太平天國運動前，滿人和八旗精英充任幾乎所有的總督職位，以牢牢控制各省的軍政大權(quán)。僅把半數(shù)的巡撫職位留給漢人，以管理地方民事。

太平天國運動的爆發(fā)顛覆了此一傳統(tǒng)。

01 漢族督撫的崛起

在最初兩年，清廷依靠自己的正規(guī)軍即綠營鎮(zhèn)壓太平軍，卻未能抑制其迅速蔓延。因缺乏訓(xùn)練，組織渙散，軍官腐敗，綠營早已失去戰(zhàn)斗力。結(jié)果，太平軍很快于1852年12月進逼到湖北武昌，即將沿江而下，攻占富庶的長江下游主要城市。

此時，清廷不得不允許在籍官員就地招募成年男性，組建團練，保衛(wèi)鄉(xiāng)土和阻擊太平軍。這種做法在1790年代鎮(zhèn)壓白蓮教叛亂時即曾施行過。

湖南的曾國藩是1853年初被咸豐帝任命的分布于10個省份的43個團練大臣之一。1854年7月，曾國藩帶領(lǐng)一支人數(shù)過萬的軍隊奪回了武昌，顯示了自己的軍事能力。在隨后幾年里，他在長江中下游各地作戰(zhàn)，最終成為兩江總督，1859年升任欽差大臣，總管江南軍務(wù)。1861年末，他進一步被授權(quán)統(tǒng)管江蘇、江西、安徽和浙江四省文武官員。

在他的舉薦下，一大批來自湖南的下屬被任命為長江中下游各省督撫。

湘系的崛起因此成為晚清數(shù)十年省級政治中引人注目的現(xiàn)象。軍機大臣文慶(1796—1856)很好地解釋了為什么清廷不得不依靠漢人精英而非滿人，授之以軍政要職：“欲辦天下大事，當(dāng)重用漢人。彼皆從田間來，知民疾苦，熟諳情偽。豈若吾輩未出國門一步，懵然于大計者乎？”(薛福成1987：250)

據(jù)估計，從1851年到1912年，滿人僅占據(jù)34.6%的巡撫職位和22.2%的總督職位，而在整個清代，滿人占據(jù)了57%的巡撫和48.4的總督職位(Rhoads 2000：47—48)。

導(dǎo)致晚清政治中漢人督撫持續(xù)占支配地位的原因，首先是他們牢牢控制了取代正規(guī)軍而成為鎮(zhèn)壓太平天國主力的私人化兵勇。湘軍與正規(guī)軍的主要區(qū)別，是其用私人紐帶把不同層級的官兵聯(lián)結(jié)在一起。組建團練時，每一個層級的指揮官都要負(fù)責(zé)招募下一級的軍官，直到10人一隊的頭領(lǐng)。頭領(lǐng)負(fù)責(zé)從家鄉(xiāng)招募士兵，知道下屬的住址、父母、性格和能力，士兵要簽押保證遵守軍隊的規(guī)定(劉偉2003：119；Kuhn 1970：122—148)。這種組織手段杜絕了綠營常見的士兵戰(zhàn)場叛變和違法行為，也使團練淪為地方督撫的私人武裝。

團練之所以為督撫們所把持，還因為它能自我維持，無須中央的支持。督撫們須“就地籌餉”，動用所有可能的資源供養(yǎng)自己的團練，比如征收厘金，出售官銜，截留解餉和海關(guān)收入，征收田賦附加，等等，前文已述。為了確?；I集到足夠的款項并有效地經(jīng)營管理，各省都建立了由督撫直接控制的財政機構(gòu)，即糧臺或中糧臺，可以不經(jīng)省布政司的監(jiān)管而分配資金和報銷費用。

