（【以法為劍】文章專注于普法，個(gè)人觀點(diǎn)，僅供參考）

在實(shí)際操作中，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之前，往往要求行政相對(duì)人作出“補(bǔ)充資料告知行為”，該行為的法律性質(zhì)、是否對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響等因素，決定是否屬于行政復(fù)議受理范圍。

【案例索引】行政審判指導(dǎo)案例第81號(hào)--馬光俊訴湖北省武漢市蔡甸區(qū)人民政府侏儒街辦事處等地礦行政決定案裁判要點(diǎn)：通知是否屬于具體行政行為因內(nèi)容而異。若通知的內(nèi)容為單純告知此前作出的行政決定內(nèi)容，或重復(fù)引述行政合同條款，對(duì)外不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于具體行政行為。若通知同時(shí)具有針對(duì)特定相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際影響的內(nèi)容，應(yīng)屬具體行政行為。

如果行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)正告知是為了使申請(qǐng)人提供的信息更加明確，以便于進(jìn)行有效的行政處理，那么這種補(bǔ)正告知本身是一種程序性的告知事項(xiàng)，并不構(gòu)成對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利義務(wù)的實(shí)際影響。

有時(shí)過(guò)程行為也可以具有事實(shí)上的最終性，并影響公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。如果堅(jiān)持讓其等待行政機(jī)關(guān)作出最終決定后再起訴，則可能使司法救濟(jì)喪失有利時(shí)機(jī)，甚至失去意義。因此，最高人民法院認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)過(guò)程行為的可訴性，作為通常標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)例外。

程序性告知行為的法律性質(zhì)

根據(jù)《行政復(fù)議法》及相關(guān)司法實(shí)踐，行政機(jī)關(guān)作出的補(bǔ)正材料告知行為是否可申請(qǐng)行政復(fù)議，需結(jié)合其具體內(nèi)容及對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利義務(wù)的影響綜合判斷：

一、是否屬于過(guò)程性行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)：

1、若告知書僅要求申請(qǐng)人補(bǔ)充材料（僅載明了需要更改、補(bǔ)正的事項(xiàng)和合理期限）。未對(duì)權(quán)利義務(wù)作出最終處置（如未明確逾期不補(bǔ)正的法律后果），則屬于程序性、階段性行為，通常認(rèn)為對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利義務(wù)未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，申請(qǐng)人不能對(duì)通知行為提起訴訟，一般不屬于行政復(fù)議范圍。

2、若告知書中明確載明“逾期未補(bǔ)正視為放棄申請(qǐng)”或“不予受理”等直接限制申請(qǐng)人后續(xù)救濟(jì)權(quán)利內(nèi)容等法律后果的。存在兩種情形：

一是通知行為僅僅構(gòu)成行政行為的中間性程序，則一般不屬于可訴的行為。

若申請(qǐng)人收到告知書后，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)作出最終答復(fù)的，因后面的答復(fù)行為吸收了告知行為，對(duì)告知行為的起訴已無(wú)意義，此種情況下便應(yīng)當(dāng)認(rèn)定告知行為對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不具有可訴性。

二是通知行為屬于行政行為的構(gòu)成部分，構(gòu)成了行政行為生效要件和載體。

若申請(qǐng)人收到告知書后，逾期無(wú)正當(dāng)理由未作回應(yīng)的，行政機(jī)關(guān)視為申請(qǐng)人放棄申請(qǐng)，未作出答復(fù)的，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定通知行為對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，告知行為具有可訴性。

二、法律性質(zhì)分析

1、是否直接剝奪申請(qǐng)權(quán)：告知書未明確拒絕受理或終結(jié)程序，僅要求補(bǔ)充材料后重新提交，屬于程序性指引。

2、是否設(shè)定不利后果：未提及逾期不補(bǔ)正的法律后果（如視為撤回申請(qǐng)），對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利義務(wù)尚未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

此類告知行為通常屬于不可復(fù)議的程序性行為。若申請(qǐng)人對(duì)后續(xù)補(bǔ)正后仍被駁回的決定不服，可針對(duì)最終行政行為申請(qǐng)復(fù)議或訴訟。

三、司法實(shí)踐中的裁判觀點(diǎn)

1、若補(bǔ)正告知明確載明“逾期不補(bǔ)正視為放棄申請(qǐng)”，則對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響，具備可訴性（可復(fù)議）。【“冉某訴某住建局信息公開(kāi)案”】

2、單純要求補(bǔ)充材料的告知行為屬于程序性處置，不影響實(shí)體權(quán)利，不宜直接復(fù)議。【最高人民法院發(fā)布的“周某弟訴紹興市人社局案”】

