市縣國土空間總體規(guī)劃是國土空間規(guī)劃“五級”體系中承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，控制性詳細(xì)規(guī)劃是政府與市場空間權(quán)益協(xié)調(diào)的“界面”，兩者之間的傳導(dǎo)是構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系的“最后一公里”。文章從空間治理事權(quán)的視角出發(fā)，圍繞建設(shè)空間與非建設(shè)空間兩類空間，梳理了市縣國土空間總體規(guī)劃的事權(quán)邊界，針對國土空間規(guī)劃體系下控制性詳細(xì)規(guī)劃面臨的困境，提出市縣國土空間總體規(guī)劃—控制性詳細(xì)規(guī)劃分層傳導(dǎo)體系的構(gòu)建策略，即構(gòu)建與空間治理事權(quán)匹配的規(guī)劃縱向傳導(dǎo)體系、以單元為載體推動控制性詳細(xì)規(guī)劃縱向延展與橫向分化、形成從“編規(guī)劃”到“定規(guī)則”的專項規(guī)劃管理體系。

引言

2019 年5 月印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》( 以下簡稱《若干意見》) 確立了由國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級五級，以及總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃三類構(gòu)成的“五級三類”國土空間規(guī)劃體系。省級國土空間規(guī)劃更多體現(xiàn)國家空間治理事權(quán)，側(cè)重于區(qū)域協(xié)調(diào)和底線要素管控。市縣國土空間總體規(guī)劃更側(cè)重于實施性，在編制方法和管理機制上與省級國土空間總體規(guī)劃存在較大差異，但其不同內(nèi)容的編制深度、管控方式也難以一言以蔽之。從成果形式上看，市縣國土空間總體規(guī)劃分為市( 縣) 域和中心城區(qū)兩個層次；從事權(quán)角度看，對于不同內(nèi)容，上級政府的管理方式和程度有別，政府與市場的關(guān)系也存在明顯差異。目前市縣國土空間總體規(guī)劃編制獲得了一定關(guān)注，但在各地市、縣兩級總體規(guī)劃逐步向?qū)徟A段過渡的背景下，其批復(fù)實施后不同層級政府的管理事權(quán)邊界及其與控制性詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)體系仍有待研究。

按照《若干意見》，控制性詳細(xì)規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系下基本延續(xù)了以往的法定地位，將繼續(xù)作為開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。但在社會經(jīng)濟發(fā)展和深化改革的過程中，現(xiàn)有控制性詳細(xì)規(guī)劃編制、審批體系已經(jīng)難以適應(yīng)市場快速變化及完善公共服務(wù)設(shè)施的迫切需求。為實現(xiàn)各級總體規(guī)劃向?qū)嵤┉h(huán)節(jié)傳導(dǎo)落地，做好不同主體空間權(quán)益的分配，從空間治理事權(quán)視角對市縣國土空間總體規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃的縱向傳導(dǎo)體系進(jìn)行研究具有重要的現(xiàn)實意義。

根據(jù)空間治理事權(quán)，市縣國土空間總體規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃之間的分層傳導(dǎo)可從兩個維度進(jìn)行研究：一是縱向中央—地方事權(quán)的分層，厘清各級行政主體在不同類型空間要素上的事權(quán)邊界，落實“管什么、批什么”；二是橫向政府與市場的行為邊界，落實“放管服”改革。綜上所述，本文嘗試從空間治理的視角回溯國土空間規(guī)劃改革的基礎(chǔ)邏輯，梳理市縣國土空間總體規(guī)劃不同內(nèi)容的事權(quán)邊界，并針對目前控制性詳細(xì)規(guī)劃面臨的實際問題，嘗試提出總體規(guī)劃—控制性詳細(xì)規(guī)劃分層傳導(dǎo)體系的構(gòu)建重點。

1.市縣國土空間總體規(guī)劃的事權(quán)邊界

1.1 從非建設(shè)空間治理回溯空間規(guī)劃改革的邏輯

建立空間規(guī)劃體系是中央結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)做出的重大戰(zhàn)略部署，其初衷在于統(tǒng)一實施國土空間用途管制。國土空間用途管制的首要功能在于實施自然資源開發(fā)監(jiān)管，即界定“建還是種”及“種什么”，其核心在于以永久基本農(nóng)田保護(hù)為重點的耕地保護(hù)、以生態(tài)保護(hù)紅線劃定為重點的各類自然生態(tài)空間保護(hù)，以及為保護(hù)資源而實施的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定等事項。

