù)視為均等;教官亦行交拜禮，因尊崇儒學(xué)，特引入后堂待茶;首領(lǐng)官行庭參禮，因是屬官，禮數(shù)視為下屬;吏典衙役行跪拜禮，因是所屬，禮數(shù)視為尊卑有別;其他雜職官依照首領(lǐng)官禮數(shù)，行庭參禮。1這種在禮數(shù)上的等級(jí)層次分明，“惟能修明講貫，以實(shí)意行乎其間，則格上下、感鬼神，教化之成即在是矣?！?不但等級(jí)分明，而且政治內(nèi)涵明確。

府縣官接見(jiàn)下屬的禮數(shù)不同，在接見(jiàn)時(shí)的言談舉止也不同。禮數(shù)視為均等的佐貳、教職，府縣官在政務(wù)上往往不能采用行政命令的方式，要待以同寅之道，交以朋友之誼，辦事“宜切磋”，3而要“折節(jié)周旋”，4政務(wù)上需采用商討的方式。府縣官為轄區(qū)之長(zhǎng)，負(fù)責(zé)全面政務(wù)，對(duì)佐貳、教職所管的事務(wù)，有權(quán)參與并指示，大多數(shù)佐貳、教職也惟長(zhǎng)官之令是聽(tīng)，因?yàn)椤皼_繁府縣，雖因沖繁而多設(shè)以分理，其實(shí)皆奔走伺候于上司，而不敢后，鮮有業(yè)其官而理其事者也”。5“夫建官者使事浮于食，使食浮于事，則繁簡(jiǎn)相稱(chēng)，財(cái)不費(fèi)而政舉矣！惟儒官之于學(xué)也亦然，可并省之?！?正因?yàn)槿绱?，他們都被認(rèn)為是冗官，應(yīng)該予以裁減。以夏津縣而言，縣丞自“明以來(lái)所可知者，十有九人，可稱(chēng)者五人，其它無(wú)聞焉。何寥寥也？嗚呼！是豈其志弗傳耶，抑其人之無(wú)足傳耶？其人足傳，而其志不傳，則固為志病;其志傳，而其人不傳，則亦不足念人。”至于主簿“姓氏可知視丞倍之，行業(yè)之可稱(chēng)，則又不及焉。豈其職愈卑哉”。7禮數(shù)上的尊卑差等明顯，必然會(huì)體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)政治當(dāng)中，正官的強(qiáng)勢(shì)與佐貳官、教官虛與委蛇，彼此卻無(wú)時(shí)無(wú)刻不窺測(cè)對(duì)方，尋找對(duì)方的短處，以便獲取更多的政治與經(jīng)濟(jì)利益。

對(duì)禮數(shù)視為下屬的首領(lǐng)、雜職官，府縣官采用行政命令則視為正常。對(duì)那些辦事不力或有過(guò)失者，府縣官不但可以行文申斥，還可以當(dāng)面責(zé)罰，甚至動(dòng)以刑杖。既為下屬，長(zhǎng)官對(duì)他們就可以指揮調(diào)動(dòng)，是“聽(tīng)雌黃于守令”。8首領(lǐng)、雜職官多出身于吏員，有些地方志把他們也視為刀筆之吏。9吏員應(yīng)該惟長(zhǎng)官是聽(tīng)，如果是政績(jī)突出，則“可以為懼而未可遽以為喜”，10因?yàn)楣趹?yīng)歸正官，不應(yīng)該歸己，其官卑言輕，也易為正官所中傷。如果對(duì)正官忠貞，也會(huì)被認(rèn)為是仗義。如正德末年，蘇州府長(zhǎng)洲縣典史蕭景腆，在織造太監(jiān)張志聰劫持知縣郭波時(shí)，即“領(lǐng)本部之兵奪追，直前手披志聰，落其帽。市民從旁觀(guān)者，盡為景腆張氣，梯屋飛瓦，群擲志聰，志聰阻折去，竟奪令歸”。后因此事，蕭景腆與知縣“并下鎮(zhèn)撫司拷訊，廷臣?jí)哑淞x，會(huì)疏救之。令落五級(jí)，景腆仍調(diào)尉。吳廷舉巡撫吳中，為景腆立仗義英風(fēng)之碑于長(zhǎng)洲縣門(mén)”。11他們所盼望的是“不應(yīng)三考足，先授詔書(shū)征”。12能夠平安一任，得到破格升遷，是最大的喜悅。然而他們的前程有限，大多數(shù)是終身為此微末之職。即便有些人位卑言高，在正官面前還是唯唯諾諾，不敢亂致一詞。