督撫們不僅控制各省的軍務(wù)和財政，使它們很大程度上擺脫了中央政府的監(jiān)督；他們還把親信安置到本省的重要職位，從而控制了地方政府的人事。

清朝有一個悠久的傳統(tǒng)，即各省督撫可以向朝廷舉薦任命本省府縣的官員；不過，他們的舉薦權(quán)是有限制的(總督每年推薦3名候選人，巡撫每年推薦2名)(劉子揚1988：35)。在出任兩江總督掌管長江下游四省軍務(wù)之后，曾國藩突破了上述限制，連續(xù)舉薦一系列職位，囊括從巡撫到布政使和按察使，直到更低層級的官職。只要認(rèn)為合適，各省巡撫或總督便會設(shè)立名目不一的“局”“臺”“所”，以負(fù)責(zé)辦理團練后勤以及與戰(zhàn)后重建有關(guān)的各項具體事務(wù)。這些機構(gòu)都處在正規(guī)的政府體制之外，僅向督撫負(fù)責(zé)。

概言之，在鎮(zhèn)壓太平天國運動和戰(zhàn)后重建的過程中，漢人督撫日顯強勢，獨攬所轄各省的軍事、財政和人事權(quán)，這是19世紀(jì)中葉之前所未曾有過的。他們通過私人關(guān)系結(jié)成了官僚集團，與過去在清朝政治中一直處于支配地位的滿洲貴族分庭抗禮。

因此，這場運動的最終結(jié)果，乃是權(quán)力由清廷向督撫傾斜，漢人取代滿洲和八旗貴族，漸成晚清政治的主角。

02 恐非國家之福也

清廷對漢人精英權(quán)力的迅速膨脹自然有所警覺。

例如，1854年曾國藩奪回武昌的消息，曾讓咸豐帝既興奮又焦慮，因為某大學(xué)士提醒他，“曾國藩以侍郎在籍，猶匹夫耳。匹夫居閭里，一呼蹶起從之者萬余人，恐非國家之福也”(薛福成1987：252)。

因此，咸豐取消了原先想委任曾國藩為湖北巡撫的決定，在隨后的六年里對曾國藩始終持有戒心。在指揮團練在長江中下游與太平軍作戰(zhàn)時，清廷把自己直接控制的正規(guī)軍(即綠營)，集結(jié)在太平天國首都南京附近，設(shè)江南、江北兩座大營，用來圍困南京，以待團練消滅了大部分叛軍后對南京展開進攻。換句話說，由滿人將領(lǐng)統(tǒng)率的兩大營的主要目的，是阻止由漢人統(tǒng)率的團練在平亂中獲取頭功。

難怪兩大營于1860年被太平軍徹底摧毀時，曾國藩在私下與下屬交流時喜不自禁(范文瀾1949：144—145)。此后，清廷不得不完全依賴曾國藩和其他漢人精英統(tǒng)率的團練，授之以總督職位，統(tǒng)轄四省軍務(wù)。

不過，接下來的數(shù)年里，清廷和漢人精英的關(guān)系依然緊張，某些時候還格外尖銳。

如1865年鎮(zhèn)壓太平天國后不久，恭親王因數(shù)次過錯屢被彈劾，其中一個過錯便是過于依賴像曾國藩這樣的漢人。慈禧太后也對恭親王怨恨已久，欲褫奪其所有職位。曾國藩為此“寒心惴栗之至”，在一條小船上與親信商議應(yīng)對之策時，兩人“唏噓久之”，與清廷的關(guān)系幾近破裂(朱東安2007：37)。幸運的是，恭親王不久復(fù)出，曾國藩的危機得以解除。

對清廷而言，曾國藩畢竟是一位老謀深算的政治家，既熟諳儒家倫理傳統(tǒng)，又具有治國才略，始終能夠憑其機警和克制，駕馭一再出現(xiàn)的危機。在某種程度上，他對清廷的有條件的忠誠，可以被視為對清廷在過去兩個世紀(jì)里尊崇儒學(xué)并且在任用官員方面縮小滿漢差異的一個回報。

正因如此，在18世紀(jì)和19世紀(jì)早期，大部分漢人精英都認(rèn)同了源自滿族的清王朝，接受其統(tǒng)治中國的合法性，并用儒家倫理觀念來界定兩者之間的關(guān)系。曾國藩忠于清廷的另一個原因，則是雙方都面臨著同樣的敵人，即太平天國起義者。

