以律師視角解讀土地征收成片開發(fā)新規(guī)

自2020年1月1日《土地管理法》施行后，對(duì)該法規(guī)定的基于“成片開發(fā)建設(shè)需要”征地如何在實(shí)務(wù)中進(jìn)行操作的問題，一直沒有相關(guān)配套法規(guī)進(jìn)行規(guī)定。2020年11月5日，自然資源部印發(fā)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（自然資規(guī)〔2020〕5號(hào)），對(duì)該問題進(jìn)行了規(guī)定，初步構(gòu)建了土地征收成片開發(fā)法律體系。以下我們結(jié)合該試行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定及司法實(shí)務(wù)，以律師視角對(duì)該試行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行解讀，并對(duì)征收主體面臨的相關(guān)訴訟風(fēng)險(xiǎn)提出了化解建議。

《土地管理法》第四十五條第一款規(guī)定：“為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實(shí)施征收：......（五）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的；......”。對(duì)于前述條款提到的“成片開發(fā)”的含義，自然資源部在《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中規(guī)定，成片開發(fā)是指在國(guó)土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，由縣級(jí)以上地方人民政府組織的對(duì)一定范圍的土地進(jìn)行的綜合性開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。根據(jù)該定義，我們對(duì)“成片開發(fā)”的認(rèn)識(shí)有了一個(gè)大致輪廓，但仍不夠具體。該定義中出現(xiàn)了四個(gè)關(guān)鍵詞，即“國(guó)土空間規(guī)劃”、“ 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”、“集中建設(shè)區(qū)”、“綜合性開發(fā)建設(shè)”，要全面、準(zhǔn)確理解“成片開發(fā)”的含義，還需首先對(duì)這四個(gè)關(guān)鍵詞的含義進(jìn)行準(zhǔn)確把握。

2020年5月9日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見（中發(fā)【2019】18號(hào)）》，明確國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。國(guó)家、省、市縣編制國(guó)土空間總體規(guī)劃，各地結(jié)合實(shí)際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃。

2020年9月22日，自然資源部辦公廳印發(fā)《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（自然資辦發(fā)[2020]46號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《指南》（試行））規(guī)定，“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在國(guó)土空間規(guī)劃中劃定的，一定時(shí)期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，完善城鎮(zhèn)功能、提升空間品質(zhì)的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)可分為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)（空間關(guān)系詳見圖1）。城市、建制鎮(zhèn)應(yīng)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。”

根據(jù)《指南》（試行）的規(guī)定，集中建設(shè)區(qū)是根據(jù)規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，為滿足城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活需要，劃定的一定時(shí)期內(nèi)允許開展城鎮(zhèn)開發(fā)和集中建設(shè)的地域空間。

對(duì)“綜合性開發(fā)建設(shè)”，我國(guó)法律法規(guī)沒有明確、統(tǒng)一的定義，理解時(shí)各方觀點(diǎn)不一。對(duì)該概念理解不同，將影響對(duì)“成片開發(fā)”含義的理解。我們認(rèn)為，對(duì)“綜合性開發(fā)建設(shè)”應(yīng)進(jìn)行整體理解，不能忽略“綜合性開發(fā)建設(shè)”的“綜合性”。對(duì)于綜合性的認(rèn)定，《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》第三條第二款及第三款有一個(gè)原則性規(guī)定：

第三條第二款 土地征收成片開發(fā)方案應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）成片開發(fā)的位置、面積、范圍和基礎(chǔ)設(shè)施條件等基本情況；

（二）成片開發(fā)的必要性、主要用途和實(shí)現(xiàn)的功能；

（三）成片開發(fā)擬安排的建設(shè)項(xiàng)目、開發(fā)時(shí)序和年度實(shí)施計(jì)劃；

（四）依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃確定的一個(gè)完整的土地征收成片開發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例；

（五）成片開發(fā)的土地利用效益以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益評(píng)估。

第三條第三款 前款第（四）項(xiàng)規(guī)定的比例一般不低于40%，各市縣的具體比例由省級(jí)人民政府根據(jù)各地情況差異確定。

即通過控制公益性用地的最低比例來基本保障綜合性開發(fā)建設(shè)的公共公益性。對(duì)于公益性用地的具體比例，自然資源部雖將界定權(quán)限授予省級(jí)人民政府，但在實(shí)務(wù)中，一般是由省級(jí)政府自然資源部門制定相應(yīng)的規(guī)定。例如：

如上部分省自然資源廳出臺(tái)的文件可以看出，關(guān)于公益性用地比例，地方上同自然資源部一致，采取的是最低比例原則，并沒有規(guī)定一個(gè)具體的比例。因此實(shí)務(wù)中，只要各縣級(jí)以上地方人民政府提供的土地征收成片開發(fā)方案中公益性用地比例不低于40%即可。