在禮數(shù)上視為尊卑的吏典衙役，雖然每日與本官相見(jiàn)，但必須遵守繁苛的堂規(guī)。吏典衙役辦事有詳細(xì)的條例，其中明確地規(guī)定長(zhǎng)官對(duì)他們有責(zé)革之權(quán)。從他們與官的關(guān)系來(lái)看，官對(duì)他們講的是駕馭之術(shù)，他們則還以欺朦之道，明人劉基所作的《官箴》第二篇對(duì)此有較為深刻的描述。13認(rèn)為吏胥的所作所為與官有密切的關(guān)系，若是官好貨、好名、畏嫌、好惰、好猜、好威，吏胥則會(huì)以苴、以諛、以污、以?shī)?、多途、掊攄之道處之，因?yàn)樗麄円氆@利，必須要得到官的許可。有官必有吏，官與吏共同承擔(dān)政務(wù)，原本密不可分。官辦事離不開(kāi)吏，吏辦事也少不得官，在這種既對(duì)立又統(tǒng)一的矛盾之下，每天相見(jiàn)的官和吏，雖然是尊卑之禮數(shù)盡到，但在政務(wù)上各懷各意，誰(shuí)也不肯輕服于對(duì)方。衙役的地位低于吏胥，被認(rèn)為是在在生事的，害民壞官的，不務(wù)生理的一群。他們或“講呈說(shuō)告，恐嚇多端;賣(mài)訪(fǎng)勾窩，陷害無(wú)罪”，或“侵蝕錢(qián)糧，凌虐良懦”。1不是“紛然于城市鄉(xiāng)村擾害吾民”，2便是“朝穿青衣而入，暮各持金而回”，3甚至把持官府，虐害百姓，成為地方上的惡勢(shì)力。即便是如此，府縣官對(duì)他們實(shí)行責(zé)革是家常便飯，即使打死也不為過(guò)。如洪武十九年（1386年），“蘇州府吏錢(qián)英奸宄不律，知府王觀(guān)等廉得其狀，棰死之?！敝煸暗弥堑珱](méi)有治其擅殺之罪，卻遣使赍敕獎(jiǎng)諭有云：“朕嘗戒敕諸司，鮮能如命，惟觀(guān)爾及同知曹恒、經(jīng)歷王昈，能秉公心，行正道，將奸吏棰死，蒞下之方得矣，政令必行，奸邪斯遠(yuǎn)，境內(nèi)肅清，民安有日矣。”4身為府縣正官，打死所謂的“奸吏”被認(rèn)為是蒞下有方，這是朝廷所認(rèn)可的，故此黃六鴻講其在郯縣任上第一次責(zé)革衙役時(shí)，“計(jì)受杖共二十余人，逾旬而斃者一，其杖而黜革者五?！?府縣官一般是對(duì)胥吏采取駕馭之術(shù)而恩威并施，俾其能為己用;而大多數(shù)胥吏是對(duì)府縣官陽(yáng)奉陰違而奸偽并用，俾借官之權(quán)以行己私，這就要看誰(shuí)更精通權(quán)術(shù)。

府縣命令下達(dá)鄉(xiāng)里，鄉(xiāng)里有執(zhí)行和匯報(bào)之責(zé)。所謂“州縣下一文帖，里中回申文狀”，7乃是府縣與鄉(xiāng)里的行文關(guān)系。府縣官召見(jiàn)鄉(xiāng)里長(zhǎng)，或因公事下鄉(xiāng)而接見(jiàn)鄉(xiāng)里長(zhǎng)，都可面授機(jī)宜，委以行事。聰明的府縣官則會(huì)召集鄉(xiāng)里耆老問(wèn)政，以作為自己決策的參考。如葉春及在惠安縣“召邑中長(zhǎng)老，鄉(xiāng)里所信，鄉(xiāng)三十余人，置酒設(shè)禮咨便事，扼戶(hù)口強(qiáng)弱之處，民所疾苦，可施行受記，條其對(duì)詳”。8鄉(xiāng)里保甲作為府縣統(tǒng)治的基礎(chǔ)，大多數(shù)府縣官是不想對(duì)他們逼迫太甚，但為應(yīng)付上司的催逼，又不得不催逼鄉(xiāng)里保甲，乃至“勾擾科派，日不暇給，閭閻之下，雞犬為之不寧”。9府縣官擺出主人的架式，呼來(lái)喊去，不顧百姓疾苦，催逼敲撲，亂施淫威。人民困于賦役，“蓋差重則民貧，民貧則盜起。今應(yīng)征求者，不惟有催科之累，且有紲縲之苦，入盜巢者不惟無(wú)拘攝之?dāng)_，且有搶掠之利，民亦何苦而不從盜哉?！?0官逼民反，民不得不反，最終會(huì)威脅到王朝的安全，府縣官也難逃朝廷及百姓的懲罰。