對于曾國藩和其他許多漢人精英來說，與太平天國作斗爭不僅是為了保住大清，更是為了捍衛(wèi)華夏文明。正如曾國藩在《討粵匪檄》中所雄辯地宣稱的那樣，太平天國起義者所崇拜的洋教，與儒家綱常格格不入，幾千年的中華文化傳統(tǒng)已經(jīng)遭受根本威脅(ZGF，詩文，232—233)。

概言之，1850年代和1860年代漢人精英之所以在晚清政治中如此獨特和強大，主要得益于他們擁有以前從未具備的優(yōu)勢，即控制了所在省份的軍務(wù)、財政和人事大權(quán)；更重要的是，他們形成了抱團的派系，以集團的形式捍衛(wèi)自身利益并與清廷打交道。

湘系的核心當(dāng)然是曾國藩。在1872年去世之前，其影響是如此之大，以至于在其職業(yè)生涯的頂峰，“當(dāng)時七八省政權(quán)，皆在掌握。凡設(shè)官任職，國課軍需，悉聽調(diào)度，幾若全國聽命于一人”(容閎1985：107)。在曾國藩周圍，有眾多的下屬后來都升任地方要職。到1872年，其中11名先后被任命為巡撫或總督。

曾國藩門徒中最有名的當(dāng)然是李鴻章，此人后來組建了以其省籍命名的淮軍。李鴻章及其兄同時出任總督達4年，即1865—1877年，他的四個重要下屬則出任巡撫(龍盛運1990：482)。相形之下，同一時期僅有一兩名滿人出任總督，其中有兩年根本沒有滿人總督。同時，在此一時段，通常每年僅有一名滿人巡撫，只有其中一年存在過2名滿人巡撫，還有一年根本沒有滿人巡撫(同上)。

總之，太平天國運動期間和之后，清廷與漢人官僚的關(guān)系發(fā)生了實質(zhì)性變化。

漢人官僚在鎮(zhèn)壓叛亂和處理外交危機中變得不可或缺，他們在軍事、財政和行政管理上權(quán)勢漸重，在與清廷打交道的過程中越來越具自主性，對清廷的忠誠也越來越講條件。

03 清朝重新集權(quán)的最大失敗

這里有待澄清的是，太平天國運動期間發(fā)生的分權(quán)化趨勢，是否會在太平天國之后隨著清政府試圖恢復(fù)它已在1850年代和1860年代早期失去的軍事和財政權(quán)而扭轉(zhuǎn)過來。

中央再度走向集權(quán)的一個重要跡象，是1864年清軍占領(lǐng)太平天國首都南京之后，大部分湘軍被遣散。的確，在數(shù)月之內(nèi)，一支曾經(jīng)在曾國藩之弟曾國荃指揮下攻陷南京的5萬湘兵被徹底解散，曾國荃也辭去所有職務(wù)，回原籍“養(yǎng)病”。一年后，鼎盛時期一度超過20萬人的湘軍大部分被裁撤，只留下數(shù)營、約一萬人用于維持地方治安和長江巡邏。

然而解散湘軍只是故事的一面。另一面則是源于湘軍的淮軍的幸存和壯大。

1862年，李鴻章因指揮自己組建的淮軍(士兵多來自其家鄉(xiāng)安徽)抗擊太平軍，保住了上海，而被委任為江蘇巡撫。在裁減老弱殘兵后，淮軍仍然保持超過5萬人的規(guī)模。后來證明，在清廷剿殺捻軍(1853—1868)的行動中，尤其在1865年捻軍大敗清朝最強悍的正規(guī)軍并殺死其統(tǒng)帥蒙古將領(lǐng)僧格林沁之后，淮軍是必不可缺的。

李鴻章徹底而迅速地消滅了捻軍，在處理棘手的對外事務(wù)中也展示了很強的能力，這些都導(dǎo)致清廷任命他為直隸總督和北洋大臣長達25年之久(1870—1895)，使他成為19世紀(jì)晚期最有影響的漢人官僚。他的淮軍也于1875年壯大到95個營，在隨后的20年里擴張到146個營，在十多個省份都有淮軍駐扎。

