摘要

建立國土空間規(guī)劃體系是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，專項規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系的重要一類，發(fā)揮著關鍵的支撐性、協(xié)同性與傳導性作用，且其類型多、領域廣、管理主體多元，在國土空間規(guī)劃體系下的定位與界定、橫向協(xié)調與縱向傳導、如何統(tǒng)籌管理等方面的內容亟待探索明確。文章分析了專項規(guī)劃的定位和作用，明確專項規(guī)劃體系構建需要關注的重點，并借鑒國內外已有專項規(guī)劃體系構建的經(jīng)驗，提出專項規(guī)劃體系的構建思路：立足空間，基于界定規(guī)則和目錄清單做好專項規(guī)劃編制的源頭管控；過程管理，明確相關專項規(guī)劃的編制要點與流程，做好全過程管控；規(guī)范引導，強化相關法規(guī)政策與技術標準管控支持保障。

引言

統(tǒng)一規(guī)劃體系是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。2018 年11 月頒布的《中共中央國務院關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》( 以下簡稱《意見》) 提出“建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以空間規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市、縣各級規(guī)劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系”。2019 年5 月頒布的《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》( 以下簡稱《若干意見》) 正式確立了“五級三類四體系”的新時期國土空間規(guī)劃體系，并將其作為國家空間發(fā)展的指南、各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)，以實現(xiàn)“多規(guī)合一”。《意見》和《若干意見》作為統(tǒng)一、完善規(guī)劃體系的頂層設計，在國家治理體系下共同搭建了規(guī)劃體系的“四梁八柱”，初步理順了各級各類規(guī)劃的關系，但專項規(guī)劃在規(guī)劃體系中的定位與界定、橫向協(xié)調與縱向傳導、統(tǒng)籌管理等內容亟待探索明確。

本文以研究國土空間規(guī)劃體系下專項規(guī)劃的定位和作用為出發(fā)點，從國土空間規(guī)劃體系的視角分析專項規(guī)劃體系構建需關注的重點，并借鑒國內外已有專項規(guī)劃體系構建的實踐經(jīng)驗，針對國土空間規(guī)劃體系下專項規(guī)劃“編哪些”和“怎么管”等問題，提出專項規(guī)劃體系的構建思路。

1、國土空間規(guī)劃體系下專項規(guī)劃的定位及作用

1.1 專項規(guī)劃的定位

《意見》中提出要強化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領作用、空間規(guī)劃的基礎作用、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的支撐作用，明確“專項規(guī)劃是指導特定領域發(fā)展、布局重大工程項目、合理配置公共資源、引導社會資本投向、制定相關政策的重要依據(jù)”。根據(jù)《若干意見》中“國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃”“專項規(guī)劃是指在特定區(qū)域( 流域)、特定領域，為體現(xiàn)特定功能，對國土空間開發(fā)保護利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項規(guī)劃”，需要“強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用”?？梢姡谝?guī)劃體系中(圖1)，涉及空間利用的專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃從屬于國土空間規(guī)劃體系，既受國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃與重大發(fā)展要素布局的宏觀調控，又受國土空間總體規(guī)劃對空間利用相關內容的指導和約束。

圖1 專項規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃體系、國土空間規(guī)劃體系的關系示意圖

資料來源：根據(jù)《意見》與《若干意見》繪制。

1.2 專項規(guī)劃的基本效用

專項規(guī)劃是涉及空間利用的專項規(guī)劃，既包含海岸帶、自然保護地等專項規(guī)劃及跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃，又包含涉及空間利用的某一領域如交通、能源、水利、農業(yè)、信息和市政等基礎設施、公共服務設施、軍事設施，以及生態(tài)環(huán)境保護、文物保護、林業(yè)草原等專項規(guī)劃?！皣量臻g總體規(guī)劃是詳細規(guī)劃的依據(jù)、相關專項規(guī)劃的基礎；相關專項規(guī)劃要相互協(xié)同，并與詳細規(guī)劃做好銜接”。從《若干意見》對相關專項規(guī)劃的定位來看，在國土空間規(guī)劃體系中，專項規(guī)劃需要發(fā)揮好以下3個基本效用：一是支撐性，在符合同級國土空間總體規(guī)劃要求的基礎上，落實、細化總體規(guī)劃的引導和管控并起到支撐作用，對特定的功能區(qū)域做出專門的空間保護利用安排；二是協(xié)同性，國土空間總體規(guī)劃為各專項規(guī)劃提供了共同的空間依據(jù)，各專項規(guī)劃需要服從國土空間總體規(guī)劃的統(tǒng)籌，提出專項發(fā)展的空間訴求，將不同職能部門的專項發(fā)展訴求進行轉譯并落實到空間上；三是傳導性，對國土空間總體規(guī)劃中的特定功能空間進行細化安排后傳導至詳細規(guī)劃，實現(xiàn)對詳細規(guī)劃中各類設施配套及用途管制的整體統(tǒng)籌( 圖2)。