《土地管理法》第四十五條第二款規(guī)定：“前款規(guī)定的建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃；第（四）項(xiàng)規(guī)定的建設(shè)活動(dòng)，還應(yīng)當(dāng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃；第（五）項(xiàng)規(guī)定的成片開發(fā)并應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！?/font>不難看出，我國(guó)法律對(duì)土地征收成片開發(fā)規(guī)定了三條紅線：

分別指國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃

指納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃

該標(biāo)準(zhǔn)目前有《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》。

越過三條紅線進(jìn)行的因成片開發(fā)進(jìn)行的土地征收是不具有合法性的，屬于違法征收。

司法實(shí)務(wù)中，成片開發(fā)進(jìn)行土地征收產(chǎn)生的糾紛主要涉及土地征收行為合法性的界定問題。如征收行為不合法，常會(huì)引起被征收人提起確認(rèn)征收土地行為違法之訴，繼而提起確認(rèn)拆除房屋及附屬物行為違法之訴和行政賠償之訴，各類行政訴訟源源不斷，如此政府將長(zhǎng)期限于因違法征地產(chǎn)生的各類訴訟中。

桑圣燦、王慶祥等人認(rèn)為牡丹區(qū)政府以舊城改造方式進(jìn)行征收侵犯了其合法利益，征收程序不合法，征收補(bǔ)償費(fèi)用沒有足額到位，征收補(bǔ)償評(píng)估亦不合法，要求撤銷牡丹區(qū)政府作出的征收決定。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，本案再審審查焦點(diǎn)是牡丹區(qū)政府作出的《菏澤市牡丹區(qū)人民政府牡丹區(qū)2013-11號(hào)地塊房屋征收決定書》（以下簡(jiǎn)稱征收決定）以及菏澤市政府作出的菏政復(fù)決字〔2018〕86號(hào)行政復(fù)議決定（以下簡(jiǎn)稱86號(hào)復(fù)議決定）是否合法。關(guān)于征收決定是否符合公共利益要求的問題。本案中，根據(jù)原審查明，菏澤市牡丹區(qū)解放街片區(qū)已被納入山東省2018年棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，涉案征收項(xiàng)目系牡丹區(qū)政府基于成片開發(fā)建設(shè)需要實(shí)施，該征收項(xiàng)目符合《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條規(guī)定的公共利益要求，符合當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃，符合牡丹區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。田福良等人主張以舊城改造方式進(jìn)行征收侵犯了其合法利益缺乏證據(jù)支持，原審對(duì)該主張未予支持并無不當(dāng)。關(guān)于征收程序是否合法的問題。被申請(qǐng)人對(duì)涉案征收項(xiàng)目進(jìn)行了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并按照法定程序進(jìn)行公示和征求意見，符合《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十條、第十二條第一款的規(guī)定，原審認(rèn)定征收程序符合法律規(guī)定亦無不妥。關(guān)于征收補(bǔ)償費(fèi)用是否到位的問題，牡丹區(qū)政府一審中提交的資金到位證明晚于征收決定作出的時(shí)間，不符合《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十二條第二款的要求，但考慮到涉案項(xiàng)目涉及公共利益，證明遲延并未影響當(dāng)事人實(shí)體利益，原審按照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第一款的規(guī)定對(duì)征收決定確認(rèn)違法不違反法律規(guī)定。原審以86號(hào)復(fù)議決定維持被訴征收決定屬認(rèn)定事實(shí)不清為由對(duì)其予以撤銷，并無不當(dāng)。另，再審申請(qǐng)人所提征收補(bǔ)償評(píng)估等事項(xiàng)不是本案審查范圍，一、二審未予評(píng)價(jià)并無違法之處。

以上案例雖發(fā)生在《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》施行之前，但法院在審查政府征地行為合法性時(shí)仍依法嚴(yán)格審查了政府提交的證據(jù)材料。隨著《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的施行，在因成片開發(fā)建設(shè)發(fā)生的土地征收糾紛案件中，司法對(duì)政府的舉證責(zé)任提出了更高的要求。具體而言，判斷土地征收成片開發(fā)合法性和舉證時(shí)，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

     司法實(shí)務(wù)中，縣級(jí)以上地方人民政府如要證明自己該次因成片開發(fā)建設(shè)需要征地符合《土地管理法》第四十五條規(guī)定，至少要向法庭提供如下證據(jù)材料：

符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，并已納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃的證明材料。

各縣級(jí)以上政府編制的土地征收成片開發(fā)方案內(nèi)容需符合《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》第三條第二款規(guī)定。司法實(shí)務(wù)中，作為證據(jù)提交的土地征收成片開發(fā)方案中應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：

