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—————— 對《行政復(fù)議法（修訂草案）》的修改建議 黃璞琳 全國人大常委會法工委于2022年10月底公布了《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》，并公開征求意見。以下是本人的幾點修改建議： 一、《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第十三條規(guī)定，“下級行政機關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為的，批準(zhǔn)機關(guān)為被申請人。”但是，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第十九條規(guī)定，“當(dāng)事人不服經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)的行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)為被告?！倍呙黠@存在沖突，建議修訂《中華人民共和國行政復(fù)議法》時，能夠明確厘清此問題：當(dāng)事人不服經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)的行政行為申請行政復(fù)議的，誰是被申請人。 二、《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》第二十三條，擬對縣級以上地方各級人民政府管轄的行政復(fù)議案件作出規(guī)定，受案范圍擬包括對以下行政行為不服申請行政復(fù)議的案件：本級政府工作部門作出的行政行為；下一級政府作出的行政行為；本級政府作法設(shè)立的派出機關(guān)作出的行政行為；本級政府或者其工作部門管理的法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為；本級政府工作部門依法設(shè)立的派出機構(gòu)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義作出的行政行為。但是，對設(shè)區(qū)的市人民政府依法設(shè)立的派出機關(guān)（如開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)）的工作部門，如，開發(fā)區(qū)管委會房管局或城管局，以其部門名義作出的行政行為不服申請行政復(fù)議的，由誰作為復(fù)議機關(guān)進(jìn)行管轄？對前述情形，《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》未作規(guī)定，建議在其第二十三條第一款中增加規(guī)定，明確由同級政府管轄。 三、《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》第二十六條擬規(guī)定，“對海關(guān)、金融、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)、稅務(wù)和國家案例機關(guān)的行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復(fù)議?！?/span>省級及以下消防救援機構(gòu)，也是實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。但是，因地方消防救援機構(gòu)是由原公安消防部隊轉(zhuǎn)隸而來，尤其是設(shè)區(qū)的市消防救援機構(gòu)的行政復(fù)議審理能力有限，很多地方都是由市、縣（區(qū)）人民政府受理不服同級消防救援機構(gòu)行政行為的復(fù)議案件。建議《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》明確對地方消防救援機構(gòu)行政行為不服申請行政復(fù)議的管轄機關(guān)。 四、《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》第二十八條第一款擬規(guī)定，符合七項規(guī)定的行政復(fù)議申請應(yīng)予受理，其中第七項情形是“行政復(fù)議機關(guān)未受理過該申請人就同一行政行為提出的行政復(fù)議申請，并且人民法院未受理過該申請人就同一行政行為提起的行政訴訟”。實務(wù)中存在一種情形，即：與行政行為有利害關(guān)系的當(dāng)事人，在法定申請行政復(fù)議期限內(nèi)，先提起行政訴訟并被法院受理，因故撤回起訴且被法院裁定準(zhǔn)許后，仍在法定申請行政復(fù)議期限內(nèi)，向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議的。此情形下，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)否受理？個人認(rèn)為，此情形下，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)受理，建議《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》第二十八條明確此點。 五、《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》第七十條第二款規(guī)定，“行政復(fù)議機構(gòu)準(zhǔn)予撤回行政復(fù)議申請、行政復(fù)議機關(guān)決定終止行政復(fù)議的，申請人不得再以同一事實和理由提出行政復(fù)議申請。但是，申請人能夠證明撤回行政復(fù)議申請違背其真實意思表示的除外?！薄吨腥A人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第三十八條第二款也有類似規(guī)定。但是，《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》第二十八條第一款第七項列舉的應(yīng)予受理的行政復(fù)議申請應(yīng)符合的第七項要求，是“行政復(fù)議機關(guān)未受理過該申請人就同一行政行為提出的行政復(fù)議申請，并且人民法院未受理過該申請人就同一行政行為提起的行政訴訟”，且該條第二款規(guī)定“對不符合前款規(guī)定的行政復(fù)議申請，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)在審查期限內(nèi)決定不予受理并說明理由……”。