圖2 國土空間規(guī)劃體系下總體規(guī)劃與專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃的關系示意圖

資料來源：根據(jù)《若干意見》繪制。

2、專項規(guī)劃體系構建中需關注的重點

2.1專項規(guī)劃類型多、領域廣，需明確“涉及空間利用”的界定標準

從原規(guī)劃體系來看，專項規(guī)劃作為一類重要的規(guī)劃類型，從屬于不同規(guī)劃體系，涉及國民經(jīng)濟社會發(fā)展全行業(yè)、資源配置全領域和國土空間全地域。

? 2.1.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的專項規(guī)劃

根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)，專項規(guī)劃未明確作為單獨的一類法定規(guī)劃，從屬于總體規(guī)劃的內容體系。各地相繼出臺的城鄉(xiāng)規(guī)劃地方條例及城鄉(xiāng)規(guī)劃編制管理辦法明確了專項規(guī)劃獨立編制的要求(表1)，在一定程度上彌補了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中專項規(guī)劃獨立性地位的缺失，但仍需將專項規(guī)劃內容納入相應的城鄉(xiāng)規(guī)劃方能有法定路徑保障其實施落地。各專項規(guī)劃主要由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門組織編制或城鄉(xiāng)規(guī)劃部門會同相關職能部門共同編制，主要為市、縣層面或重點片區(qū)的專項規(guī)劃，規(guī)劃類型與城市用地分類標準對應關系較強，涉及類型龐雜，主要包括公共文化、教育、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、商業(yè)網(wǎng)點和住房保障等公共服務類，綜合交通及城市道路、公共交通、港口布局、軌道交通、慢行系統(tǒng)和停車場設施等交通類，給排水、電力、通信和燃氣等市政類，防洪排澇、人防、消防等安全防災類，綠地系統(tǒng)、綠線、藍線、水岸線保護利用等生態(tài)保育類，以及歷史文化保護、城市風貌塑造等歷史風貌類。規(guī)劃內容以用地及設施布局、設施配套標準為主，規(guī)劃成果的空間相關性較強。

表1 地方城鄉(xiāng)規(guī)劃條例涉及專項規(guī)劃的相關條文

? 2.1.2 土地利用規(guī)劃體系中的專項規(guī)劃

《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》) 明確了土地開發(fā)利用實施規(guī)劃、計劃制度，為了實施土地利用總體規(guī)劃，國土資源主管部門可以會同有關部門編制和實施土地整治規(guī)劃等專項規(guī)劃，規(guī)范且有序地推進高標準農田建設、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等各項土地整治活動。具體來看，土地利用規(guī)劃體系中的專項規(guī)劃編制主要由土地管理部門組織編制，覆蓋國家、省、市、縣4 級，專項規(guī)劃偏重于解決國土部門內部工作實施問題，類型相對單一，一方面是針對耕地、林地和礦產(chǎn)資源等方面的某類單項用地的規(guī)劃；另一方面是以開發(fā)利用、整治修復、劃定保護和災害防治等為手段推進的規(guī)劃。規(guī)劃內容以規(guī)模指標、用地布局、重點工程和項目為主，規(guī)劃成果的空間相關性較強。

