【摘要】

本文嘗試從編制工作實(shí)踐體會(huì)出發(fā)，探索國土空間規(guī)劃編制中多個(gè)方面的關(guān)系，包括國土空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系、規(guī)劃體系與規(guī)劃內(nèi)容層次的關(guān)系、雙評(píng)價(jià)與規(guī)劃空間格局的關(guān)系、三大控制線之間的關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】

國土空間規(guī)劃

【作者簡介】

肖瑩光 | 中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院西部分院 副總規(guī)劃師/教授級(jí)高級(jí)城市規(guī)劃師。

按照中共中央國務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》的要求，要“強(qiáng)化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，強(qiáng)化空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用，強(qiáng)化國家級(jí)空間規(guī)劃為國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實(shí)施提供空間保障”。目前正處于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃編制的前期，在國土空間規(guī)劃編制過程中，如何與各地、各部門的“十四五”規(guī)劃保持協(xié)同，是提高規(guī)劃協(xié)調(diào)性的關(guān)鍵，也是各級(jí)政府高度關(guān)注的問題。筆者認(rèn)為，在國土空間規(guī)劃編制過程中，應(yīng)重點(diǎn)銜接發(fā)展目標(biāo)、近期重大項(xiàng)目兩個(gè)方面。

與發(fā)展規(guī)劃確定的城市發(fā)展目標(biāo)相比，國土空間規(guī)劃需要確定的城市性質(zhì)大致包括三方面的差異。一是城市性質(zhì)更注重區(qū)域地位的表述，根據(jù)《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》，城市性質(zhì)是城市在一定地區(qū)、國家以及更大范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中所處的地位和所擔(dān)負(fù)的主要職能。國土空間規(guī)劃更關(guān)注城市在一定國土區(qū)域中的地位，并據(jù)此來指導(dǎo)其空間安排。二是城市性質(zhì)更注重對(duì)長期目標(biāo)的表述，發(fā)展規(guī)劃通常結(jié)合近期城市功能和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，判斷五年左右的發(fā)展目標(biāo)，城市性質(zhì)是預(yù)測15年左右的發(fā)展目標(biāo)，需要研判城市內(nèi)在的、長期的比較優(yōu)勢。與發(fā)展規(guī)劃確定的城市目標(biāo)相比，城市性質(zhì)既要有繼承性，也要能適度展望長遠(yuǎn)。三是國土空間規(guī)劃應(yīng)結(jié)合發(fā)展目標(biāo)和城市性質(zhì)，突出區(qū)域協(xié)同發(fā)展、空間保護(hù)利用、資源利用績效等空間和資源方面的目標(biāo)。如全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）提出的目標(biāo)為全面推進(jìn)國土開發(fā)、保護(hù)和整治，加快構(gòu)建安全、和諧、開放、協(xié)調(diào)、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的美麗國土；日本歷次全國綜合開發(fā)計(jì)劃的目標(biāo)包括地區(qū)間均衡發(fā)展、人類居住綜合環(huán)境的改善、多極分散型國土的構(gòu)建、形成多軸型國土格局的基礎(chǔ)建設(shè)、自立的廣域綜合體的構(gòu)建等。^[1]

從規(guī)劃期限的比較來看，發(fā)展規(guī)劃一般側(cè)重五年規(guī)劃，注重近期重點(diǎn)項(xiàng)目的安排，每五年滾動(dòng)編制。而國土空間規(guī)劃期限為十五年，注重長遠(yuǎn)資源保護(hù)和空間統(tǒng)籌，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況變化適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。為體現(xiàn)國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用，應(yīng)在規(guī)劃編制中對(duì)發(fā)展規(guī)劃明確的近期重點(diǎn)項(xiàng)目（包括城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田整治和生態(tài)治理等項(xiàng)目）進(jìn)行合理取舍、科學(xué)布局，并在空間上予以保障，處理好與三大空間之間的關(guān)系。