四、結(jié)語(yǔ)

治人和被治人是由政治權(quán)力所決定的，而“對(duì)政治權(quán)力的無(wú)上尊崇和自覺(jué)服從久已成中國(guó)國(guó)民性的突出性質(zhì)之一”。2府縣官號(hào)稱(chēng)是“親民之官”，實(shí)際上還以主人自居，官逼民反，官貪民怨，官與民本來(lái)就是對(duì)立的。各種《官箴書(shū)》無(wú)不將愛(ài)民作為府縣官的要責(zé)，而且希望他們?cè)旄Ｓ诘胤?，施惠于百姓，因?yàn)椤耙焕d，地方便受一事之福;一務(wù)舉，政理便見(jiàn)一端之績(jī)”。只要是不把個(gè)人名利看得太重，就可以“求福利乎民”。3但這僅僅是理論的假設(shè)，要想實(shí)現(xiàn)，則不能夠不面臨各種問(wèn)題，除去事上與處同僚之外，對(duì)下也有說(shuō)不盡的難題。

第一，對(duì)書(shū)吏、衙役講究駕馭之術(shù)?！罢T(mén)內(nèi)外俱是瞞官之人，錢(qián)谷刑名無(wú)非作弊之事?！?對(duì)于這些人，不得不利用，又不得不防范，更要駕馭得體。史學(xué)家洪業(yè)回憶父親洪曦在山東魚(yú)臺(tái)知縣任上最主要一件事，“他發(fā)現(xiàn)兵團(tuán)地位最高的'馬快跟土匪相通，土匪得了東西就抽一部分給馬快，馬快偶爾打一槍做樣子，或根本就不逮?！?很顯然這是捕役與盜匪相互勾結(jié)，若將之繩之以法，也不見(jiàn)得能夠除去盜匪，洪曦則與該馬快達(dá)成協(xié)議，只要保證其在任期間不出現(xiàn)盜案，彼此就可以相安無(wú)事。明末北直隸浚縣知縣張肯堂，面對(duì)本縣劇賊盤(pán)據(jù)，捕役不敢拘捕的情勢(shì)，了解到捕役和保長(zhǎng)畏事而與盜通的情況，在向捕役和保長(zhǎng)攤牌之后，當(dāng)機(jī)立斷曰：“徐則生變，且爾等皆其耳目也，直須今晚取賊耳！”親驅(qū)捕役鄉(xiāng)夫，一戰(zhàn)成功。6清康熙初年山東郯城知縣黃六鴻，在“響窩巨盜，平日與官府之左右親近吏胥頭役交接往來(lái)，以及地方豪棍、駐防營(yíng)弁相與親厚，凡官府之一動(dòng)一靜，稍涉彼事機(jī)于其黨羽者，無(wú)不星馳潛報(bào)”的情況下，成功地避開(kāi)吏胥頭役與駐防營(yíng)弁，分化地方豪棍，進(jìn)而“無(wú)臭無(wú)聞而縛渠魁于一旦”。7他們是成功者，但也不乏失敗的府縣官。如明洪武時(shí)的徐州府蕭縣知縣汪致道，治縣有政聲，“為諸縣最。俄有黠吏以飛語(yǔ)中公。部使者廉公治行，懲吏奸欺，而公略不自辯，惟求解印南歸?！?萬(wàn)歷年間通州知州李一爵因“蠹吏銜之，中以匿揭”。9清雍正初年的廣東潮陽(yáng)知縣魏某，在衙役哄堂而散的情況下，“百事皆掣肘不可為矣?！?0這些不善于駕馭的府縣官，成為失敗者，卻有不少與吏胥“同惡相濟(jì)，虐害吾民”，11“糊涂廢事，聽(tīng)任書(shū)手?！?2官不能馭吏則難免受吏之愚弄，如明嘉靖時(shí)山西巡按童漢臣所彈劾的平定州知州王齊，“僉快手而虐取于富家，點(diǎn)批頭而濫罰乎大戶(hù)”;文水知縣王一民“替里長(zhǎng)多見(jiàn)面之需，編民壯有出額之饋”;寧鄉(xiāng)知縣王一言“訟以賄成，勒車(chē)馬而輸運(yùn)不絕”;沁源知縣賈德潤(rùn)“一聽(tīng)于兄言，權(quán)柄盡歸于吏手”;臨晉知縣何世昌“假公事科擾于里坊，縱驕子宣淫于妓館”;忻州知州杜世爵“征民稅而惟憑吏胥橫加飛派”;襄垣知縣賈希顏“庫(kù)藏之出納無(wú)紀(jì)，門(mén)吏假發(fā)牌票，靡有憚心;皂快橫索鄉(xiāng)村，止于敢怒”;孝義知縣王錦“任吏胥輕重而罔知誆詐，縱門(mén)隸出入而禁聽(tīng)”;清源知縣劉祚“體統(tǒng)疏于防檢，吏肆奸欺”;武鄉(xiāng)知縣劉遷“庭聚舞文之吏，制馭無(wú)術(shù)而垂首強(qiáng)粱”;猗氏知縣齊君“賄賂通于猾吏，事多掣肘;號(hào)召阻于豪民，門(mén)隸得依憑而肆縱橫”。1被彈劾的11名府縣官，幾乎都與吏胥有關(guān)。這些府縣官被指稱(chēng)殘酷、好財(cái)、謬誤、性偏、常流、昏庸、糊涂、柔懦、迂瑣、姑息，他們不是用胥吏為爪牙以搏擊斂財(cái)，便是被胥吏所操縱而失去官的威嚴(yán)。

