文丨葉一劍（方塘智庫(kù)創(chuàng)始人）

近來(lái)，關(guān)于西安咸陽(yáng)一體化（簡(jiǎn)稱：西咸一體化）的話題在陜西尤其是西安和咸陽(yáng)當(dāng)?shù)赜譄崃似饋?lái)，再次引發(fā)廣泛討論，尤其是當(dāng)?shù)鼗钴S的新媒體和自媒體，更是開足了馬力給予關(guān)注。

記得去年底我到西安參加一個(gè)城市論壇，在后面的媒體采訪環(huán)節(jié)，在場(chǎng)的媒體提問的話題幾乎全是關(guān)于“西咸一體化”的，以至于我當(dāng)時(shí)開玩笑說，這么多年過去了，雖然“西咸一體化”的推進(jìn)在全國(guó)城市和區(qū)域一體化實(shí)踐案例中已經(jīng)明顯表現(xiàn)出滯后甚至是負(fù)面案例的色彩，但絕對(duì)可以算得上是西安當(dāng)?shù)匦旅襟w的流量擔(dān)當(dāng)之一，什么時(shí)候發(fā)現(xiàn)流量下降了，就可以把“西咸一體化”的話題翻出來(lái)做一做，馬上就會(huì)引發(fā)很多關(guān)注，而且表達(dá)情緒熱烈，觀點(diǎn)分歧明顯，宏觀中觀微觀兼顧。

當(dāng)然，最近“西咸一體化”的相關(guān)話題之所以引發(fā)如此多的關(guān)注，顯然是有一些實(shí)質(zhì)性新消息和動(dòng)態(tài)做支撐的，并非全是一些捕風(fēng)捉影沒事找事的流量炒作之異動(dòng)。在我看來(lái)，明顯的原因至少有四點(diǎn)：

其一，與陜西省和西安、咸陽(yáng)主要領(lǐng)導(dǎo)的最新關(guān)注和表態(tài)有關(guān)，尤其是新任領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和表態(tài)，更是給“西咸一體化”接下來(lái)的可能提供了新的政策設(shè)計(jì)空間、市場(chǎng)投資空間和民間想象空間。很多媒體、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)和觀察人士顯然注意到了這些新的關(guān)注和表態(tài)，更何況相關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)一年來(lái)在多個(gè)場(chǎng)合頻繁提及，并將“西咸一體化”的推進(jìn)與整個(gè)陜西省的高質(zhì)量發(fā)展直接關(guān)聯(lián)起來(lái)。

其二，“西咸一體化”經(jīng)歷了這么多年的推進(jìn)和發(fā)展，已經(jīng)形成了復(fù)雜的存量利益格局，包括但不限于存量的空間格局、投資格局、行政格局和人事安排格局等，任何新的調(diào)整和重塑都是對(duì)存量利益格局的調(diào)整和重塑，從相關(guān)個(gè)體到相關(guān)機(jī)構(gòu)，從西安咸陽(yáng)兩市到陜西省有關(guān)部門，都可謂是身在局中，而這些“局中人”又會(huì)帶動(dòng)更多的“局外人”和利益相關(guān)者深度關(guān)注此話題。

其三，與多項(xiàng)和“西咸一體化”直接或密切相關(guān)的具體政策措施的出臺(tái)有關(guān)，這些政策措施的出臺(tái)，雖然有些不是直接針對(duì)“西咸一體化”，聚焦的問題也不全在“西咸一體化”，但很多政策措施的指向和目標(biāo)導(dǎo)向都與“西咸一體化”有直接關(guān)系，并據(jù)此規(guī)劃成立了一些專門的機(jī)構(gòu)和平臺(tái)，直接到了執(zhí)行端，這就意味著將會(huì)有一系列具體事項(xiàng)和平臺(tái)落地，新一輪實(shí)質(zhì)性的“西咸一體化”已經(jīng)開啟了。這種情況下，沒有引發(fā)更多關(guān)注和熱烈討論才是不正常的。