從城市發(fā)展目標(biāo)向國土空間目標(biāo)的轉(zhuǎn)譯

根據(jù)《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃都包括全國、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)，較大的區(qū)別是各設(shè)區(qū)市的區(qū)通常要編制區(qū)級(jí)土地利用總體規(guī)劃，但不一定會(huì)編制區(qū)級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃。國土空間規(guī)劃對(duì)上下級(jí)規(guī)劃的銜接要求較高，更類似原土地利用規(guī)劃的傳導(dǎo)體系，在五級(jí)三類規(guī)劃體系確定后，國、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)規(guī)劃都在有序開展，其中國、省兩級(jí)國土空間規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容層次較為明確，但市轄區(qū)層面是否編制國土空間規(guī)劃，各地有不同選擇，目前北京、上海、深圳等超大城市仍根據(jù)行政區(qū)編制分區(qū)規(guī)劃，大量規(guī)模不大的設(shè)區(qū)市將不再編制分區(qū)規(guī)劃。市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃的內(nèi)容層次更為復(fù)雜，國土空間規(guī)劃體系是確定每級(jí)規(guī)劃內(nèi)容層次的重要前提和依據(jù)。

以市級(jí)國土空間總體規(guī)劃為例，既要落實(shí)省級(jí)規(guī)劃的內(nèi)容，還要形成對(duì)下位規(guī)劃的指導(dǎo)。對(duì)大量規(guī)模不大的設(shè)區(qū)市來講，市級(jí)國土空間規(guī)劃的直接下位規(guī)劃就包括下轄縣（市）國土空間總體規(guī)劃、市轄區(qū)內(nèi)中心城區(qū)詳細(xì)規(guī)劃、市轄區(qū)內(nèi)中心城區(qū)外鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃。因此，為加強(qiáng)對(duì)下位規(guī)劃的指導(dǎo)，對(duì)這類城市國土空間總體規(guī)劃，宜將規(guī)劃層次明確為市域、市轄區(qū)、中心城區(qū)三個(gè)層次，分別指導(dǎo)縣級(jí)規(guī)劃、市轄區(qū)各鎮(zhèn)規(guī)劃、中心城區(qū)詳規(guī)，并依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道邊界來確定中心城區(qū)的范圍。市域?qū)用娴淖⒅睾暧^統(tǒng)籌和指標(biāo)分配，市轄區(qū)層面注重城鄉(xiāng)融合和規(guī)劃管控，中心城區(qū)層面注重用地布局和設(shè)施安排。

國土空間規(guī)劃為突出科學(xué)性，尤其強(qiáng)調(diào)夯實(shí)規(guī)劃基礎(chǔ)。一是摸清底圖底數(shù)，二是通過資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，強(qiáng)化對(duì)資源環(huán)境容量和自然地理格局的認(rèn)識(shí)，并將雙評(píng)價(jià)作為確定土地資源開發(fā)和進(jìn)行空間布局的前提和基礎(chǔ)。但在規(guī)劃編制過程中，會(huì)發(fā)現(xiàn)雙評(píng)價(jià)結(jié)論與空間格局的確定之間，還需要大量的規(guī)劃推演工作，空間用途適宜性并不構(gòu)成空間用途選擇的必然性和合理性，筆者認(rèn)為主要是以下幾方面的原因。

一是雙評(píng)價(jià)某種程度上可以看作是對(duì)空間供給情況的分析，例如對(duì)適宜農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)開發(fā)的空間供給總量和分布情況的分析。但空間用途的安排，是空間供給和需求共同作用的結(jié)果，空間供給分析只是空間用途確定的前提。例如，我國東北地區(qū)由于水土條件較好，城鎮(zhèn)開發(fā)和農(nóng)業(yè)開發(fā)適宜的空間都較大，但由于人口持續(xù)流出和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展減速，城鎮(zhèn)建設(shè)需求有所下降，大量適宜的城鎮(zhèn)空間并不一定會(huì)城鎮(zhèn)化。