程序性指引的概念

一、程序性指引是行政主體在行政程序啟動(dòng)、推進(jìn)或終結(jié)階段，為完成程序性步驟（如材料補(bǔ)正、聽(tīng)證通知、期限告知等）和程序性事項(xiàng)而作出指引或通知行為

核心功能是推進(jìn)行政程序的進(jìn)行，而非直接設(shè)定或變更相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。其特點(diǎn)包括：

非終局性：僅為實(shí)體決定的前置程序，不直接產(chǎn)生實(shí)體法律效果；

工具性：服務(wù)于后續(xù)實(shí)體行政行為的作出，例如補(bǔ)充材料通知為保障申請(qǐng)材料的完整性；

階段性：屬于行政程序的中間環(huán)節(jié)，如行政處罰前的聽(tīng)證告知。

關(guān)于其可復(fù)議性，需結(jié)合其法律性質(zhì)及對(duì)相對(duì)人權(quán)益的影響綜合判斷。

二、程序性指引的可復(fù)議性判斷標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《行政復(fù)議法》及司法實(shí)踐，程序性指引是否可復(fù)議需滿足以下條件：

◆對(duì)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響

若程序性指引直接限制或剝奪相對(duì)人程序性權(quán)利（如告知“逾期不補(bǔ)正視為放棄申請(qǐng)”），則可能因影響后續(xù)救濟(jì)機(jī)會(huì)而具備可復(fù)議性。

例外：若程序性指引導(dǎo)致實(shí)體權(quán)益長(zhǎng)期懸置（如無(wú)限期中止工傷認(rèn)定程序），則可能被認(rèn)定為實(shí)質(zhì)影響權(quán)益而可復(fù)議。

◆獨(dú)立性與終局性

若程序性指引獨(dú)立于后續(xù)實(shí)體決定，且其內(nèi)容具有終局性（如明確終止程序），則可復(fù)議；

若僅為實(shí)體決定的中間步驟（如補(bǔ)正通知），則通常不可復(fù)議。

◆是否存在替代救濟(jì)途徑

若相對(duì)人可通過(guò)針對(duì)最終實(shí)體行為復(fù)議獲得救濟(jì)，則程序性指引不可復(fù)議；

若程序性指引阻斷了實(shí)體救濟(jì)的可能性（如未告知救濟(jì)途徑），則例外可復(fù)議。

程序性指引原則上不可復(fù)議，但若其內(nèi)容具有終局性、獨(dú)立性或?qū)嶋H影響權(quán)益（如剝奪后續(xù)程序權(quán)利），則例外可復(fù)議。

更正補(bǔ)充告知行為的法律性質(zhì)分析

一、一般而言，更正補(bǔ)充告知系行政機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)之后，在對(duì)申請(qǐng)書的內(nèi)容、證據(jù)材料進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上作出的一種程序性行為，屬于一種觀念通知行為，其本質(zhì)是一種事實(shí)行為，而不是最終的行政決定。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條第（一）項(xiàng)規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)下列行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理：（一）因申請(qǐng)內(nèi)容不明確，行政機(jī)關(guān)要求申請(qǐng)人作出更改、補(bǔ)充且對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的告知行為?！?/span>

這是在告知行為未對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的情況下才能作此認(rèn)定。

二、如果行政機(jī)關(guān)形式上以補(bǔ)正告知形式通知申請(qǐng)人進(jìn)行更正補(bǔ)充，但實(shí)質(zhì)是借補(bǔ)正告知拖延、拒絕申請(qǐng)人的信息公開(kāi)申請(qǐng)，對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)作出了實(shí)體處理，則告知行為就產(chǎn)生了法律上的效果，具備了行政行為的特征，屬于具體行政行為。

行政機(jī)關(guān)具有作出答復(fù)或者通知的義務(wù)，且該答復(fù)或者通知行為對(duì)行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或者消滅產(chǎn)生影響的，應(yīng)當(dāng)屬于可訴的準(zhǔn)行政決定；如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有作出答復(fù)或者通知的法定義務(wù)，且該答復(fù)或者通知對(duì)行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或者消滅未產(chǎn)生影響的，不屬于可訴的行為。

三、更正補(bǔ)充告知行為產(chǎn)生實(shí)際影響的判定

判斷行政機(jī)關(guān)的告知行為是否產(chǎn)生法律上的效果，主要看該告知行為是否表達(dá)了對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)予以支持或者拒絕的意思表示。

若除了告知需要補(bǔ)正的事項(xiàng)之外，還為其預(yù)設(shè)了逾期未補(bǔ)正的法律后果。則預(yù)設(shè)的法律后果的產(chǎn)生條件即已具備，從而對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)發(fā)生了法律效力。此時(shí)，便具備行政行為的成熟性、終結(jié)性特征，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響。

（作者：王洪??????【以法為劍】 云南恒志律師事務(wù)所）