1986 年隨著《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)的出臺，國土管理職能從城建部門分出，原國家土地管理局成立，開展第一輪土地利用總體規(guī)劃編制工作；1998 年原國土資源部成立，此后分別于1998 年和2005 年開展第二輪、第三輪土地利用總體規(guī)劃編制工作。1989 年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》出臺，2008 年環(huán)境保護(hù)部成立，2014 年開展生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作。經(jīng)過40 年的發(fā)展，與技術(shù)體系較為完整的城市規(guī)劃相比，土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相對“年輕”，但是其近20 年來漸趨“強勢”，并成為當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系及用途管制制度構(gòu)建的重要基礎(chǔ)。

作為指導(dǎo)人類創(chuàng)造更美好人居環(huán)境的城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科，城市規(guī)劃在實踐中始終在逐步充實、完善自身的理論體系和技術(shù)方法。在行政管理方面，2007年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》) 出臺，明確指出“改善生態(tài)環(huán)境”“保護(hù)耕地等自然資源”是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要使命，體現(xiàn)了住建部門推動城市規(guī)劃向農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間延伸的意圖。但城鄉(xiāng)規(guī)劃實際上始終缺乏對非建設(shè)空間用途管制的有力抓手。在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，加強糧食安全和環(huán)境保護(hù)體現(xiàn)了國家意志與中央事權(quán)，對非建設(shè)空間管控的關(guān)注是國家推動改革的重要出發(fā)點。側(cè)重于非建設(shè)空間管控的土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃更符合自上而下空間“強統(tǒng)籌”治理的需要，因此在本次國土空間規(guī)劃改革中，特別是在用途管制方面，原土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃成為制度與技術(shù)體系構(gòu)建的主干。

1.2 建設(shè)空間與非建設(shè)空間治理事權(quán)的統(tǒng)籌和分離

作為對全域范圍內(nèi)各類空間組成要素保護(hù)和多種使用活動進(jìn)行統(tǒng)籌安排的法定規(guī)劃，國土空間規(guī)劃涵蓋了建設(shè)空間和非建設(shè)空間兩類空間。由于不同空間的治理事權(quán)主體有別，即使在同一個規(guī)劃中，其各部分內(nèi)容之間的空間治理邏輯也存在顯著差異。市縣國土空間總體規(guī)劃作為承上啟下的規(guī)劃層級，既需要貫徹國家戰(zhàn)略，做好對生態(tài)文明建設(shè)、糧食安全保護(hù)等中央事權(quán)的剛性落實，也需要在行政轄區(qū)范圍內(nèi)做好以建設(shè)用地為核心的空間發(fā)展權(quán)的統(tǒng)籌配置。

非建設(shè)空間治理主要體現(xiàn)中央事權(quán)，其管控力度將在延續(xù)過去土地利用總體規(guī)劃對耕地保有量等指標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步延展，對山、水、林、田、湖、草、海等各類自然資源的空間邊界和用途進(jìn)行強有力管控。2019 年5 月《自然資源部關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》( 以下簡稱“87 號文”) 界定了縱向各級國土空間規(guī)劃的審查要點，貫穿各級國土空間總體規(guī)劃，國家治理事權(quán)直接落地的事項包括生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模和林地保有量等各類約束性指標(biāo)，生態(tài)屏障、生態(tài)廊道和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)格局，以及鄉(xiāng)村空間布局等非建設(shè)空間相關(guān)內(nèi)容。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)各類用地分區(qū)分類和基礎(chǔ)設(shè)施布局等建設(shè)空間相關(guān)事項的空間治理事權(quán)則主要下放至地方。

1.3 服務(wù)于向上審批和向下實施兩種治理需要的“兩本規(guī)劃”

各級國土空間總體規(guī)劃融合了原土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等的技術(shù)體系，編制內(nèi)容將比以往任何一類規(guī)劃都更加綜合復(fù)雜。同時，《若干意見》指出，“按照誰審批、誰監(jiān)管的原則，分級建立國土空間規(guī)劃審查備案制度”。市縣國土空間總體規(guī)劃中體現(xiàn)中央事權(quán)落實的內(nèi)容是對上報批的重點，其他體現(xiàn)本級行政轄區(qū)空間資源配置事權(quán)的內(nèi)容則不要作為報批成果的組成部分，市縣國土空間總體規(guī)劃的成果形式將呈現(xiàn)“編審分離”的趨勢。

為縱貫國家、省、市、縣各級，實現(xiàn)對非建設(shè)空間治理自上而下的剛性傳導(dǎo)，市縣國土空間總體規(guī)劃將按照“精簡規(guī)劃審批內(nèi)容，管什么就批什么”的要求，形成內(nèi)容精簡、管控嚴(yán)肅、靜態(tài)規(guī)劃特征更強的“報批版”規(guī)劃成果，其成果一經(jīng)上級批復(fù)，則需剛性落實。但作為本級行政轄區(qū)范圍內(nèi)自然資源配置的綱領(lǐng)，市縣國土空間總體規(guī)劃需統(tǒng)籌各部門的空間利用和管控需求，既需要對市場主體的空間開發(fā)利用行為進(jìn)行指導(dǎo)約束，也需要預(yù)留合理的彈性空間。如果其內(nèi)容體系及深度僅涵蓋“對上負(fù)責(zé)”的部分，實際上難以真正發(fā)揮本行政轄區(qū)范圍內(nèi)“各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)”的作用。

