秦漢時期實行郡縣制，朝廷命官至郡縣而止。實際上，縣以下的鄉(xiāng)、亭、里等，乃是當(dāng)時最基層的政權(quán)組織。國家的賦稅、徭役、兵役以及地方教化、獄訟和治安等事，絕大部分都是由鄉(xiāng)里官吏們直接承擔(dān)的。我國古代的鄉(xiāng)里組織在春秋戰(zhàn)國時期已大體形成，五家為伍，伍以上為里，里之上為鄉(xiāng)。

秦統(tǒng)一全國后，普遍實行以縣統(tǒng)鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)統(tǒng)里的地方基層制度?！稘h書·百官公卿表》記載，“大率十里一亭，亭有長；十亭一鄉(xiāng)”。不少學(xué)者考證，鄉(xiāng)與亭為同一級行政組織，不過亭設(shè)在城市或交通要沖，而鄉(xiāng)則設(shè)在農(nóng)村。

鄉(xiāng)的基本建制

鄉(xiāng)為縣以下的基層政權(quán)。據(jù)《漢書·百官公卿表》記載，西漢平帝時全國有縣道邑國1587，鄉(xiāng)6622，平均每縣四鄉(xiāng)有余。《續(xù)漢書·郡國志五》載，東漢有縣邑道侯國1180，永興元年（153年）有鄉(xiāng)3681，平均每縣三鄉(xiāng)有余。

鄉(xiāng)的官員以嗇夫為主?！稘h書·百宮公卿表》敘述鄉(xiāng)宮的情況說：“鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化。嗇夫職聽訟，收賦稅。游徼徼循，禁盜賊?！薄独m(xù)漢書·百官志五》對鄉(xiāng)官作了更詳細的介紹：“鄉(xiāng)置有秩、三老、游徼?！北咀⒃唬骸坝兄?，郡所署，秩百石，掌一鄉(xiāng)人。其鄉(xiāng)小者，縣置嗇夫一人。皆主知民善惡，為役先后，知民貧富，為賦多少，平其差品。三老掌教化，凡有孝子順孫，貞女義婦，讓財救患，及學(xué)士為民法式者，皆扁表其門，以興善行。游徼掌徼循，禁司奸盜。又有鄉(xiāng)佐，屬鄉(xiāng)，主民收賦稅。”

這其中，掌教化的三老起源甚早，據(jù)《禮記》所載，在周代已經(jīng)設(shè)立。春秋戰(zhàn)國時期，鄉(xiāng)里普遍設(shè)三老。秦統(tǒng)一后，亦在全國鄉(xiāng)里遍設(shè)三老。漢承秦制，不但鄉(xiāng)置三老成為定制，而且不斷完善。漢高帝在建國后第二年，就發(fā)布詔令，“舉民年五十以上，有修行，能帥眾為善，置以為三老，鄉(xiāng)一人。擇鄉(xiāng)三老一人為縣三老，與縣令丞尉以事相教，復(fù)勿徭戍”。

劉恒

后來又置孝弟、力田與三老相配合。到文帝時成為定制，前元十二年（前169年）三月詔說：“孝悌，天下之大順也。力田，為生之本也。三老，眾民之師也。廉吏，民之表也。朕甚嘉此二三大夫之行。今萬家之縣云無應(yīng)令，豈實人情？是吏舉賢之道未備也。其遣謁者勞賜三三老、孝者帛，人五匹，悌者、力田二匹，廉吏二百石以上率百石者三匹。及問民所不便安，而以戶口率置三老、孝弟、力田常員，令各率其意以道民焉。”

其后又設(shè)郡三老、國三老。三老之制，實質(zhì)上是當(dāng)時的一種社會教育制度，目的是讓這些人作為百姓的表率，推行教化，教導(dǎo)人民安分守己，老老實實地服從統(tǒng)治者的壓迫和剝削。兩漢統(tǒng)治者優(yōu)禮、尊崇三老，免除其徭役，并且不斷地厚加賞賜，其原因就在這里。三老不是行政職務(wù)，亦無正常俸祿祿。

但是，由于他們是統(tǒng)治者在地方上樹立的道德化身，因而在百姓中有一定的信仰和威望，有著比官吏更大的欺騙作用。正因為如此：三老在當(dāng)時享有較高的社會與政治地位，不但可以與縣令丞尉分庭抗禮，而且可以直接上書皇帝，提出意見和建議，有些建議甚至能夠得到皇帝的采納。