二是雙評(píng)價(jià)主要考慮了空間的內(nèi)在價(jià)值，較少的考慮土地和空間用途的外部性，即注重了林堅(jiān)教授提出的空間“要素”屬性，較少考慮空間“區(qū)域”屬性。^[2]生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三大用途都具有典型的空間外部性，例如城鎮(zhèn)空間通常對(duì)周邊的生態(tài)空間具有負(fù)的外部性，生態(tài)空間對(duì)周邊的城鎮(zhèn)空間通常具有正的外部性。當(dāng)需要在固定的空間范圍安排三大空間時(shí)，除了要考慮每塊土地的用途適宜性，還要考慮不同空間組織模式產(chǎn)生的正負(fù)外部性，才能在“優(yōu)地優(yōu)用”的基礎(chǔ)上，做到“鄰地共贏”，實(shí)現(xiàn)三大空間內(nèi)部效益和整體外部效益的最大化。

三是雙評(píng)價(jià)主要研究了適宜的用途，但在規(guī)劃中還要考慮新用途和舊用途之間的轉(zhuǎn)化成本，這是確定空間未來用途的重要考量因素。考慮空間用途轉(zhuǎn)化時(shí)要考慮收益和成本，規(guī)劃收益可理解為規(guī)劃新用途的總效益（包括生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面的綜合效益）減去現(xiàn)狀用途的總體效益；規(guī)劃成本可理解為用途轉(zhuǎn)化過程中產(chǎn)生的成本（例如建設(shè)成本、治理成本）；當(dāng)收益減去成本后沒有凈收益或凈收益不高時(shí)，那規(guī)劃用途的調(diào)整就是失敗的或者說低效的。

市級(jí)國土空間規(guī)劃體系（不編制區(qū)級(jí)國土空間規(guī)劃的情況）

1.生態(tài)優(yōu)先與生態(tài)保護(hù)紅線的關(guān)系

經(jīng)過四十年較為粗放的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)問題確實(shí)是我國當(dāng)前面臨的最重要問題。因此，生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展是國土空間規(guī)劃編制的首要原則。但在規(guī)劃實(shí)踐中，生態(tài)優(yōu)先和生態(tài)保護(hù)紅線的劃定的具體關(guān)系還需要深入研究。

一方面，生態(tài)保護(hù)紅線劃定不是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的唯一手段。與城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)空間相比，生態(tài)環(huán)境更具有系統(tǒng)性特征，生態(tài)系統(tǒng)是山水林田湖草構(gòu)建的生命共同體，生物多樣性、生態(tài)環(huán)境本底的保護(hù)需要有系統(tǒng)性思維。生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，一是要找準(zhǔn)影響生態(tài)環(huán)境的核心問題，例如重點(diǎn)污染源對(duì)環(huán)境的破壞、農(nóng)業(yè)面源污染、人類活動(dòng)對(duì)生物多樣性的干擾等，并有針對(duì)的采取措施，例如對(duì)污染型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，對(duì)生物多樣性關(guān)鍵區(qū)域的禁止人類進(jìn)入等；二是要明確特定區(qū)域影響生態(tài)敏感性或重要性的關(guān)鍵因素，例如水土流失關(guān)鍵區(qū)域，重點(diǎn)對(duì)策是通過退耕還林等措施進(jìn)行治理?？梢钥闯觯鷳B(tài)保護(hù)紅線的劃定，是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要途徑，但不是唯一途徑。生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，既要依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)性特征，在明確重要生態(tài)環(huán)境過程（水循環(huán)、動(dòng)物遷徙、植物群落）的空間范疇的基礎(chǔ)上科學(xué)劃定，也要與其他生態(tài)保護(hù)與資源利用政策相結(jié)合，才能促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。

另一方面，生態(tài)保護(hù)紅線的劃定需要考慮對(duì)開發(fā)權(quán)的限定作用。生態(tài)保護(hù)紅線劃定后，采取除例外情況皆不可建設(shè)的管控的方式，事實(shí)上形成對(duì)紅線內(nèi)土地開發(fā)權(quán)的限制。因此，生態(tài)保護(hù)紅線劃定應(yīng)考慮對(duì)原土地開發(fā)權(quán)（通常是林權(quán)、礦權(quán)）所有者的利益。建議在具體劃定過程中，一是根據(jù)相關(guān)導(dǎo)則將生態(tài)重要性和敏感度較高的地區(qū)、自然保護(hù)地等劃入；二是研究將原開發(fā)權(quán)邊界、村集體邊界、土地產(chǎn)權(quán)邊界等權(quán)屬邊界作為劃定生態(tài)紅線邊界的參考依據(jù)之一；三是可借鑒美國國家公園等經(jīng)驗(yàn)，采取部分購買開發(fā)權(quán)、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，彌補(bǔ)現(xiàn)存生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)移支付制度的不足，增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線劃定后的管理實(shí)施力度。