? 2.1.3 發(fā)展規(guī)劃體系中的專項規(guī)劃

中共中央、國務院印發(fā)的《關于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》明確了編制國家級、省級、市縣級，涵蓋區(qū)域規(guī)劃、總體規(guī)劃、專項規(guī)劃的“三級三類”發(fā)展規(guī)劃管理體系，其中專項規(guī)劃編制對象主要為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展特定領域，編制主體多元、編制類型龐雜。例如，編制國家級專項規(guī)劃關系到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展大局，其內容主要為需要國務院審批、核準的重大項目及國家投資數(shù)額較大的領域，主要分為基礎設施建設類、重要資源開發(fā)保護類、公共事業(yè)和公共服務類、產(chǎn)業(yè)類、重大戰(zhàn)略任務和重大工程類及其他領域類。規(guī)劃內容以目標指標、領域重點任務、重大工程和項目為主，規(guī)劃成果在重大項目與工程布局上具有一定的空間相關性( 圖3)。

圖3 發(fā)展規(guī)劃體系中的專項規(guī)劃示意圖

總體來看，專項規(guī)劃類型多、領域廣，國家與省編制的專項規(guī)劃以發(fā)展規(guī)劃體系、土地利用規(guī)劃體系中的專項規(guī)劃為主，涉及空間利用的內容主要為結構性、指標性引導；市縣編制的專項規(guī)劃覆蓋三大規(guī)劃體系，涉及空間利用的內容主要為用地、設施布局及配套標準等。因此，國土空間相關專項規(guī)劃體系的建立，需要結合不同層級國土空間規(guī)劃管控的重點和效用，明確“涉及空間利用”的標準，確定專項規(guī)劃編制的類型與清單。

2.2 專項規(guī)劃管理主體多元、實施路徑不清，需建立“共同空間遵循”的統(tǒng)籌管理機制

專項規(guī)劃既可以由行業(yè)主管部門單獨編制，又可以由自然資源主管部門會同行業(yè)主管部門編制，涉及自然資源、交通、能源、水利、農業(yè)、教育、醫(yī)療和環(huán)保等多個部門。而以往的專項規(guī)劃編制與實施管理因缺乏共同的規(guī)劃依據(jù)指導約束及統(tǒng)籌管理機制，各專項規(guī)劃編制的目標年限不一、底圖底數(shù)不一、層次深度不一和指標標準不一，導致各專項規(guī)劃間、專項規(guī)劃與總體規(guī)劃及詳細規(guī)劃間相互“打架”。在總體層面，各專項空間需求缺乏保障；在細部層面，專項規(guī)劃內容難以落實。同時，各專項規(guī)劃都有明確、具體的實施主體，以重點項目建設為抓手推動規(guī)劃實施，如城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的各專項規(guī)劃側重技術協(xié)調，土地利用規(guī)劃體系中的各專項規(guī)劃側重建設用地保障，難以對以項目建設為導向的專項規(guī)劃實施形成強引導、強約束，出現(xiàn)總體規(guī)劃被專項規(guī)劃“沖擊”的現(xiàn)象。

因此，在國土空間規(guī)劃體系中，需要強化國土空間總體規(guī)劃的統(tǒng)籌作用，發(fā)揮空間規(guī)劃治理和管控手段的優(yōu)勢，明確總體規(guī)劃保障各專項規(guī)劃的“空間權”、詳細規(guī)劃保障各專項規(guī)劃的“落地權”，在總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃確定的建設用地之外的空間形成“強約束”的專項規(guī)劃實施路徑；通過建立專項規(guī)劃目錄清單管理機制做好編制前的源頭把控，明確專項規(guī)劃的編制要點做好編制中的過程把控，注重“一張圖”入庫管控的要點做好編制后的成果把控，形成“共同空間遵循”的全過程統(tǒng)籌管理機制。