如楚漢戰(zhàn)爭期間，劉邦為義帝發(fā)喪，以從政治上孤立和打擊項羽的主意，就是三老董公提出來的。漢武帝時，壺關(guān)三老令狐茂上書為戾太子訟冤，終于使武帝感悟到這一父子相殘的悲劇是由于佞臣的從中作祟，改變了對此一事件的處置。鄉(xiāng)一級的行政事務(wù)，主要由嗇夫承擔(dān)。鄉(xiāng)的嗇夫也有不同的等級，即有秩與無秩的區(qū)別?！独m(xù)漢書·百官志五》的本注中說：“有秩，郡所署，秩百石。掌一鄉(xiāng)人；其鄉(xiāng)小者，縣置嗇夫一人。”有秩嗇夫的秩祿是百石，為兩漢時期官品和祿秩中的最后一等，是剛?cè)肫返男」?。無秩嗇夫則不夠百石。有秩嗇夫為朝廷命官，其任職必須完成一定的受命手續(xù)，在官籍上登記。有秩嗇夫與朝廷命官一樣，可以佩帶印綏，即仲長統(tǒng)所說的“半通青綸之命”。

小鄉(xiāng)的無秩嗇夫與郡置有秩嗇夫的區(qū)別，一是無秩而且為縣所置，非朝廷命官，同時，小鄉(xiāng)除了嗇夫一職外，可能連三老、游徼也不再設(shè)置，其職務(wù)由嗇夫一人承擔(dān)。二是縣置嗇夫既不需要在官籍上登記，亦無印綬可佩帶。由于嗇夫是主管一鄉(xiāng)行政事務(wù)的主要官吏，因而一鄉(xiāng)的事情他要全面負責(zé)。他一方面要“聽訟，收賦稅”，另一方面又要“主知民善惡，為役先后；知民貧富，為賦多少，平其品差”。

朱邑

例如，朱邑“少時為舒桐鄉(xiāng)嗇夫，廉平不苛，以愛利為行，未嘗答辱人，存問者老孤寡，遇之有恩，所部吏民愛敬焉”然。鄭產(chǎn)為“白土嗇夫，漢末，產(chǎn)子一歲，輒出口錢，民多不舉。產(chǎn)乃救民勿得殺子，口錢自當(dāng)代出，因名其鄉(xiāng)曰'更生鄉(xiāng)’”。由于嗇夫是百姓的頂頭上司，是百姓經(jīng)常感覺到的官府，所以造成“人但聞嗇夫，不知郡縣”的真實情況。鄉(xiāng)里除三老、嗇夫、游徼外，尚有鄉(xiāng)佐。

從有關(guān)記載看，鄉(xiāng)佐的職務(wù)與嗇夫一樣，是征收賦稅、催辦徭役，其他行政、民事、兵事等也一律過問。其地位大體相當(dāng)于郡、縣中的丞，是嗇夫的主要助手，鄉(xiāng)中的不少實際事務(wù)都是由他經(jīng)辦的。

游徼一職，《漢書·百官公卿表》和《漢書·百官志五》都說屬于鄉(xiāng)官。但征諸史料，此職似乎直屬于縣。如《漢書·胡建傳》載：“客藏公主廬，吏不敢捕。渭城令建將吏卒圍捕?！魇蛊蜕溘牢汲橇钣挝骷遗?，建報亡它坐?！薄逗鬂h書·王忳傳》載：“女子乃前訴日：妾夫為涪令，之官，遷宿此亭。亭長無狀，殺妾家十余口，埋在樓下，悉盜取財貨。忳問享長姓名，女子曰：'即今門下游徼者也?！鞯?，召游徼詰問，具服罪，即收系，及同謀十余人悉伏。”這類材料很多，均不言鄉(xiāng)而直稱縣游徼或某門下游徼。所以，較大的可能是，游徼是直屬于縣而分派各地巡查的員吏，其職責(zé)是緝捕盜賊。

亭的基本建制

亭是設(shè)在城區(qū)與交通要道地方的基層行政機構(gòu)。秦代亭的數(shù)目已難確考。據(jù)《漢書·百官公卿表》記載，西漢平帝時有亭29635個。據(jù)《續(xù)漢書·百官志五》注引《東觀漢紀(jì)》的資料，東漢桓帝時有亭12442個。這說明兩漢地方亭的設(shè)置是比較普遍的。亭與鄉(xiāng)是同一級行政組織，主要設(shè)在城市中。

據(jù)《三輔黃圖》記載、長安市內(nèi)就分屬16或17個亭，東漢洛陽，據(jù)蔡質(zhì)《漢儀》記，“洛陽二十四街，街一亭；十二城門，門一亭”，即36個亭?？たh所在地的城市較首都小得多，所以，一般郡城幾個亭，而縣城則不過一亭，故稱都亭。

在鄉(xiāng)村交通要沖或重要市鎮(zhèn)上亦設(shè)亭，稱鄉(xiāng)亭。如《后漢書·郭伋傳》提到的于野亭?！逗鬂h書·范式傳》提到的下亭等就是鄉(xiāng)亭。亭與鄉(xiāng)是同一級的基層政權(quán)機構(gòu)，因而它與鄉(xiāng)具有同樣的功能，鄉(xiāng)吏的職責(zé)它自然也具備。另外，由于亭設(shè)在城市與市鎮(zhèn)中，所以也具有鄉(xiāng)所沒有的一些功能。例如鄉(xiāng)亭除了管理周圍的居民外，還起著客舍與郵傳的作用。