2.永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的關(guān)系

1998年頒布的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》就明確提出，將城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)周邊的耕地，劃為基本農(nóng)田。2018年，原國土資源部發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》中仍強(qiáng)調(diào)，已劃定的永久基本農(nóng)田特別是城市周邊永久基本農(nóng)田不得隨意占用和調(diào)整?？梢姡械幕巨r(nóng)田劃定目的，除了將優(yōu)質(zhì)耕地納入、保證糧食安全外，還有控制城市無序擴(kuò)張的作用。2019年11月，中辦和國辦印發(fā)的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》中要求“依據(jù)耕地現(xiàn)狀分布，根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴(yán)守耕地紅線基礎(chǔ)上，按照一定比例，將達(dá)到質(zhì)量要求的耕地依法劃入”?？梢?，在新的國土空間規(guī)劃和管理體系中，限制城市無序擴(kuò)張的作用將主要由城鎮(zhèn)開發(fā)邊界來承擔(dān)，基本農(nóng)田的劃定目的將更為集中，回歸到保障優(yōu)質(zhì)耕地和糧食安全為主。

3.城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的剛性與彈性

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定，經(jīng)過原城市總體規(guī)劃改革試點(diǎn)階段的探索，結(jié)合土地利用規(guī)劃有條件建設(shè)區(qū)劃定的經(jīng)驗(yàn)，已形成相對(duì)成熟的方法。在規(guī)劃編制實(shí)踐中，當(dāng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量指標(biāo)受到較大約束，為了應(yīng)對(duì)未來城市發(fā)展的不確定性，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定往往受到高度的重視，其劃定辦法也存在幾個(gè)值得關(guān)注的方面。

一是劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，將導(dǎo)致邊界內(nèi)外開發(fā)權(quán)的差異。美國波特蘭的開發(fā)邊界劃定，就引起圈內(nèi)外土地價(jià)格的差異。隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地改革試點(diǎn)的推進(jìn)，集體建設(shè)用地的市場化程度將進(jìn)一步提升，在劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界時(shí)，除了依據(jù)自然地理、基礎(chǔ)設(shè)施等物理空間邊界，也有必要研究村集體經(jīng)濟(jì)的管轄邊界。二是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定，需要掌握較為詳細(xì)的建設(shè)條件和發(fā)展訴求數(shù)據(jù)，在國、省兩級(jí)規(guī)劃中，以示意性劃定為主；在市、縣兩級(jí)規(guī)劃中，建議重點(diǎn)劃定本級(jí)政府直接管轄的區(qū)域（例如市級(jí)國土空間規(guī)劃中的市轄區(qū)）內(nèi)的開發(fā)邊界，對(duì)下級(jí)政府管轄的范圍內(nèi)的開發(fā)邊界，采取總量管控、邊界示意相結(jié)合的方式。三是由于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的管控剛性加強(qiáng)，建議結(jié)合劃定基本原則確定初步方案后，加強(qiáng)與不同層級(jí)管理主體和利益主體的充分討論，并通過公示等方式加強(qiáng)公眾參與，通過劃定前的充分討論來保障其劃定后的法律效力和實(shí)施效果。

[1]蔡玉梅, 顧林生, 李景玉, 等. 日本六次國土綜合開發(fā)規(guī)劃的演變及啟示[J]. 中國土地科學(xué), 2008(06):76-80.

[2]林堅(jiān), 李東, 楊凌, 等.“區(qū)域—要素”統(tǒng)籌視角下“多規(guī)合一”實(shí)踐的思考與展望[J]. 規(guī)劃師, 2019, 35(13):28-34.

原文由《理想空間》編輯部提供，內(nèi)容僅供學(xué)習(xí)交流使用，如有侵犯您的權(quán)益，請(qǐng)及時(shí)與我們聯(lián)系（021-65982937）。