因此，市縣國土空間總體規(guī)劃中對建設(shè)空間相關(guān)內(nèi)容的編制和實施管理將呈現(xiàn)兩種趨勢：①以“做精、做細(xì)、做扎實”為導(dǎo)向，在充分銜接有關(guān)部門和市場主體空間需求的基礎(chǔ)上，形成報本級政府審查、內(nèi)容深度與詳細(xì)規(guī)劃甚至用地報批等直接掛鉤的“實用版”規(guī)劃成果。與“報批版”規(guī)劃成果不同，“實用版”規(guī)劃成果的內(nèi)容范疇更廣、更深入具體，其編制和使用是一個動態(tài)過程，隨著相關(guān)條件的變化而長期處于實施—反饋—調(diào)整滾動的進(jìn)程中。②與非建設(shè)空間側(cè)重于限制性的管控行為相比，建設(shè)空間的各類開發(fā)利用活動多樣復(fù)雜且專業(yè)性強，在直面多元空間使用主體需求甚至博弈行為的過程中，自然資源部門實際上并不具備足夠的權(quán)力和技術(shù)能力對建設(shè)空間內(nèi)各類主體的行為予以細(xì)致安排，因此總體規(guī)劃支撐體系的內(nèi)容將有所剝離，除將涉及空間的管控性內(nèi)容和重大事項作為總體規(guī)劃的主要內(nèi)容外，市縣國土空間總體規(guī)劃中的其他事項將以引導(dǎo)性、預(yù)期性內(nèi)容為主，其落地實施需要通過專項規(guī)劃實現(xiàn)。過去各類規(guī)劃體系中的專項規(guī)劃將發(fā)揮重要作用，市縣國土空間總體規(guī)劃對其的指導(dǎo)約束作用主要在于啟動編制和審查兩端，基于“目錄清單”管理制度，通過在編制環(huán)節(jié)“統(tǒng)一底圖底數(shù)”，并基于“一張圖”對市縣國土空間總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容進(jìn)行審查。

2、國土空間規(guī)劃體系下控制性詳細(xì)規(guī)劃面臨的困境

2.1 對非建設(shè)空間的引導(dǎo)和管理不足

(1) 市縣國土空間總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃均需承擔(dān)全地域、全領(lǐng)域、全要素用途管制功能。

在國土空間規(guī)劃全地域、全領(lǐng)域、全要素的話語體系下，生態(tài)、農(nóng)業(yè)等非建設(shè)空間的保護(hù)與利用是構(gòu)建各級規(guī)劃編制和管理體系的關(guān)鍵。按照《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南( 試行)》等規(guī)范性文件，“多規(guī)合一”的市縣國土空間總體規(guī)劃將在橫向涵蓋行政轄區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間的全要素布局，在縱向通過總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)實現(xiàn)用途管制的全域覆蓋。

(2) 非建設(shè)空間的用途管制體系仍有待建立。

過去城鄉(xiāng)規(guī)劃以城、鎮(zhèn)、村土地的開發(fā)利用為重點，對于山、水、林、田、湖、草、海等非建設(shè)空間的保護(hù)和利用涉及較少。盡管目前陸續(xù)建立了環(huán)境保護(hù)、林業(yè)和海洋等領(lǐng)域的開發(fā)控制或許可制度，使實行空間管控的要素從城鎮(zhèn)建設(shè)空間延伸到非建設(shè)空間，但對于非建設(shè)空間的用途管制制度與建設(shè)空間的“三證一書”制度仍然有所區(qū)別，其主要針對國土一級開發(fā)控制權(quán)設(shè)置，用途管制規(guī)則與控制性詳細(xì)規(guī)劃也并未實現(xiàn)在詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃許可層面的“多規(guī)合一”。非建設(shè)空間的用途管制制度除確定和管控土地用途外，較少涉及土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)、民生設(shè)施配套等規(guī)劃引導(dǎo)與管理體系。

2.2 自上而下強管控與總體規(guī)劃—控制性詳細(xì)規(guī)劃分離的矛盾

(1) 原城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的總體規(guī)劃—控制性詳細(xì)規(guī)劃傳導(dǎo)體系不清晰。

