我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的日趨嚴(yán)重，公民環(huán)保意識(shí)的不斷覺(jué)醒，促成了國(guó)家生態(tài)治理能力問(wèn)題的理論研究和實(shí)踐探討需求。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)，先后出臺(tái)了一系列重大決策部署，把生態(tài)文明建設(shè)上升到“五位一體”的戰(zhàn)略布局高度，要求在全面深化改革和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中，突出強(qiáng)調(diào)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)與生態(tài)文明建設(shè)，這既為轉(zhuǎn)型中的中國(guó)國(guó)家治理指明了方向，同時(shí)也為生態(tài)文明建設(shè)提供了新的思路。生態(tài)文明作為一種嶄新的價(jià)值理念和文明形態(tài)，呼喚一種與之相匹配的新的治理架構(gòu)和行動(dòng)邏輯。實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)治理體系和生態(tài)治理能力現(xiàn)代化，是在更廣范圍、更大領(lǐng)域內(nèi)推進(jìn)生態(tài)治理方式轉(zhuǎn)型，提升生態(tài)治理科學(xué)化水平的必由之路。

　　一、生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)內(nèi)涵

　　從治理體系建設(shè)和治理能力提升的角度看生態(tài)治理現(xiàn)代化，首先必須厘清生態(tài)治理的概念內(nèi)涵。從狹義上說(shuō)，生態(tài)治理指生態(tài)學(xué)意義上的對(duì)資源與環(huán)境的修復(fù)和污染防治；從廣義上理解，生態(tài)治理更包含了生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中各參與主體的思想、行為、制度、決策等的總和。因此，生態(tài)治理與以往傳統(tǒng)意義上的生態(tài)建設(shè)或生態(tài)管理有著本質(zhì)區(qū)別。一是權(quán)力主體不同。傳統(tǒng)意義上的生態(tài)建設(shè)或生態(tài)管理主要由政府承擔(dān)推動(dòng)，權(quán)力主體單一；生態(tài)治理的主體則是多元的，除政府外，還包括企業(yè)組織、社會(huì)組織和居民自治組織等。二是動(dòng)力性質(zhì)不同。生態(tài)管理是權(quán)力部門強(qiáng)制推動(dòng)的；生態(tài)治理可以是強(qiáng)制的，但更多是溝通、協(xié)商與合作共贏。三是運(yùn)行向度不同。生態(tài)管理的權(quán)力運(yùn)行是鎖定自上而下的；生態(tài)治理的權(quán)力運(yùn)行則可以是自下而上的，甚至更多是平行的。四是作用邊界不同。生態(tài)管理的作用范圍以政府權(quán)力所能夠達(dá)到的領(lǐng)域?yàn)檫吔纾鷳B(tài)治理所涉及的范圍則以全部公共生活領(lǐng)域?yàn)檫吔?，后者比前者要寬廣得多。

　　由此可知，生態(tài)治理概念的提出，是符合生態(tài)文明社會(huì)形態(tài)下的國(guó)家治理新架構(gòu)和新邏輯的。衡量一個(gè)國(guó)家的生態(tài)治理是否現(xiàn)代化，主要有以下幾個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一是國(guó)家生態(tài)治理的觀念系統(tǒng)是否現(xiàn)代化。現(xiàn)代化的生態(tài)治理理念應(yīng)具備三個(gè)特征：理念的戰(zhàn)略性和前瞻性，理念的包容性和共享性，理念的根植性和開(kāi)放性。二是國(guó)家生態(tài)治理的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)是否現(xiàn)代化。其基本要素是：治理主體框架合理，權(quán)力界限清楚明晰，制衡機(jī)制科學(xué)有效。三是國(guó)家生態(tài)治理的制度系統(tǒng)是否現(xiàn)代化?，F(xiàn)代化的生態(tài)治理制度系統(tǒng)包括制度體系規(guī)范化，制度體系高效化，制度體系法治化。四是國(guó)家生態(tài)治理的能力系統(tǒng)是否現(xiàn)代化。國(guó)家生態(tài)治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。國(guó)家生態(tài)治理能力現(xiàn)代化集中體現(xiàn)于運(yùn)用相關(guān)制度治理生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明的能力水平，其本質(zhì)要義在于如何更好實(shí)現(xiàn)治理主體多元化而治理步調(diào)協(xié)同化，治理成本最小化而治理效果最大化，治理手段信息化而治理水平科學(xué)化，治理機(jī)制市場(chǎng)化而治理理念社會(huì)化。