第二，針對(duì)基層組織則講究臨下之術(shù)。里甲、保甲、鄉(xiāng)里、村社、寨堡等基層組織是府縣官行使權(quán)力的關(guān)鍵一環(huán)。“縣何以里，里何以長(zhǎng)也？所以統(tǒng)一諸村而佐助其化理也。每縣若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂，臂之使指節(jié)，節(jié)而制之，故易治也?！?明智的府縣官往往會(huì)充分利用他們，時(shí)常召集前來(lái)，以禮相待，并設(shè)酒席，詢(xún)問(wèn)地方利弊，在廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，以便于順利施政?；鶎咏M織也不是惟府縣官馬首是瞻，對(duì)上對(duì)下也有他們的辦法?！氨饶晁?，多非其人，或出自隸仆，規(guī)避差科，縣官不究年德如何，輒令充應(yīng)，使得憑藉官府，妄張威福，肆虐閭閻?；蛴錾纤竟侔磁R，巧進(jìn)讒言，變亂黑白，挾制官吏。”3政務(wù)要通過(guò)基層組織貫徹實(shí)行，雖然府縣官對(duì)他們打罵是家常便飯，但是他們也借助府縣官的權(quán)力胡作非為?！坝绣X(qián)者偏為回護(hù)，善柔者不行扶持。事兼利己則同甲首作弊以欺府縣，事止利己則假府縣名色而剝甲首，百計(jì)取錢(qián)，無(wú)心無(wú)恤，致使村野蕭條，甲首流離?！?里甲、保甲等基層組織，對(duì)于地方官府來(lái)說(shuō)，應(yīng)該是中堅(jiān)力量，但也存在著許多弊端。如“保甲之弊：一在失統(tǒng)馭，保不能馭甲，甲不能馭戶(hù)，平時(shí)渙散，猝難指使，其弊離。一在苦查核，令委尉查，民苦紅錢(qián)，尉率役查，民苦酒食，政以賄行，莫得休息，其弊擾。一在疏防御，聚族而居，不防要路，不御險(xiǎn)隘，聞警喧逐，致盜兔脫，其弊亂?！?所謂的“離”是保甲自身難以凝聚，也就不能夠統(tǒng)馭所屬;“擾”乃是地方官府的騷擾，敲詐勒索也就不會(huì)使官民相得;“亂”則是不能夠與官府配合，在這種情況下也難免以“詐”來(lái)對(duì)付上下。6地方基層組織是府縣官不得不依靠的人，也是府縣官難以放心的人，因此正常的政務(wù)運(yùn)作不能夠用正常的手段，也使地方治理出現(xiàn)許多變數(shù)。