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的“計劃經(jīng)濟”色彩較濃，在編制和實施過程中呈現(xiàn)向下做細(xì)、把“總體規(guī)劃當(dāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃用”的傾向，甚至可能成為地方用于指導(dǎo)地塊實施和圖斑監(jiān)督的直接依據(jù)，導(dǎo)致總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)容大量重疊。由于總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃之間的內(nèi)容深度、傳導(dǎo)方式與治理事權(quán)不清晰，普遍出現(xiàn)總體規(guī)劃“剛性控不住、彈性沒留夠”，控制性詳細(xì)規(guī)劃人口突破總體規(guī)劃人口、用地邊界和開發(fā)容量失控、公共服務(wù)設(shè)施與綠地開敞空間難以落地等現(xiàn)象(圖1)。

圖1 某市城市總體規(guī)劃中的中心城區(qū)用地布局( 左) 和控制性詳細(xì)規(guī)劃中的用地布局( 右) 拼合圖

(2)總體規(guī)劃“精簡瘦身”“剛彈結(jié)合”的改革路徑漸趨明顯。

在國土空間規(guī)劃體系正式建立之前，城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域已經(jīng)開展了多年的總體規(guī)劃改革探索，這些探索以總體規(guī)劃“瘦身減負(fù)”及“管住該管的，其他留足彈性”為主線，2016 ～ 2018 年先后獲批的《北京城市總體規(guī)劃(2016—2035 年)》《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035 年)》《河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃(2018—2035 年)》即體現(xiàn)了這一導(dǎo)向。在國土空間規(guī)劃體系下，按照“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，這一路徑得以延續(xù)。作為經(jīng)審批公布實施的法定文件，總體規(guī)劃將以“抓大放小”為原則，除了三條控制線、建設(shè)用地邊界、城市“四線”、約束性指標(biāo)等需要自上而下嚴(yán)格落實的非建設(shè)空間管控相關(guān)內(nèi)容，大部分為“目標(biāo)性內(nèi)容”，以規(guī)則、結(jié)構(gòu)、位置和指標(biāo)等引導(dǎo)性傳導(dǎo)為主。

(3) 總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃之間“距離過遠(yuǎn)”將成為新的問題。

由于現(xiàn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃精確到地塊，事無巨細(xì)“一竿子插到底”的編制權(quán)邊界向上層級空間治理主體移動，對建設(shè)空間管控的剛性弱化的同時，總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃之間“距離過遠(yuǎn)”則成為新時期面臨的新問題。除了需要嚴(yán)格落實的各類控制線，控制性詳細(xì)規(guī)劃中各地塊的用地性質(zhì)、控制指標(biāo)等“指標(biāo)性內(nèi)容”與總體規(guī)劃的“目標(biāo)性內(nèi)容”之間的傳導(dǎo)邏輯和保障機制并不清晰，控制性詳細(xì)規(guī)劃編制將在很大程度上依賴于規(guī)劃師的資料豐富程度和主觀分析，如何保證控制性詳細(xì)規(guī)劃各項指標(biāo)的合理性，以及如何解決公共產(chǎn)品供給的公平性問題等，將成為新時期控制性詳細(xì)規(guī)劃編制和管理面臨的嚴(yán)峻問題。

2.3 計劃與市場的沖突

(1) 機制層面：現(xiàn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃難以應(yīng)對市場的動態(tài)變化。

在我國從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，借鑒我國香港的法定圖則和歐美國家的區(qū)劃法形成的控制性詳細(xì)規(guī)劃發(fā)揮了重要作用。根據(jù)《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，控制性詳細(xì)規(guī)劃是國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法定必要前置條件，是地方政府進(jìn)行土地出讓及規(guī)劃許可的行政依據(jù)。隨著《若干意見》的出臺，控制性詳細(xì)規(guī)劃的這一法定地位得以延續(xù)，但具體操作中的矛盾在于，由于控制性詳細(xì)規(guī)劃中的建設(shè)用地布局、容積率等主要內(nèi)容的剛性管控方式呈現(xiàn)出較為濃重的“計劃經(jīng)濟”色彩，當(dāng)其面對市場經(jīng)濟的建設(shè)活動時，治理彈性不足、博弈規(guī)則不明確、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移和公益性事項保障機制不完善等問題便會逐步暴露。為應(yīng)對市場的不確定性，地方往往通過頻繁地修改控制性詳細(xì)規(guī)劃來臨時應(yīng)對各項市場建設(shè)行為。在市場主體和土地財政的驅(qū)動下，公益性事項反而會受到擠壓和蠶食。

(2) 技術(shù)層面：現(xiàn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制、審批體系與國土空間的動態(tài)復(fù)雜性不匹配。