其四，與民間多年來(lái)關(guān)于“西咸一體化”問題所積累的大量情緒有關(guān)，這些年來(lái)，關(guān)于“西咸一體化”的話題在西安咸陽(yáng)兩市甚至是陜西省，顯然已經(jīng)成為一個(gè)關(guān)注度較高的公共話題，不僅幾乎每個(gè)人都可以談幾句自己的觀點(diǎn)，而且，經(jīng)過這些年的反復(fù)討論和爭(zhēng)辯，幾乎每個(gè)參與討論的個(gè)體和群體，都形成了自己關(guān)于“西咸一體化”的認(rèn)知、預(yù)期和分析框架，這客觀上已經(jīng)讓“西咸一體化”成為一個(gè)越來(lái)越難以達(dá)成共識(shí)的問題，以至于讓“西咸一體化”變成了一個(gè)討論門檻不高但決策門檻越來(lái)越高的問題。

在此背景下，近日我在接受西安當(dāng)?shù)匾患颐襟w的采訪時(shí)，就新發(fā)展階段推進(jìn)“西咸一體化”談了幾點(diǎn)自己的看法，在此繼續(xù)做些延伸，提出以下幾點(diǎn)思考和建議：

其一，應(yīng)該說，“西咸一體化”無(wú)論是概念的提出還是實(shí)際推進(jìn)，在國(guó)內(nèi)都算是比較早的，也一度是國(guó)內(nèi)很多地區(qū)和城市做城市一體化發(fā)展規(guī)劃時(shí)經(jīng)常引用的案例，學(xué)術(shù)界也給予了較多的關(guān)注，但這么多年過去了，“西咸一體化”在很大程度上成了國(guó)內(nèi)城市和區(qū)域一體化發(fā)展的典型的失敗案例，在學(xué)術(shù)界和規(guī)劃界開始經(jīng)常被當(dāng)作負(fù)面案例來(lái)對(duì)待（大家的感受之一是，不但越來(lái)越復(fù)雜，而且總是變來(lái)變?nèi)ィ絹?lái)越看不懂了），這是西安咸陽(yáng)兩市乃至陜西省政府方面需要有所警惕和反思的，甚至需要加大與規(guī)劃界、研究界和學(xué)術(shù)界的溝通，增加互動(dòng)和開放式研究。

在國(guó)內(nèi)區(qū)域一體化和城市一體化發(fā)展開始進(jìn)入新的階段和周期，尤其是隨著包括軌道交通在內(nèi)的立體交通基礎(chǔ)設(shè)施在都市圈甚至城市群尺度下的規(guī)劃布局和實(shí)際運(yùn)營(yíng)，國(guó)內(nèi)的城市和區(qū)域一體化發(fā)展不僅成為了更多城市之間和區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的普遍性的戰(zhàn)略與規(guī)劃選擇，而且，很多城市和區(qū)域的一體化進(jìn)程和節(jié)奏明顯加快，進(jìn)入了快車道，基于此背景，在我看來(lái)，“西咸一體化”到了一個(gè)必須快速推進(jìn)和實(shí)質(zhì)性推進(jìn)的階段，避免最后真的成為中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的一個(gè)負(fù)面案例，甚至是一個(gè)“笑話”。

其二，在新的發(fā)展階段，尤其是考慮到這幾年西安的整體性崛起、開放度提升和一系列新發(fā)展平臺(tái)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，西安在很多領(lǐng)域客觀上已經(jīng)具備推動(dòng)周邊地區(qū)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的城市級(jí)的資源配置平臺(tái)屬性，甚至扮演了輻射帶動(dòng)西北地區(qū)和“一帶一路”沿線地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的角色。

在此背景下，無(wú)論是咸陽(yáng)官方還是民間，都需要對(duì)咸陽(yáng)在“西咸一體化”過程中所可能帶來(lái)的利弊得失做出重新評(píng)估。對(duì)此，我的觀點(diǎn)非常明確：利肯定大于弊，得肯定大于失，而且，咸陽(yáng)如果不能盡快擁抱西安，充分的利用和發(fā)揮西安在很多方面的資源配置能力和效應(yīng)，咸陽(yáng)幾乎沒有可能獨(dú)立獲得更大的轉(zhuǎn)型發(fā)展突破。其它不說，單看西安和咸陽(yáng)之間在科創(chuàng)資源方面的巨大落差就知道了。