實際上，淮軍取代了過時而無能的八旗和綠營，成為清廷裝備最精良、最重要的防衛(wèi)力量，直到義和團之后的10年才被袁世凱的新軍所取代(董叢林1994：28；劉偉2003：277—278)。李鴻章無可匹敵的影響力使他能舉薦自己信得過的下屬出任淮軍、新建的北洋水師以及一些省級機構(gòu)的重要職位。這些人憑借家族和親屬關(guān)系、同鄉(xiāng)關(guān)系和庇護關(guān)系，編織成一個集團，從1870年代到1890年代，一直主宰著清朝軍隊。

清廷不僅未能重建其對軍事的集權(quán)控制，就連抑制督撫們不斷增長的行政管理自主權(quán)也困難重重。

在同治、光緒兩朝，清廷一再采取措施限制督撫的權(quán)力。例如，在任命省級或更低層級的官員時，清廷只允許巡撫推薦，而把最終任命權(quán)掌握在自己手中，從同治朝伊始，便一再重申這項政策。為了阻止督撫在薦舉中任人唯親，1894年清廷公布了一項新政策，即只要其中一個被推薦者不合格，所有一同被推薦者均不能被錄用。為了強化對督撫的監(jiān)督，清廷鼓勵各省布政使和按察使，就其所察覺到的任何過失，彈劾當(dāng)?shù)氐亩綋帷?/p>

清廷認(rèn)識到，這些專員從1860年代以來，除了例行向朝廷報告自己的到任和退休事宜，從未向朝廷提交過任何有實質(zhì)內(nèi)容的奏折(劉偉2003：362—363)。

不過，這些措施對督撫們的影響微乎其微。中央控制不了由督撫組建和任命的非正規(guī)機構(gòu)中大量非正式的職位(諸如總辦、會辦、提調(diào)、委員、司員等等)；這些機構(gòu)在1870年代至1890年代興辦洋務(wù)的過程中紛紛出現(xiàn)。

19世紀(jì)晚期，清廷重新集權(quán)的最大失敗，在于它未能控制地方財政。

以厘金為例。據(jù)估計，各省向清廷上報的厘金收入，僅占其實際總收入的30%—40%。1894年，清朝各級政府的實際收入可能高達1.46億兩，而賬面上的財政收入僅為8100萬兩(史志宏、徐毅2008：133，275，279，289)。

同樣，清廷很難知曉到底有多少錢花在與自強運動有關(guān)的新項目上，這些費用從未被列入常例支出。

當(dāng)督撫們?nèi)卞X時，他們可以自由地向外國銀行或者國內(nèi)債權(quán)人借款而無須清廷批準(zhǔn)。盡管清廷已經(jīng)恢復(fù)了太平天國時期一度癱瘓的旨在監(jiān)察各省財政活動的審計制度，由于這些隱形收入和不明就里的支出大量存在，這套審計制度也失去效力，變成敷衍了事。結(jié)果，晚清的督撫們在財政上日漸自主，這與19世紀(jì)前中央政府對地方財政的有效控制形成了鮮明對比。

鑒于各省督撫在管理地方政府的軍務(wù)、人事和財政方面的自主權(quán)不斷增長，時人把十八個行省稱為“十八國”也就不足為奇了。

清廷在防衛(wèi)和財政收入上依靠督撫的做法也使后者有能力影響中央政府的決策，不同于19世紀(jì)之前那些在朝廷面前束手束腳的各省督撫。以李鴻章為例，在出任直隸總督和北洋大臣期間，其權(quán)力如此之大，以至于時人這樣評論：“(李)坐鎮(zhèn)津門，朝廷大事，悉咨而后行。北洋奏章，所請無不予也?！矁?nèi)攘外，聲望極一時之盛?！?轉(zhuǎn)引自王爾敏1987：397)

李鴻章之外，聲名顯赫的督撫還包括：左宗棠(1812—1885)，系李鴻章的長期對手，從1860年代到1880年代早期，一直擔(dān)任東南、西北和長江下游諸省總督；劉坤一(1830—1902)，在1870年代至1890年代多次出任長江下游和南方沿海諸省總督；以及張之洞(1837—1909)，于1880至1890年代先后擔(dān)任三個不同地區(qū)的總督，但時間最長的是在湖北和湖南。

這些封疆大吏在為清廷建言或決策過程中均起到關(guān)鍵作用。