第三，對(duì)家人、幕友既要以之為腹心，又不能被他們蒙蔽。自明代中葉以后，府縣官聘用幕友成為常態(tài)，帶奴仆家人上任更是必需，進(jìn)而成為親信。信之越深，受害越劇?！爸庖钢g，隱然為奸，莫如家童?！?幕友中“輕視主人者往往有之”。若家人與幕友連手，“外與衙官通氣息，加以庸鄙親族不知政體，致貓鼠同眠，狼狽相依。官所寄以為耳目者，反輸心腹于他人，漸至小人乘間而入，官聲遂至大累，久之且挾制主人?！?這就要求府縣官不但聘用幕友、招募家人時(shí)要注意遴選，還要求有駕馭幕友、家人的本領(lǐng)。幕友、家人乃是府縣官用來(lái)監(jiān)督吏胥的，大概會(huì)出現(xiàn)三種可能：一是他們絕對(duì)地對(duì)本官負(fù)責(zé)，這當(dāng)然會(huì)導(dǎo)致他們與吏胥之間的對(duì)立。二是他們采取調(diào)和的態(tài)度，既不觸怒于本官，也不得罪在本地?fù)碛泻艽髣?shì)力的吏胥。三是他們與吏胥溝通，共同來(lái)蒙蔽本官以謀取自身的利益。家人、幕友“無(wú)官之責(zé)，有官之權(quán)，官或自顧考成，彼則惟圖牟利，依草附木，狐假虎威，足使人敲髓瀝膏，吞聲泣血”。9若是出現(xiàn)這種情況，不但會(huì)影響府縣官的前程，也會(huì)影響對(duì)下政務(wù)運(yùn)作，更會(huì)影響地方治理。

第四，府縣官對(duì)下政務(wù)運(yùn)作在很大程度上是依靠個(gè)人的才能，而不是制度的保障。君主專(zhuān)制政體所強(qiáng)調(diào)的是“有治人、無(wú)治法”，實(shí)行的乃是人治，而人治主要是依靠個(gè)人的才能、品德、理念來(lái)實(shí)施權(quán)力，也使典章制度與實(shí)際執(zhí)行情況往往會(huì)出現(xiàn)很大的偏差。當(dāng)時(shí)“官場(chǎng)陋習(xí)，不以民事為重，易辦之事，則視為無(wú)關(guān)緊要，難辦之事則又設(shè)法推諉矣”。1若是敢于任事，勇于擔(dān)當(dāng)，則“以為迂，以為拙，以為不善自謀”。2那些以廉潔自持，正直的人，卻很難立身于官場(chǎng)。在正直者容不得于官場(chǎng)，佞幸者春風(fēng)得意，因循守舊者得久處其位，庸碌者則好官我自為之，以至于詭官好異，夸官好飾，傲官好勝，貪官好奪，纖官好察，躁官好動(dòng)，淺官好談，詐官好偽，鄙官好俗，奸官好訐，矯官好辯，兇官好亂，清官好名，循官好禮，能官好強(qiáng)。在這種情況下，也使府縣官對(duì)下政務(wù)運(yùn)作具有多元化的特點(diǎn)。

從明清統(tǒng)治者及官僚們的論述來(lái)看，所強(qiáng)調(diào)的都是府縣官對(duì)下單方面的絕對(duì)控制，是以暴力為基礎(chǔ)，以倫理道德為輔，再添加各種權(quán)變手段，才能夠?qū)崿F(xiàn)地方治理。在統(tǒng)治者看來(lái)，“為治之道有緩急，治亂民不可急，急之則益亂;撫治民不可擾，擾之則不治。故烹鮮之言雖小，可以喻大，治繩之說(shuō)雖淺，可以喻深?！?水可載舟，亦可覆舟，民心即天心，民富即國(guó)富，民生即國(guó)存?；谶@種心理，所倡導(dǎo)的牧羊場(chǎng)式政治，是讓羊多多繁殖而肥壯起來(lái)，在宰殺時(shí)又使之毫無(wú)反抗，屈膝受割、默默垂淚而已，是一種淺而易見(jiàn)卻又很高深的統(tǒng)治權(quán)術(shù)，但又有多少府縣官能夠體會(huì)其中的內(nèi)涵而又會(huì)使用權(quán)術(shù)呢？府縣官們的出身、氣質(zhì)、儀態(tài)上的差別，也導(dǎo)致對(duì)下政務(wù)運(yùn)作的差異，而在政治、制度、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、倫理、道德等多方面制約下，府縣官在對(duì)下政務(wù)運(yùn)作中多棱多彩的表現(xiàn)，也導(dǎo)致地方治理形式的多樣化。