　　二、推進(jìn)國(guó)家生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑

　　與傳統(tǒng)的生態(tài)管理體制或生態(tài)建設(shè)手段不同，國(guó)家生態(tài)治理體系與治理能力的提出，為當(dāng)代中國(guó)政府治理和生態(tài)問(wèn)題的解決提供了一種全新的理論視野和實(shí)踐空間。它更多強(qiáng)調(diào)生態(tài)治理從思路、目標(biāo)、體系、方式到路徑的全方位變革與創(chuàng)新，有助于提高系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境福祉、推動(dòng)生態(tài)文明可持續(xù)發(fā)展。

　　1.構(gòu)建國(guó)家生態(tài)治理結(jié)構(gòu)和框架是實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。治理結(jié)構(gòu)一般是指治理主體之間的角色分工及相互關(guān)系結(jié)構(gòu)，其決定了各主體在多大程度上發(fā)揮治理作用以及作用的邊界在何處。從國(guó)家層面看，必須適應(yīng)三大趨勢(shì)。一是主體的多元化趨勢(shì)。根據(jù)協(xié)同治理理念，黨領(lǐng)導(dǎo)下的各級(jí)地方政府、企事業(yè)單位、各類社會(huì)組織、廣大人民群眾等都是生態(tài)治理主體，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系是多元化治理主體之間的兩大核心關(guān)系。二是權(quán)力的分散化趨勢(shì)。結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整根源在于授權(quán)的變化。傳統(tǒng)高度集中的權(quán)力歸屬帶來(lái)的是無(wú)限責(zé)任主體和管理決策、執(zhí)行、監(jiān)管過(guò)程中的羈絆困境。要形成分工合作、平衡互動(dòng)的生態(tài)治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在于厘清各自的權(quán)力邊界，使本應(yīng)該屬于市場(chǎng)和社會(huì)的職能回歸主體。三是方式的民主化趨勢(shì)。與傳統(tǒng)的國(guó)家生態(tài)管理體制或生態(tài)建設(shè)手段不同，生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)更多的是生態(tài)建設(shè)關(guān)系從政府主導(dǎo)向合作共治轉(zhuǎn)變，生態(tài)建設(shè)路徑從自上而下向互動(dòng)互融轉(zhuǎn)變，生態(tài)建設(shè)方式從剛性命令向柔性協(xié)商轉(zhuǎn)變。然而，與西方國(guó)家開(kāi)展環(huán)境治理的社會(huì)條件及公民基礎(chǔ)不同，在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間里，中國(guó)政府仍然會(huì)且必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，這一方面是由生態(tài)環(huán)境問(wèn)題具有外部性等特點(diǎn)決定的，另一方面也由于政府在生態(tài)文明理念培育和環(huán)境治理方面本身具有不可推卸的公共責(zé)任。同時(shí)，這有助于在治理環(huán)境問(wèn)題初期強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)生態(tài)治理，并保證相關(guān)政策被充分接受和實(shí)施。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，政府從掌舵人向引路人角色轉(zhuǎn)變是必然趨勢(shì)，隨之是主導(dǎo)權(quán)力的逐步弱化；企業(yè)需不斷培育生態(tài)理念，確立主體責(zé)任，積極推動(dòng)技術(shù)研發(fā)，提倡清潔生產(chǎn)；社會(huì)組織要逐步擺脫依附狀態(tài)，獨(dú)立成長(zhǎng)，努力在環(huán)保公益事業(yè)中發(fā)揮組織動(dòng)員力和影響力，從而提高全社會(huì)民眾的環(huán)保參與能力和主體意識(shí)。

　　2.創(chuàng)新國(guó)家生態(tài)治理制度和體系是事關(guān)生態(tài)治理現(xiàn)代化的先決條件。生態(tài)治理的制度體系是否系統(tǒng)和完整，是否具有先進(jìn)性和創(chuàng)新性，在一定程度上代表和決定了生態(tài)文明建設(shè)水平和生態(tài)治理能力的高低。一要突出制度的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃。立足全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)，用整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性觀點(diǎn)來(lái)統(tǒng)籌考慮生態(tài)問(wèn)題，針對(duì)不同地區(qū)、不同生態(tài)環(huán)境、不同生態(tài)主體加緊制定一批兼具針對(duì)性和可操作性的政策、法規(guī)，努力實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。二要強(qiáng)化制度的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)和激勵(lì)作用。加快資源性產(chǎn)品價(jià)格和環(huán)境稅費(fèi)改革進(jìn)程，不斷健全能充分反映市場(chǎng)供求和資源稀缺性、生態(tài)價(jià)值與有償使用關(guān)系的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。通過(guò)將生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)按照市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度以及生態(tài)價(jià)值和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行公平配置、定價(jià)和交易，有效激發(fā)市場(chǎng)主體的積極性。三要規(guī)范制度的剛性約束和底線。制度的法律層次不同，對(duì)應(yīng)的約束效力也有差異。對(duì)于惡劣的環(huán)境破壞行為，只有從國(guó)家立法層面明令禁止并給予破壞者以法律制裁，才能有效約束人們的生態(tài)行為。只有建立嚴(yán)格的生態(tài)監(jiān)管和環(huán)境損害責(zé)任追究、賠償制度，對(duì)突破環(huán)境質(zhì)量底線的行為實(shí)行“零容忍”，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