控制性詳細(xì)規(guī)劃編制求全、求細(xì)，將需要在專項規(guī)劃中進(jìn)行大量深入研究，或需要經(jīng)過針對具體地塊開發(fā)建設(shè)意圖進(jìn)行博弈的過程才能明確的事項在同一深度“一次性”剛性確定，故不可避免地存在對各地塊用地性質(zhì)、控制指標(biāo)數(shù)值的確定缺乏科學(xué)性，以及對市場的動態(tài)變化預(yù)見不足等問題，在實施過程中必然面臨大量調(diào)整。同時，除上海、武漢、深圳和佛山等少數(shù)幾個率先開展控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批體系改革的城市外，大多數(shù)地區(qū)對于控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整情形的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其差別化審批體系尚未建立，即使進(jìn)行局部調(diào)整，也需按照控制性詳細(xì)規(guī)劃修編程序來執(zhí)行( 圖2)。按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)則，控制性詳細(xì)規(guī)劃修編的審批流程普遍復(fù)雜冗長，而控制性詳細(xì)規(guī)劃的法定地位要求其審批實施后不應(yīng)頻繁修改。因此，“編而不批、編而少批”現(xiàn)象普遍存在，極大地削弱了控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)有的嚴(yán)肅性。

圖2 某市中心城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃單元分布圖

注：該市目前已批控制性詳細(xì)規(guī)劃122 個，在編控制性詳細(xì)規(guī)劃97 個，已批和在編控制性詳細(xì)規(guī)劃僅覆蓋中心城區(qū)40％的范圍。

3、市縣國土空間總體規(guī)劃—控制性詳細(xì)規(guī)劃分層傳導(dǎo)體系的構(gòu)建

3.1 構(gòu)建與空間治理事權(quán)匹配的規(guī)劃縱向傳導(dǎo)體系

國土空間規(guī)劃整合了城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等規(guī)劃的技術(shù)內(nèi)容體系，相應(yīng)各級各類規(guī)劃的傳導(dǎo)、管控機制也將有所融合?；诳臻g治理事權(quán)視角，國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系將呈現(xiàn)3 種導(dǎo)向：①在國土空間規(guī)劃“一張圖”上將呈現(xiàn)不同空間要素的多種傳導(dǎo)和管控方式。過去不同規(guī)劃的傳導(dǎo)機制存在較大差異，城鄉(xiāng)規(guī)劃側(cè)重于建設(shè)空間的“藍(lán)圖式”傳導(dǎo)，以空間要素的位置、邊界、性質(zhì)為主要的傳導(dǎo)和管控對象；土地利用規(guī)劃側(cè)重于非建設(shè)空間的“指標(biāo)式”傳導(dǎo)，以耕地和永久基本農(nóng)田保有量、建設(shè)用地規(guī)模及其邊界等為主；主體功能區(qū)規(guī)劃側(cè)重于以區(qū)縣為綜合單元，明確其主體功能區(qū)屬性與對應(yīng)的政策、各類名錄。過去各類規(guī)劃的傳導(dǎo)內(nèi)容及其傳導(dǎo)方式都將在國土空間規(guī)劃中延續(xù)。②按照“一級政府，一級事權(quán)”，不同層級、類型規(guī)劃之間的傳導(dǎo)并不是事項的簡單上傳下達(dá)和分解，而應(yīng)與不同層次規(guī)劃中各類空間要素對應(yīng)的空間治理事權(quán)主體及其治理方式相掛鉤。例如，對于基礎(chǔ)設(shè)施，在不同層級規(guī)劃中將以定量、定位置、定邊界等不同方式進(jìn)行傳導(dǎo)和管控。③位于承上啟下中間層次的市縣國土空間總體規(guī)劃將逐級實現(xiàn)從抽象指標(biāo)到具象布局、從彈性到剛性的內(nèi)容傳導(dǎo)。例如，對于城市綠線，市級國土空間總體規(guī)劃側(cè)重于明確綠線面積總量及重要結(jié)構(gòu)性綠地的邊界，縣級國土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃可在此基礎(chǔ)上對其進(jìn)行局部微調(diào)及數(shù)量增補。

3.1.1 傳導(dǎo)要素的分類梳理

根據(jù)不同層級政府的空間治理需要，按照目標(biāo)戰(zhàn)略、底線約束、土地利用結(jié)構(gòu)、支撐體系四類組織相關(guān)規(guī)劃的傳導(dǎo)要素分類(表1)。其中，目標(biāo)戰(zhàn)略包括通過量化指標(biāo)體現(xiàn)的發(fā)展規(guī)模、管控指標(biāo)及通過定性表述體現(xiàn)的目標(biāo)定位、空間戰(zhàn)略等內(nèi)容，通過相關(guān)指標(biāo)的向下分解、各類定性內(nèi)容的細(xì)化落實本級政府的空間治理意圖；底線約束包括通過三條控制線、城市“四線”等各類控制線，將生態(tài)保護(hù)、糧食安全、歷史文化保護(hù)和綠地開敞空間等事項落實在空間格局上；對于土地利用結(jié)構(gòu)，在落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，通過明確全域規(guī)劃分區(qū)和中心城區(qū)以建設(shè)空間為主的用地分類，逐層對空間要素的用途予以明確；支撐體系包括交通設(shè)施、產(chǎn)業(yè)空間、住房保障、公共服務(wù)設(shè)施及市政、防災(zāi)設(shè)施。

