碳排放權(quán)交易制度作為市場(chǎng)配置資源的創(chuàng)新手段，成為國(guó)家推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的重大舉措（圖1）。七試點(diǎn)的陸續(xù)啟動(dòng)，標(biāo)志著我國(guó)碳交易從政策規(guī)劃走向了實(shí)踐，并逐步從試點(diǎn)走向全國(guó)（圖2）。

圖1 建立全國(guó)碳市場(chǎng)的重大意義

圖2 全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程

2017年底全國(guó)碳市場(chǎng)正式啟動(dòng)，盡管初期僅納入發(fā)電行業(yè)，但碳交易覆蓋總量已躍居世界首位。毋庸置疑，中國(guó)碳市場(chǎng)的運(yùn)行效果將對(duì)全球應(yīng)對(duì)氣候變化和低碳發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

一、政策體系：

我國(guó)碳排放權(quán)交易政策體系分為頂層設(shè)計(jì)、配套細(xì)則與技術(shù)規(guī)范三部分（圖3-5）。頂層設(shè)計(jì)主要解決政府及參與主體權(quán)利、 責(zé)任和義務(wù)方面的法律問題；配套細(xì)則主要從各個(gè)要素層面解決碳交易相關(guān)方的法律問題；技術(shù)文件則規(guī)定了相關(guān)方參與碳交易 的行為標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。

圖3 我國(guó)碳市場(chǎng)政策體系

2014年12月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），為全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)提供了法律基礎(chǔ)以及管理框架。此后，黨中央、國(guó)務(wù)院的一系列重大決策中也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了碳排放權(quán)交易機(jī)制建設(shè)的重要性。2015年4月25日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，明確提出“建立節(jié)能量、碳排放權(quán)交易制度，深化交易試點(diǎn)，推動(dòng)建立全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)”。2016年3月，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出“建立健全碳排放權(quán)初始分配制度，推動(dòng)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的碳排放交易市場(chǎng)，實(shí)行重點(diǎn)單位碳排放報(bào)告、核查、核證和配額管理制度，健全統(tǒng)計(jì)核算、評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度，完善碳排放標(biāo)準(zhǔn)體系”，碳市場(chǎng)建設(shè)成為了“十三五”期間落實(shí)國(guó)家綠色發(fā)展理念的具體抓手之一。

目前我國(guó)碳市場(chǎng)的建立和運(yùn)行遵循的是《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》。《暫行辦法》是第一部國(guó)家層面碳市場(chǎng)法規(guī)，明確了國(guó)家碳市場(chǎng)建設(shè)的制度框架和管理體系,對(duì)各主管部門的管理和職能進(jìn)行了相應(yīng)的安排。 根據(jù)《暫行辦法》，全國(guó)碳市場(chǎng)將采取兩級(jí)管理模式，中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃，地方政府協(xié)同配合（圖4、表1）。在覆蓋范圍、 配額分配等方面，地方被賦予較大的自主權(quán)和靈活度（圖5）。

圖4 全國(guó)碳市場(chǎng)分級(jí)管理體系

表1 管部門和地方主管部門的

圖5 地方政府在全國(guó)碳市場(chǎng)中的自主權(quán)

由于《暫行辦法》屬于國(guó)務(wù)院部門規(guī)章，沒有行政許可設(shè)定權(quán)，對(duì)核查機(jī)構(gòu)或控排企業(yè)違法違規(guī)行為處罰力度有限。基于碳排放權(quán)交易的特殊性和全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的復(fù)雜性，我國(guó)碳市場(chǎng)迫切需要更高層級(jí)的的立法，從法律上明確碳排放權(quán)交易主管部門的職責(zé)范圍，明確碳排放權(quán)的屬性，明晰參與各方的權(quán)利與義務(wù)，對(duì)違法違規(guī)行為制定強(qiáng)有力的處罰手段，確保市場(chǎng)機(jī)制切實(shí)發(fā)揮作用，促進(jìn)市場(chǎng)制度健康穩(wěn)定發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)控制溫室氣體排放的目標(biāo)。

2017年12月，全國(guó)碳排放交易體系啟動(dòng)工作電視電話會(huì)議召開，《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》（下簡(jiǎn)稱《建 設(shè)方案》）同步印發(fā)，標(biāo)志著全國(guó)碳市場(chǎng)正式啟動(dòng)，《建設(shè)方案》以“穩(wěn)中求進(jìn)”為原則，提出了全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的“三步走”戰(zhàn)略， 在發(fā)電行業(yè)基礎(chǔ)上，未來將進(jìn)一步考慮其他高耗能、高排放行業(yè)，“成熟一個(gè)行業(yè)，納入一個(gè)行業(yè)”，逐步擴(kuò)大市場(chǎng)覆蓋范圍。同時(shí)，《建設(shè)方案》作為當(dāng)前和今后一段時(shí)期我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的指導(dǎo)性文，明確了全國(guó)的碳市場(chǎng)建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，即“三大制度” 和“四大系統(tǒng)”建設(shè)。需要重點(diǎn)建設(shè)的制度包括：MRV制度、配額管理制度、以及市場(chǎng)交易的相關(guān)制度。四個(gè)支撐系統(tǒng)則包括： 碳排放的數(shù)據(jù)報(bào)送系統(tǒng)、碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)、碳排放權(quán)交易系統(tǒng)以及結(jié)算系統(tǒng)。（圖6）

圖6 全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)步驟及重點(diǎn)任務(wù)