吳漢

正如《風(fēng)俗通義》所解釋的：“漢家因秦，大率十里一亭，亭，留也。今語有亭留等待，蓋行旅宿食之所館也?！逼渥饔妙H類今日之招待所，既接待過往的官員，又可接待普通百姓住宿。同時，亭又是中央與郡國文書傳送的驛站和鄉(xiāng)官治所。亭的主要官吏是亭長，它直隸于縣，由縣廷任命。如朱博“家貧，少時給事縣為亭長”。吳漢也是少時“家貧，給事縣為亭長”。

亭長平時的管理歸縣功曹，有時縣令長亦直接過間?！逗鬂h書·卓茂傳》講了一個卓茂為密令時回護其亭長的故事：“遷密令，……人嘗有言部亭長受其米肉遺者，茂辟左右問之曰：'亭長為從汝求乎？為汝有事囑之而受乎？將平居自以恩意遺之乎？’人曰：'往遺之耳?！唬?遺之而受，何故言也？’人曰：'竊聞賢明之君，使人不畏吏，吏不取人。今我畏吏，是以遺之。吏既卒受，故來言耳?！唬?汝為敝人矣。……亭長素善吏，歲時遺之，禮也?！嗽唬?茍如此，律何故禁之？’茂笑曰：'律設(shè)大法，禮順人情。今我以禮教汝，汝必?zé)o怨惡，以律治。何所措手足乎？’”

亭長的職責(zé)，據(jù)《后漢書·百官志五》本注解釋，是“主求捕盜賊，承望都尉”。亭長在其轄區(qū)內(nèi)求捕盜賊，有時與追捕盜賊至自己轄區(qū)的都尉相結(jié)合，聽其指揮；有時又與微巡的游徼相結(jié)合，共同捕案盜賊。因而亭長、游徼、都尉的工作相聯(lián)系，有不少共同之處。

所以《漢舊儀》卷下指出，“尉、游徼、亭長皆習(xí)設(shè)備五兵。五兵；弓弩、戟、循、刀劍、甲鎧?！O(shè)十里一亭，亭長、亭候；五里一郵，郵間相去二里半，司奸盜。亭長持三尺板以動賊，索繩以收執(zhí)盜?！币驗橥らL的主要職責(zé)是維持地方治安，所以在官員出行經(jīng)其轄區(qū)時，他要候迎護送，負責(zé)保衛(wèi)工作。

而且在達官貴人經(jīng)過時，還要“整頓灑掃”亭舍，“發(fā)人牛修橋”。鄉(xiāng)間亭長有權(quán)檢查過往行人，執(zhí)行宵禁法。即使皇親國戚、達官貴人犯禁，亭長也有權(quán)予以干涉?！按笏究帐恳惯^奉常亭，亭長呵之，告以官名，亭長醉曰：寧有符傳邪？’士以馬第擊亭長，亭長斬士，亡，郡縣逐之。家上書，莽曰：'亭長奉公，勿逐?！笏究找爻馐恳灾x?！?/span>

仇覽

亭長的職責(zé)除上述的禁盜賊、維持治安外，也像鄉(xiāng)嗇夫一樣兼理民事。《風(fēng)俗通義》解釋說：“亭，亦平也，民有訟爭，史留辨處，勿失其正也。”《后漢書·仇覽傳》記仇覽為亭長時的活動，展示了管理民事的具體內(nèi)容：“縣召補吏，選為蒲亭長。勸人生業(yè)，為制科令，至于果菜為限，雞豕有數(shù)，農(nóng)事既畢，乃令子弟群居，還就學(xué)。其剽輕游恣者，皆役以田桑，嚴(yán)設(shè)科罰。躬助喪事，娠恤窮寡。期年稱大化。……鄉(xiāng)邑為之諺日：父母何在在我庭，化我鸤梟哺所生?！迸c鄉(xiāng)嗇夫不同的是，亭長基本沒有收稅的任務(wù)。

因為在城市中設(shè)有專門收稅的市長之類。由于亭長的重要職責(zé)是逐捕盜賊，所以多由孔武有力或有軍事經(jīng)驗者擔(dān)任，劉邦、朱博、王溫舒之類，就是因為年少而有力被任為亭長的。材官、樓船等士兵退伍后也有不少人被選為亭長。

亭長是維持社會基層治安的重要人物，如選任得人，可以使城鎮(zhèn)社會穩(wěn)定，百姓安寧。反之，如果一些流氓無賴被選充此任，則必然給百姓帶來無窮災(zāi)難。正如王符在《潛夫論·愛日篇》中所說：“鄉(xiāng)亭部吏，足以斷決，使無怨言。然所以不者，蓋有故焉。……夫直者貞正而不撓志，無恩于吏，怨家務(wù)主者，結(jié)以財貨，故鄉(xiāng)亭與之為排直家。”亭除亭長外，還有亭部吏卒，其中有擔(dān)任亭長助手的亭佐，專門逐捕盜賊的求盜，以及擔(dān)任候望的亭候等。