所以，咸陽(yáng)各界需要對(duì)此有清晰的認(rèn)知，以免貽誤轉(zhuǎn)瞬即逝的戰(zhàn)略機(jī)遇期和機(jī)會(huì)窗口期。如果說當(dāng)年流行的一個(gè)說法是“誰(shuí)把咸陽(yáng)弄沒了誰(shuí)是歷史的罪人”的話，那么今天和未來(lái)一個(gè)很明顯的預(yù)判是，“誰(shuí)阻擋了西咸一體化，誰(shuí)將在大概率上成為歷史的笑話或罪人”。

其三，無(wú)論是城市群還是都市圈（尤其是都市圈）概念的提出和戰(zhàn)略推進(jìn)，客觀上都在保持咸陽(yáng)作為一個(gè)獨(dú)立城市定位和地位的前提下，為新時(shí)期更加深入的推進(jìn)“西咸一體化”發(fā)展提供了新的話語(yǔ)體系和認(rèn)知框架，甚至是情緒承載。說白了，無(wú)論是城市群還是都市圈，都為咸陽(yáng)作為一個(gè)地級(jí)市或者說省域副中心城市的獨(dú)立發(fā)展留出了足夠的決策空間。所以，沒必要一談一體化就想到西安咸陽(yáng)合并，然后就分成兩派開始爭(zhēng)吵甚至是對(duì)罵。

更何況，無(wú)論是從既有的相對(duì)成熟的都市圈發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，還是從大量專業(yè)的都市圈研究成果來(lái)看，都可以為“西咸一體化”的高質(zhì)量推進(jìn)提供很多具體的方法論層面的支撐，甚至是直接的政策設(shè)計(jì)和項(xiàng)目規(guī)劃層面的支撐，可謂是具備了天時(shí)地利人和。如果此時(shí)不更具實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，還要等到什么時(shí)候才進(jìn)一步實(shí)質(zhì)性推進(jìn)呢！所以，我堅(jiān)定的認(rèn)為，今天的“西咸一體化”與其說是一個(gè)戰(zhàn)略問題和技術(shù)問題，還不如說一個(gè)選擇問題——這是一個(gè)選擇題，而不是一個(gè)沒有標(biāo)準(zhǔn)答案的問答題。

其四，關(guān)于新階段推進(jìn)“西咸一體化”不能回避也無(wú)法回避的兩個(gè)重大而關(guān)鍵問題——西咸新區(qū)的定位與走向問題和開發(fā)區(qū)的運(yùn)營(yíng)管理體制改革問題（當(dāng)然，這兩個(gè)問題背后又都涉及到這幾年區(qū)域和城市發(fā)展中頗受關(guān)注的省域范圍內(nèi)行政區(qū)劃調(diào)整的問題），我的觀點(diǎn)也比較明確。

先說西咸新區(qū)，作為一個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，無(wú)論是從一開始設(shè)立的戰(zhàn)略定位、規(guī)劃邏輯和發(fā)展目標(biāo)來(lái)看，還是從西安全面代管之前，外界（尤其是陜西省外）對(duì)西咸新區(qū)的區(qū)域品牌認(rèn)知而言，都是一個(gè)城市級(jí)的和城市化的品牌存在，在產(chǎn)城融合、城市競(jìng)爭(zhēng)、都市圈、城市群等概念越發(fā)成為省域經(jīng)濟(jì)體和國(guó)家經(jīng)濟(jì)體發(fā)展戰(zhàn)略決策的主流導(dǎo)向背景下，陜西省完全應(yīng)該更加珍視這樣一個(gè)更具現(xiàn)代性、創(chuàng)新性，且經(jīng)過多年努力在全國(guó)已經(jīng)具有較大影響力的城市級(jí)的和城市化的品牌的獨(dú)立存在。