（一）成片開發(fā)的位置、面積、范圍和基礎(chǔ)設(shè)施條件等基本情況；

（二）成片開發(fā)的必要性、主要用途和實(shí)現(xiàn)的功能；

（三）成片開發(fā)擬安排的建設(shè)項(xiàng)目、開發(fā)時(shí)序和年度實(shí)施計(jì)劃；

（四）依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃確定的一個(gè)完整的土地征收成片開發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例（該比例一般不低于40%，各市縣的具體比例由省級(jí)人民政府根據(jù)各地情況差異確定）；

（五）成片開發(fā)的土地利用效益以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益評(píng)估。

目前，已有部分省份制定了土地征收成片開發(fā)方案編制方法用于指導(dǎo)該省各市（州、縣）人民政府編制工作，例如四川省自然資源廳辦公室在2020年12月30日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)<四川省土地征收成片開發(fā)方案編制技術(shù)指引（試行）>的通知》(川自然資辦發(fā)〔2020〕34號(hào))，網(wǎng)址詳見：http://dnr.sc.gov.cn/scdnr/czrzbf/2020/12/30/d308d938cbde42f9b9424ba6daa09cb5.shtml；前述提及的寧夏回族自治區(qū)自然資源廳發(fā)布的《寧夏回族自治區(qū)土地征收成片開發(fā)方案編制規(guī)范（試行）》，網(wǎng)址詳見：http://zrzyt./gk/tzgg/202102/t20210223_2604443.html；及云南省自然資源廳發(fā)布的《云南省土地征收成片開發(fā)方案編制指南（試行）》，網(wǎng)址詳見：http://www./html/2021/gtj_0209/91326.html。

在具體編制工作過程中，部分政府采取對(duì)外招標(biāo)方式，通過第三方完成編制工作，也有的通過外聘專業(yè)人員完成編制工作。無論采取哪種方式，都應(yīng)當(dāng)做到嚴(yán)格依法進(jìn)行。實(shí)務(wù)中，我們發(fā)現(xiàn)部分地方的土地征收成片開發(fā)方案編制項(xiàng)目招標(biāo)活動(dòng)中，招標(biāo)主體為鎮(zhèn)級(jí)人民政府。因《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》規(guī)定的土地征收成片開發(fā)方案的編制主體為縣級(jí)以上地方人民政府，此種操作是否合規(guī)？對(duì)此，我們認(rèn)為需要謹(jǐn)慎對(duì)待。雖然《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》僅系部門規(guī)章，但是自然資源部制定該標(biāo)準(zhǔn)是獲得《土地管理法》直接授權(quán)的，因此，在土地征收成片開發(fā)方案的編制實(shí)務(wù)中不宜突破該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

根據(jù)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府編制土地征收成片開發(fā)方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽取人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)公眾和有關(guān)專家學(xué)者的意見的證據(jù)材料。此類證據(jù)材料，司法實(shí)務(wù)中可以各種會(huì)議記錄、征求意見稿及針對(duì)征求意見的回復(fù)等材料呈現(xiàn)。

根據(jù)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府編制土地征收成片開發(fā)方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分征求成片開發(fā)范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見的證據(jù)材料。此類證據(jù)材料，司法實(shí)務(wù)中可以征求意見稿、村民會(huì)議或村民代表大會(huì)決議等材料呈現(xiàn)。需注意的是，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表大會(huì)同意土地征收成片開發(fā)，是指經(jīng)成片開發(fā)范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。

根據(jù)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》規(guī)定， 縣級(jí)以上地方人民政府編制的土地征收成片開發(fā)方案經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的證明材料。此類證據(jù)材料，司法實(shí)踐中提供省級(jí)人民政府相應(yīng)批文即可。

這里隱含的問題是，《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》雖然規(guī)定省級(jí)人民政府在審批時(shí)組織人大代表、政協(xié)委員和土地、規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、法律、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等方面的專家組成專家委員會(huì)，對(duì)土地征收成片開發(fā)方案的科學(xué)性、必要性進(jìn)行論證，但是此種專家論證意見在我國(guó)法律上并不具有法律效力和約束力，這里規(guī)定以專家論證意見作為審批重要依據(jù)的法律依據(jù)欠缺。不過由于前述專家論證意見確實(shí)具有一定的參考價(jià)值，因此，此處建議將《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》第五條規(guī)定的“論證結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為批準(zhǔn)土地征收成片開發(fā)方案的重要依據(jù)?！毙薷臑?/span>“論證結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為批準(zhǔn)土地征收成片開發(fā)方案的重要參考依據(jù)?！?/span>

具體指不存在《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》第六條規(guī)定的情形，包括：

（一）涉及占用永久基本農(nóng)田的；

（二）市縣區(qū)域內(nèi)存在大量批而未供或者閑置土地的；

（三）各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下的；

（四）已批準(zhǔn)實(shí)施的土地征收成片開發(fā)連續(xù)兩年未完成方案安排的年度實(shí)施計(jì)劃的。