表1 市縣國土空間總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容傳導(dǎo)體系

3.1.2 空間要素的分級表達(dá)深度

按照國土空間規(guī)劃內(nèi)容體系，建議形成“規(guī)則”(包括戰(zhàn)略定位、空間政策等)、“名錄”( 包括各類歷史文化保護(hù)單位、重點項目表、準(zhǔn)入和負(fù)面清單等)、“指標(biāo)”(包括各類約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo))、“結(jié)構(gòu)”( 包括國土空間開發(fā)保護(hù)格局、公共中心體系、重大戰(zhàn)略布局等)、“分區(qū)”( 包括主體功能區(qū)、國土空間一二級分區(qū)等)、“位置”( 包括各類設(shè)施、公園大致方位等)、“邊界”( 包括各類控制線、地塊邊界等)7 種規(guī)劃空間要素表達(dá)方式。

3.1.3 空間要素的分級管控規(guī)則

不同層次規(guī)劃中各類空間要素的分級管控規(guī)則應(yīng)與相關(guān)部門的事權(quán)邊界一致，體現(xiàn)在對下層次規(guī)劃的指導(dǎo)和剛性約束上，建議包括“落實、深化、優(yōu)化、增補”4 種傳導(dǎo)管控規(guī)則。其中，對于涉及以非建設(shè)空間為主的上級事權(quán)嚴(yán)格管控事項，下層次規(guī)劃應(yīng)以落實為主，在傳導(dǎo)中不得變更；對于上級事權(quán)和本級事權(quán)重疊的事項，下層次規(guī)劃應(yīng)以深化為主，如下層次規(guī)劃可對上層次規(guī)劃確定的規(guī)劃分區(qū)和用地分類進(jìn)行細(xì)化，或者對重大的結(jié)構(gòu)性要素( 如交通走廊等)進(jìn)行空間定線、選線的進(jìn)一步深化；對于以下級事權(quán)為主的建設(shè)空間相關(guān)事項，下層次規(guī)劃可對上層次規(guī)劃確定的內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整，如具體地塊用地邊界、科教文衛(wèi)設(shè)施的選址等。另外，下層次規(guī)劃在不違反上層次規(guī)劃強制性內(nèi)容的基礎(chǔ)上，可以增補的形式在本級事權(quán)范圍內(nèi)對各類空間要素進(jìn)行進(jìn)一步增加與補充。

3.2 以單元為載體推動控制性詳細(xì)規(guī)劃縱向延展與橫向分化

在國土空間規(guī)劃架構(gòu)下，控制性詳細(xì)規(guī)劃在延續(xù)法定地位的同時，也需要適應(yīng)并融入新的空間治理體系。從空間治理事權(quán)視角看，作為長期服務(wù)于城鄉(xiāng)建設(shè)活動管理，特別是進(jìn)行規(guī)劃許可的技術(shù)管理工具和法定決策依據(jù)，控制性詳細(xì)規(guī)劃在新規(guī)劃體系下應(yīng)以厘清各級空間治理事權(quán)邊界和政府與市場邊界為重點，從縱向、橫向兩個維度推動技術(shù)與管理體系調(diào)整。

3.2.1 縱向維度：增加單元層次，應(yīng)對總體規(guī)劃—控制性詳細(xì)規(guī)劃分離的趨勢

順應(yīng)市縣國土空間總體規(guī)劃治理事權(quán)的上移及現(xiàn)行總體規(guī)劃—控制性詳細(xì)規(guī)劃分離的趨勢，應(yīng)在現(xiàn)有地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃與市縣國土空間總體規(guī)劃之間增加一個單元層次，并將其作為新規(guī)劃體系下的法定控制性詳細(xì)規(guī)劃。首先，發(fā)揮市縣人民政府作為控制性詳細(xì)規(guī)劃審批主體的事權(quán)，按照規(guī)劃縱向傳導(dǎo)體系，以單元為范圍對市縣國土空間總體規(guī)劃確定的各類非建設(shè)空間管控指標(biāo)和用途管制要求予以深化落實。其次，根據(jù)政府和市場的協(xié)作與博弈邊界，圍繞發(fā)展規(guī)模、公益性事項兩大類要素，將人口和建設(shè)用地規(guī)模、開發(fā)容量、公共服務(wù)設(shè)施與市政設(shè)施布局、藍(lán)綠空間布局等事項在單元層面予以確定，對于具體地塊層面的經(jīng)營性用地性質(zhì)、容積率和建筑密度等事項則預(yù)留市場博弈的彈性空間，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，待具體開發(fā)建設(shè)意向明確，公益性事項有所保障之后，再于地塊層面以開發(fā)細(xì)則、圖則的方式予以細(xì)化( 表2，圖3，圖4)。