畢竟，對(duì)于陜西省的區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展而言，除了西安外（西安也就是這幾年才開始真正擺脫了單一的古都城市的標(biāo)簽，開始在經(jīng)濟(jì)體量、國(guó)際時(shí)尚、現(xiàn)代消費(fèi)、硬科技、文化創(chuàng)意、生態(tài)文明等領(lǐng)域獲得較大突破，并重塑了其城市品牌），幾乎找不到第二個(gè)能夠兼具國(guó)際化、現(xiàn)代化、創(chuàng)新性、人文性、生態(tài)化等現(xiàn)代城市常規(guī)標(biāo)簽中三個(gè)或兩個(gè)標(biāo)簽的城市，在這個(gè)方面，作為一開始就以新區(qū)新城定位的西咸新區(qū)，至少在外界的品牌認(rèn)知上，應(yīng)該說已經(jīng)具有了較好的基礎(chǔ)。

而隨著以西交大西部創(chuàng)新港的快速發(fā)展和陜西省創(chuàng)新平臺(tái)秦創(chuàng)原為代表重大項(xiàng)目和平臺(tái)的布局，西咸新區(qū)客觀上已進(jìn)入了新的發(fā)展階段，接下來(lái)，哪怕是僅從空間承載便利性來(lái)看，更多來(lái)自省區(qū)聯(lián)動(dòng)的模式，無(wú)論是對(duì)陜西省而言還是對(duì)西咸新區(qū)和全省區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展而言，都是更具戰(zhàn)略合理性和市場(chǎng)合理性的選擇（更何況，西咸新區(qū)存量負(fù)債的化解和增量產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入恐怕也都需要省級(jí)層面的協(xié)調(diào)）。

至于說在新的發(fā)展階段和陜西省構(gòu)建新的發(fā)展格局過程中，如何協(xié)調(diào)和平衡西安國(guó)家中心城市建設(shè)、西安都市圈建設(shè)、陜西省省會(huì)城市建設(shè)、“一帶一路”樞紐城市、古都現(xiàn)代化發(fā)展、全球科創(chuàng)中心建設(shè)、新興產(chǎn)業(yè)布局、省域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量等多重戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)，并將這些規(guī)劃在時(shí)空坐標(biāo)中給出合理的安排，確實(shí)是一個(gè)比較復(fù)雜的問題，在此就不做進(jìn)一步討論了。不過，也正因?yàn)楸容^復(fù)雜，在我看來(lái)，這也是陜西省迫切需要重新梳理并給出明確答案的問題，不然的話，會(huì)直接影響很多決策的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，甚至?xí)笥页钢?、前后矛盾?/p>

其五，關(guān)于陜西省和西安市的開發(fā)區(qū)運(yùn)營(yíng)管理體制問題（基于前面的分析，我并不覺得西咸新區(qū)的問題是開發(fā)區(qū)管理體制的問題，至少不是最重要和最顯著的問題，所以，不應(yīng)該將西咸新區(qū)問題放在園區(qū)經(jīng)濟(jì)和開發(fā)區(qū)管理體制改革的框架下來(lái)分析，但在西咸新區(qū)劃歸西安市代管后，西安市和陜西省對(duì)開發(fā)區(qū)管理體制的改革，會(huì)直接影響到西咸新區(qū)何去何從的問題，所以，最后一點(diǎn)還是談一下我對(duì)開發(fā)區(qū)運(yùn)營(yíng)管理體制問題的看法）。作為有著較多園區(qū)經(jīng)濟(jì)布局的西安市，這確實(shí)是一個(gè)非常重要的問題，其它不說，這些園區(qū)的人事安排就“是個(gè)問題”，有的園區(qū)管委會(huì)的負(fù)責(zé)人是市委常委或其它主要領(lǐng)導(dǎo)，有的不是，有的以前是，后來(lái)不是了，以至于媒體圈私下討論時(shí)，就有人開玩笑說，有些園區(qū)可能比行政區(qū)還行政區(qū)。在新的發(fā)展階段，這顯然是需要解決的一個(gè)問題。

當(dāng)然，關(guān)于西安的園區(qū)經(jīng)濟(jì)管理體制問題，雖然有西安的特殊性，但也要看到全國(guó)層面的普遍性，既要?dú)v史性的看，也要前瞻性的看。