顯然，《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》第二十八條現(xiàn)有表述，與第七十條第二款表述不協(xié)調(diào)、存在沖突。建議修改《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》第二十八條現(xiàn)有表述，將申請人能夠證明撤回行政復(fù)議申請違背其真實意思表示的情形，排除在復(fù)議機關(guān)不予受理的情形之外。 六、《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》第二十八條第二款現(xiàn)有表述是“對不符合前款規(guī)定的行政復(fù)議申請，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)在審查期限內(nèi)決定不予受理并說明理由；對符合前款規(guī)定，但是不屬于本機關(guān)管轄的行政復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)在不予受理決定中告知申請人向有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)提出”。但是，該條第一款第六項所列舉的情形就是“屬于本機關(guān)管轄范圍”，因此，該條第二款后半句“符合前款規(guī)定，但是不屬于本機關(guān)管轄的行政復(fù)議申請”，就存在邏輯矛盾、表述不協(xié)調(diào)：行政復(fù)議申請不屬于本機關(guān)管轄的，就不符合前款第六項規(guī)定，也就不能表述為“符合前款規(guī)定”。為此，建議將該款中的“符合前款規(guī)定”，修改為“符合前款第一項到第五項、第七項規(guī)定”。 七、《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》第二十九條第一款擬規(guī)定，“行政復(fù)議申請材料不齊全或者表述不清楚，無法判斷行政復(fù)議申請是否符合本法第二十八條第一款規(guī)定的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起五日內(nèi)書面通知申請人補正。補正通知應(yīng)當(dāng)一次性載明需要補正的事項?！薄吨腥A人民共和國行政訴訟法》第五十一條第三款規(guī)定，“起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補正的內(nèi)容。”最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（2022年修改）第二百一十條規(guī)定，“原告在起訴狀中有謾罵和人身攻擊之辭的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其修改后提起訴訟?！睂崉?wù)中，也經(jīng)常出現(xiàn)行政復(fù)議申請書存在內(nèi)容欠缺，或者存在謾罵、人身攻擊、對黨和國家機關(guān)進(jìn)行攻擊等錯誤內(nèi)容的情形。建議《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》第二十九條第一款，也借鑒《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第三款、最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（2022年修改）第二百一十條之規(guī)定，對行政復(fù)議申請書存在內(nèi)容欠缺，或者存在謾罵、人身攻擊、對黨和國家機關(guān)進(jìn)行攻擊等錯誤內(nèi)容的情形，明確行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)一次性告知申請人修改或者補正相關(guān)內(nèi)容。 八、《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》第四十三條，擬對行政復(fù)議期間被申請人補充證據(jù)的規(guī)則作出規(guī)定。建議借鑒最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（法釋〔2002〕21號）第五十九條，增加規(guī)定：“被申請人在作出原行政行為的行政程序中依照法定程序要求申請人提供證據(jù)，申請人依法應(yīng)當(dāng)提供而拒不提供，在行政復(fù)議程序中提供的證據(jù)，行政復(fù)議機關(guān)一般不予采納。” 九、《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第五十一條規(guī)定，“行政復(fù)議機關(guān)在申請人的行政復(fù)議請求范圍內(nèi)，不得作出對申請人更為不利的行政復(fù)議決定?！薄吨腥A人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》第六十二條第二款，也擬規(guī)定“行政復(fù)議機關(guān)不得作出對申請人更為不利的變更決定，但第三人提出相反請求的除外?！薄吨腥A人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》第六十三條，擬對行政復(fù)議機關(guān)責(zé)令被申請人重新作出行政行為的條件、重新作出行政行為的規(guī)則作出規(guī)定。為此，建議在《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》第六十三條增加一款，對被申請人重新作出行政行為時，落實不得因申請行政復(fù)議而對申請人不利原則作出要求：“行政復(fù)議機關(guān)責(zé)令被申請人重新作出行政行為的，被申請人不得作出對申請人更為不利的行政行為，但第三人提出相反請求的除外。” |
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