表2 規(guī)劃內(nèi)容縱向傳導(dǎo)示例( 建設(shè)用地規(guī)模、公園綠地)

圖3 規(guī)劃內(nèi)容縱向傳導(dǎo)示意圖( 建設(shè)用地規(guī)模)

圖4 規(guī)劃內(nèi)容縱向傳導(dǎo)示意圖(公園綠地)

3.2.2 橫向維度：控制性詳細(xì)規(guī)劃編制范圍全覆蓋和類型多樣化

基于自然資源部門對國土空間全地域、全領(lǐng)域、全要素的治理事權(quán)，通過控制性詳細(xì)規(guī)劃的分類管控，實現(xiàn)在詳細(xì)規(guī)劃層次的“多規(guī)合一”。

首先，將非建設(shè)空間納入控制性詳細(xì)規(guī)劃編制和管理體系，以城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間的交界地區(qū)為重點，推動控制性詳細(xì)規(guī)劃與村莊規(guī)劃、土地綜合整治規(guī)劃等技術(shù)和管理體系融合，將各類型規(guī)劃對非建設(shè)空間的管控手段融合到同一個層面，真正實現(xiàn)國土空間規(guī)劃體系下中央事權(quán)對非建設(shè)空間的強有力管控。

其次，順應(yīng)存量時代地方對城市更新、土地整備等專項型詳細(xì)規(guī)劃的實際需要，按照分類編制的實施路徑，拓展控制性詳細(xì)規(guī)劃的范疇。轉(zhuǎn)變以往控制性詳細(xì)規(guī)劃編制和管理的思路，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、深度和手段，在滿足土地用途管制、開發(fā)容量控制及公益性事項管控等要求的基礎(chǔ)上，根據(jù)編制和管理單元尺度一致的原則，對于按照控制性詳細(xì)規(guī)劃相關(guān)技術(shù)規(guī)范和審批流程審批的各類型規(guī)劃，都可以賦予其與控制性詳細(xì)規(guī)劃同等的法定規(guī)劃效力，并納入控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一管理。

3.3 形成從“編規(guī)劃”到“定規(guī)則”的專項規(guī)劃管理體系

3.3.1 在總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃之外，進(jìn)一步提升專項規(guī)劃的重要性

隨著各級總體規(guī)劃“簡政放權(quán)”及詳細(xì)規(guī)劃“單元化”，過去存在的兩種現(xiàn)象將有所化解：一是城市總體規(guī)劃“包羅萬象”，將各類專項中與空間相關(guān)且具有相當(dāng)深度的內(nèi)容直接納入規(guī)劃編制和審批體系；二是控制性詳細(xì)規(guī)劃“給定藍(lán)圖”，在地塊層面直接對各類專項規(guī)劃的空間范圍予以剛性明確。在專項規(guī)劃得以“松綁”及各部門空間治理事權(quán)邊界更加清晰的同時，需要思考新規(guī)劃體系下如何發(fā)揮總體規(guī)劃對專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，以及如何避免控制性詳細(xì)規(guī)劃被動陷入各類專項規(guī)劃。

3.3.2 聚焦“進(jìn)”“出”兩端，建立以“定規(guī)則”為導(dǎo)向的專項規(guī)劃編制管理機制

(1)回歸空間屬性，明確專項規(guī)劃范疇。

將以空間布局、國土空間開發(fā)保護(hù)、自然資源保護(hù)利用等為主要內(nèi)容的國土空間專項規(guī)劃，以及都市圈規(guī)劃、綜合交通五年規(guī)劃等涉及空間利用發(fā)展的專項規(guī)劃納入國土空間專項規(guī)劃體系。對于基本不涉及空間利用發(fā)展的專項規(guī)劃，則不將其作為與市縣國土空間總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃銜接的重點。