四、全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)展：

制度建設(shè)方面。2015年以來，國(guó)家主管部門組織力量在《暫行辦法》基礎(chǔ)上，研究制定了《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》并上 報(bào)至國(guó)務(wù)院審議，在2016年被列為立法計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目，目前正在加快推動(dòng)出臺(tái)。與此同時(shí)，“碳排放核查管理辦法”、“碳排 放交易和注冊(cè)登記系統(tǒng)管理辦法”、“碳排放配額總量設(shè)定和分配技術(shù)指南”等相關(guān)配套規(guī)章和技術(shù)規(guī)范也正在積極籌備中。

配額分配方面。國(guó)家主管部門組織研發(fā)了電力、鋼鐵、有色、石化、化工、建材、造紙和航空行業(yè)的重點(diǎn)排放單位配額分配方法及全國(guó)碳市場(chǎng)配額總量設(shè)定方法，編制了《全國(guó)碳排放權(quán)配額總量設(shè)定與分配方案》，已于2016年底獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。以發(fā)電行業(yè)為例，主管部門委托支撐機(jī)構(gòu)根據(jù)發(fā)電機(jī)組的裝機(jī)容量和類型、生產(chǎn)條件、燃料品種等，研發(fā)了11條二氧化碳排放基準(zhǔn)線。 2017 年 4-5 月，在國(guó)家發(fā)展改革委組織下，就電力、電解鋁、水泥行業(yè)重點(diǎn)排放單位排放配額分配方法在四川、江蘇兩省進(jìn)行了試算和培訓(xùn)，并根據(jù)試算結(jié)果對(duì)配額分配方法進(jìn)一步修改完善。

數(shù)據(jù)報(bào)送方面。目前，國(guó)家主管部門已經(jīng)出臺(tái)了24個(gè)行業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告指南，分別于2016年1月和2017年12 月組織了兩輪數(shù)據(jù)報(bào)送工作。特別是在組織第二輪數(shù)據(jù)報(bào)送工作中，對(duì)重點(diǎn)排放單位制定和實(shí)施碳排放監(jiān)測(cè)計(jì)劃提出了明確要求， 這些技術(shù)規(guī)范基本滿足了現(xiàn)階段全國(guó)碳市場(chǎng)重點(diǎn)排放單位碳排放核算和報(bào)告需求，下一步將根據(jù)使用情況進(jìn)行修訂完善。另外， 國(guó)家主管部門還出臺(tái)了排放數(shù)據(jù)核查的參考指南和相關(guān)規(guī)定指導(dǎo)數(shù)據(jù)報(bào)送，目前正在研究制定第三方核查機(jī)構(gòu)管理辦法和信用聯(lián)合懲戒規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范核查工作。

系統(tǒng)建設(shè)方面。目前，與排放數(shù)據(jù)報(bào)送相關(guān)的“企業(yè)溫室氣體排放數(shù)據(jù)直報(bào)系統(tǒng)的研究及建設(shè)”項(xiàng)目正由國(guó)家氣候戰(zhàn)略中心牽頭承擔(dān)，現(xiàn)已完成系統(tǒng)總體架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、數(shù)據(jù)流向、網(wǎng)絡(luò)拓?fù)涞群诵脑O(shè)計(jì)工作。注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)則分別由湖北省和上海市牽頭承建，北京、天津、重慶、廣東、江蘇、福建和深圳共同參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。國(guó)家主管部門負(fù)責(zé)制定這兩個(gè)系統(tǒng)的管理辦法與技術(shù)規(guī)范，并會(huì)同相關(guān)部門實(shí)施監(jiān)管。

自愿減排市場(chǎng)方面。國(guó)家溫室氣體自愿減排交易注冊(cè)登記系統(tǒng)已于2015年1月上線運(yùn)行。截至2017年3月，經(jīng)公示審定的溫室氣體自愿減排項(xiàng)目累計(jì)已達(dá)2871個(gè)，備案項(xiàng)目1047個(gè)，實(shí)際減排量備案項(xiàng)目約400個(gè)，備案減排量約7200萬噸CO2 當(dāng)量 （tCO2 e）。為進(jìn)一步規(guī)范溫室氣體自愿減排項(xiàng)目開發(fā)、審定和減排量核證，提高管理效率，2017年3月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《CCER 暫緩受理備案申請(qǐng)公告》，暫緩受理溫室氣體自愿減排交易方法學(xué)、項(xiàng)目、減排量、審定與核證機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)備案申請(qǐng)，并著手組織修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，為盡早將CCER納入全國(guó)碳市場(chǎng)創(chuàng)造條件。

全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)已進(jìn)入“快軌道”，碳市場(chǎng)將承擔(dān)溫室氣體減排最重要的角色，包括準(zhǔn)入門檻下降、企業(yè)數(shù)量大幅增加、配 額分配進(jìn)一步收緊等。未來幾年全國(guó)碳市場(chǎng)將擔(dān)負(fù)起兩個(gè)重任：一是擴(kuò)大碳交易體系的覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)更大幅度的溫室氣體排放； 二是保持碳價(jià)的穩(wěn)定上升趨勢(shì)，刺激低碳技術(shù)的投資與應(yīng)用。下一步將以本次機(jī)構(gòu)改革應(yīng)對(duì)氣候變化職能轉(zhuǎn)隸生態(tài)環(huán)境部門為契機(jī)，按照生態(tài)環(huán)境部關(guān)于“打通一氧化碳和二氧化碳”改革方向，全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)將重點(diǎn)研究落實(shí)碳排放控制與大氣污染的協(xié)同 治理，保障應(yīng)對(duì)氣候變化各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)。