歷史性的來(lái)看，中國(guó)以開發(fā)區(qū)為代表的園區(qū)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過這么多年的發(fā)展、轉(zhuǎn)型和調(diào)整，其管理模式基本上呈現(xiàn)三種格局：一是徹底的行政復(fù)歸，在原來(lái)的園區(qū)成為一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，二是不斷弱化園區(qū)管委會(huì)的行政職能和屬性，更強(qiáng)調(diào)公司化運(yùn)營(yíng)和服務(wù)，三是目前很多園區(qū)依然流行的管委會(huì)和平臺(tái)公司兩塊牌子，行政化和公司化兼?zhèn)?。就目前?lái)看，第三種情況居多。但居多并非就意味著合理并將長(zhǎng)期存在。

前瞻性的來(lái)看，第一種和第二種或?qū)⒊蔀橹髁?，尤其是隨著這幾年一些地方政府在招商引資和產(chǎn)業(yè)運(yùn)用中（靠賣地和房地產(chǎn)開發(fā)的時(shí)代已經(jīng)過去了，“得產(chǎn)業(yè)者有未來(lái)”已經(jīng)成為地方政府的普遍共識(shí)），通過地方國(guó)有產(chǎn)業(yè)平臺(tái)公司的投資和運(yùn)營(yíng)取得較好效果，并產(chǎn)生越來(lái)越明顯的示范效應(yīng)，在此背景下，承擔(dān)一定行政服務(wù)和社會(huì)治理功能的開發(fā)區(qū)管委會(huì)的弱化，甚至被取消，在園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更多承擔(dān)土地開發(fā)功能的平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)公司，或?qū)⒊蔀橐环N決策趨勢(shì)，讓政府的歸政府，讓企業(yè)的歸企業(yè)，將成為越來(lái)越多的開發(fā)區(qū)所在地方政府的選擇，并將綜合性的園區(qū)運(yùn)營(yíng)模式最終推向政企分離的模式。

而且，就像當(dāng)年房地產(chǎn)市場(chǎng)火爆的時(shí)候，到處都是房地產(chǎn)公司一樣，隨著產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)變得越來(lái)越重要，大量的民營(yíng)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)和服務(wù)公司和團(tuán)隊(duì)開始出現(xiàn)，這在客觀上也會(huì)推動(dòng)并加快地方政府針對(duì)開發(fā)區(qū)運(yùn)營(yíng)管理實(shí)行更加徹底的政企分離的改革節(jié)奏。

最后，回到新發(fā)展階段推進(jìn)“西咸一體化”發(fā)展的問題，總結(jié)一下我的主要結(jié)論：無(wú)論是從資源配置和品牌帶動(dòng)效應(yīng)來(lái)看，還是從基礎(chǔ)設(shè)施和科創(chuàng)資源紅利來(lái)看，無(wú)論是從既有的案例示范和專業(yè)研究的支撐來(lái)看，甚至是從落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)指示和確保政治正確的角度來(lái)看，“西咸一體化”都再次到了必須更大力度和更具實(shí)質(zhì)性推進(jìn)的時(shí)候了。

考慮到新的國(guó)家戰(zhàn)略指向和全球區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)，值得注意的關(guān)鍵點(diǎn)至少包括：充分發(fā)揮央地互動(dòng)、省市協(xié)同、以省為主的戰(zhàn)略引導(dǎo)、機(jī)制設(shè)計(jì)和資源配置的優(yōu)勢(shì)，盡快構(gòu)建包括軌道交通在內(nèi)的立體化交通基礎(chǔ)設(shè)施；在城市群和都市圈的空間尺度和治理框架下，立足存量格局但又避免過度依賴存量格局，面向未來(lái)，順應(yīng)規(guī)律，培育以科技創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)為特點(diǎn)的增量活力，以增量活力帶存量改革；破除對(duì)通過行政區(qū)劃調(diào)整實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的“迷信”，活用行政區(qū)劃調(diào)整但又慎用行政區(qū)劃調(diào)整；順應(yīng)真實(shí)的民意，堅(jiān)守“以人民為中心”原則底線，但也防止被過度多元化的輿論和所謂的“民聲”所“綁架”，以更大的決策勇氣和戰(zhàn)略定力，大力推進(jìn)；每年錨定十大決策、項(xiàng)目或平臺(tái)，常態(tài)化、具體化、專職化推進(jìn)，抓鐵有痕，步步為營(yíng)，一年為期，三年為盼，五年為鑒。

一旦如此，必能久久為功，久攻必成。