(2)聚焦審批環(huán)節(jié)，落實空間治理事權(quán)。

按照“誰審批誰監(jiān)督”“以審定編”的原則，以市縣國土空間總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容為依據(jù)，明確相關(guān)專項規(guī)劃的編制和審查要點，并將對市縣國土空間總體規(guī)劃的符合性審查作為相關(guān)專項規(guī)劃審批的前置性條件?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃應(yīng)做好對專項規(guī)劃各類空間安排的銜接，在詳細(xì)規(guī)劃層面實現(xiàn)“多規(guī)合一”。若控制性詳細(xì)規(guī)劃層面出現(xiàn)相關(guān)專項規(guī)劃之間的矛盾，則可將其作為啟動專項規(guī)劃修編或局部調(diào)整的依據(jù)。

(3) 預(yù)留管理彈性，建立動態(tài)的維護(hù)機制。

與國土空間總體規(guī)劃“一年一體檢，五年一評估”體系聯(lián)動，市縣政府對各專項規(guī)劃及近期行動計劃完成情況進(jìn)行評估，根據(jù)專項規(guī)劃體檢評估結(jié)果判斷各部門專項規(guī)劃執(zhí)行偏離情況，挖掘問題所在，并及時調(diào)整規(guī)劃實施策略，根據(jù)需要適時進(jìn)行專項規(guī)劃修改或動態(tài)調(diào)整完善。

4、結(jié)語

國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，在融合了過去分屬不同部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等規(guī)劃的同時，其本質(zhì)并沒有發(fā)生根本變化，仍是對一定地域范圍和一定時間內(nèi)自然資源保護(hù)與利用的空間安排，其邏輯主干在于空間治理事權(quán)在不同層次、類型規(guī)劃上的分配。基于這一視角，從非建設(shè)空間和建設(shè)空間兩類空間的治理事權(quán)對其加以觀察，可以較為清晰地梳理出一條規(guī)劃技術(shù)和管理體系融合、變化的脈絡(luò)，也為各級各類規(guī)劃之間傳導(dǎo)體系的構(gòu)建提供依據(jù)。

市縣國土空間總體規(guī)劃是國土空間規(guī)劃“五級”體系中承上啟下的重要環(huán)節(jié)，也是中央、地方空間治理事權(quán)交織最為密切的規(guī)劃層級?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃是政府與市場進(jìn)行空間權(quán)益協(xié)調(diào)與博弈的主要“界面”，也是國家空間治理“落地”的最終環(huán)節(jié)，空間治理事權(quán)邊界的設(shè)置是推進(jìn)其編制技術(shù)和審批機制優(yōu)化的基礎(chǔ)。對于市縣國土空間總體規(guī)劃—控制性詳細(xì)規(guī)劃分層傳導(dǎo)體系的構(gòu)建，應(yīng)包括3個重點：①按照“一級政府，一級事權(quán)”，形成與空間治理事權(quán)相掛鉤的規(guī)劃內(nèi)容縱向傳導(dǎo)體系，并面向全地域、全領(lǐng)域、全要素的空間治理對象，確定傳導(dǎo)要素的分類、分級表達(dá)深度和管控規(guī)則；②針對總體規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃之間空間治理的“真空地帶”，以單元為載體推動控制性詳細(xì)規(guī)劃的縱向分層，并順應(yīng)存量時代、城鄉(xiāng)融合的趨勢，將城市更新、村莊規(guī)劃、土地綜合整治規(guī)劃等詳細(xì)層次的各類規(guī)劃統(tǒng)籌納入控制性詳細(xì)規(guī)劃編制和管理體系；③回歸總體規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推動編制和審批內(nèi)容“精簡瘦身”，將應(yīng)分屬不同部門治理事權(quán)的專項內(nèi)容交由專項規(guī)劃體系予以深化落實，但同時應(yīng)建立以空間安排為主要屬性、總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃—專項規(guī)劃分工有序、事權(quán)邊界清晰的專項規(guī)劃編制和審批管理體系。

本文聚焦空間治理事權(quán)視角，對市縣國土空間總體規(guī)劃—控制性詳細(xì)規(guī)劃分層傳導(dǎo)體系的構(gòu)建進(jìn)行了一些嘗試，以期能為國土空間規(guī)劃編制和審批實施體系的完善提供技術(shù)性參考。由于市縣國土空間總體規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃的改革既涉及中央—地方空間治理事權(quán)的分層，也與政府和市場關(guān)系的協(xié)調(diào)密切相關(guān)，未來仍需在實踐中對有關(guān)探索加以驗證和完善。

【作者簡介】

陳   川，碩士，注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師，工程師，廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限責(zé)任公司空間利用策劃所技術(shù)總監(jiān)

徐   寧，通訊作者，碩士，高級工程師，廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限責(zé)任公司空間利用策劃所副所長、粵東(揭陽) 分院院長

王朝宇，碩士，工程師，廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限責(zé)任公司空間利用策劃所所長助理

李海燕，碩士，助理工程師，現(xiàn)任職于廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限責(zé)任公司