3、國土空間規(guī)劃視角下專項規(guī)劃體系構建的探索

3.1 探索“對上承接落實總體規(guī)劃要求、對下細化傳導至詳細規(guī)劃”的專項規(guī)劃體系

國內一些超大、特大城市基于理順總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃的關系，形成了“對上承接落實總體規(guī)劃要求、對下細化傳導至詳細規(guī)劃”的專項規(guī)劃體系。例如，北京市在總體層面明確需依據(jù)《北京市城市總體規(guī)劃(2016—2035年)》編制36 個市級專項規(guī)劃，其中有11個重點專項規(guī)劃、25 個一般專項規(guī)劃；在細部層面針對《北京城市副中心控制性詳細規(guī)劃(街區(qū)層面)(2016—2035年)》中的城市特色和管控重點，展開55 項專項規(guī)劃和專題研究，規(guī)劃成果納入控制性詳細規(guī)劃圖則、設計導則、技術準則和三維智慧信息平臺的全域管控體系。上海市提出構建2 個維度( 空間維度、時間維度)、3個層次( 總體規(guī)劃層次、單元規(guī)劃層次、詳細規(guī)劃層次)、4種類型(總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃)的國土空間規(guī)劃編制審批體系(圖4)。

圖4 上海市國土空間規(guī)劃編制審批體系示意圖

3.2 以目錄清單管理制度強化專項規(guī)劃全流程管控

為強化國土空間總體規(guī)劃對各類專項規(guī)劃的空間性指導約束作用，吉林、江西等省份出臺了目錄清單管理辦法，建立健全國土空間相關專項規(guī)劃目錄清單管理制度，進一步識別與統(tǒng)籌各領域專項規(guī)劃的空間需求，強化專項規(guī)劃的全流程管控，以解決規(guī)劃數(shù)量過多、質量不高、銜接不充分和交叉重疊等問題。以吉林為例，在規(guī)劃編制前，明確未列入國土空間專項規(guī)劃編制目錄清單的國土空間專項規(guī)劃，各級政府及有關部門不予審核、審批和發(fā)布，財政部門不予安排經(jīng)費預算，不得組織實施；在規(guī)劃編制中，必須使用全省國土空間基礎信息平臺提供的底圖和空間關聯(lián)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)信息，做好與國土空間規(guī)劃“一張圖”的銜接，在規(guī)劃成果向審批機關報批前，同級自然資源部門進行“一張圖”合規(guī)性審查，并出具“一張圖”合規(guī)性審查意見；規(guī)劃編制后，經(jīng)批準的國土空間專項規(guī)劃應納入國土空間基礎信息平臺，疊加到省國土空間規(guī)劃“一張圖”上，并作為國土空間用途管制和核發(fā)許可的依據(jù)。在全流程的保障方面，江西明確專項目錄清單由各級自然資源部門會同發(fā)展改革部門共同管理、共同審核、共同報批，主要目的是加強國土空間專項規(guī)劃和發(fā)展專項規(guī)劃的有效銜接，保證專項規(guī)劃同時符合發(fā)展規(guī)劃和國土空間總體規(guī)劃的要求。

3.3 以專項規(guī)劃編審要點明確各專項規(guī)劃空間性內容

國內部分省份通過明確專項規(guī)劃編審要點統(tǒng)籌管理規(guī)劃空間性內容。湖南出臺《湖南省城市專項規(guī)劃編制要點》，將城市專項規(guī)劃分為交通、市政設施、公共設施、資源保護利用和城市安全5個大類、28 項專項規(guī)劃，并分別明確編制要點。寧夏從發(fā)展戰(zhàn)略與格局、主導功能分區(qū)和3 條控制線3 個方面，結合不同類型專項規(guī)劃的規(guī)劃要點進行符合性審查：在發(fā)展戰(zhàn)略與格局方面，要求各類專項規(guī)劃在制定發(fā)展戰(zhàn)略及構建空間格局時，必須以自治區(qū)國土空間規(guī)劃為引領，以市縣國土空間規(guī)劃為剛性約束，在符合國土空間規(guī)劃的基礎上，科學制定發(fā)展戰(zhàn)略及構建空間格局；在主導功能分區(qū)方面，要求各類專項規(guī)劃在編制過程中參照自治區(qū)國土空間規(guī)劃主導功能分區(qū)的相關內容，落實專項規(guī)劃范圍內主導功能分區(qū)的約束性指標和管控要求；在3 條控制線方面，提出各類專項規(guī)劃在編制過程中要嚴守3條控制線的管控、轉換和準入規(guī)則，在3 條控制線的管控下，落實自治區(qū)和相關部門制定的財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口與環(huán)境等政策。