　　3.提升國(guó)家生態(tài)治理功能和水平是實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。一個(gè)國(guó)家的生態(tài)治理功能和水平的發(fā)揮主要取決于以幾個(gè)方面。一是生態(tài)意識(shí)塑造力。要從知識(shí)教育入手，明確將生態(tài)文明相關(guān)內(nèi)容列為各級(jí)各類學(xué)校教育的“必修課”，同時(shí)加強(qiáng)文化熏陶，在生態(tài)文藝創(chuàng)作和文化服務(wù)、文化活動(dòng)中潛移默化地弘揚(yáng)生態(tài)文明價(jià)值理念。要充分發(fā)揮政府綠色采購(gòu)的示范引領(lǐng)作用，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，在全社會(huì)形成節(jié)儉、理性、綠色、健康的生產(chǎn)生活方式。二是生態(tài)資源配置力?，F(xiàn)代化的國(guó)家治理體系和治理能力要求實(shí)現(xiàn)各類生態(tài)資源的合理化配置。在自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，打破“條”“塊”分割，建立完整的自然資源資產(chǎn)管理體制。突破部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源的市場(chǎng)化、社會(huì)化、科學(xué)化配置，全面提高資源使用效率。三是生態(tài)科技創(chuàng)新力。在生態(tài)文明建設(shè)和提升生態(tài)治理能力過(guò)程中，我們既不能沿襲資源型國(guó)家的發(fā)展路子，又不能沿襲依附型或殖民型國(guó)家的發(fā)展路子，唯一可行的是大力推進(jìn)科技自主創(chuàng)新，努力研發(fā)和運(yùn)用有利于環(huán)境污染源頭控制和生態(tài)修復(fù)過(guò)程控制的技術(shù)。四是生態(tài)法治執(zhí)行力。要進(jìn)一步完善部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，提高環(huán)境執(zhí)法水平，構(gòu)建資源環(huán)境違法情報(bào)信息共享平臺(tái)。要配強(qiáng)資源環(huán)境等部門的執(zhí)法力量和軟、硬條件，對(duì)涉及群眾環(huán)境權(quán)益的重大事項(xiàng)，嚴(yán)格實(shí)行社情民意反映、專家咨詢、社會(huì)公示、群眾聽(tīng)證等制度，加大司法力量對(duì)建設(shè)生態(tài)文明的保障作用和公眾對(duì)政府環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督力度。

　　4.構(gòu)建國(guó)家生態(tài)治理協(xié)調(diào)與運(yùn)行制度，為生態(tài)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供有力保證。一是要健全管理決策與執(zhí)行機(jī)制。政府職能轉(zhuǎn)變和管理體制創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)治理現(xiàn)代化的核心要素，要努力構(gòu)建從源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償?shù)截?zé)任追究的完整的生態(tài)文明制度體系，有序推進(jìn)國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制改革，嚴(yán)格實(shí)施節(jié)能評(píng)估審查、水資源論證和取水許可制度，加強(qiáng)土地用途轉(zhuǎn)用許可管理。同時(shí)，建立嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理體制，健全生態(tài)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)、清潔生產(chǎn)審核、環(huán)境信息公開(kāi)等方面取得決定性進(jìn)展。二是要完善公眾參與與協(xié)商機(jī)制。加快推進(jìn)社會(huì)機(jī)制創(chuàng)新，堅(jiān)定不移地走環(huán)境民主、公眾監(jiān)督和生態(tài)基層自治的道路。積極推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，引入社會(huì)力量參與環(huán)境污染治理。不斷擴(kuò)大和暢通社會(huì)公眾參與環(huán)保項(xiàng)目評(píng)審、監(jiān)督的渠道，努力構(gòu)筑最廣泛、最有效的公眾參與和社會(huì)治理機(jī)制，為生態(tài)治理現(xiàn)代化凝聚力量。三是要改進(jìn)政績(jī)考核與評(píng)估機(jī)制。要致力于構(gòu)建綠色生態(tài)的政績(jī)考評(píng)體系，把資源利用效率和環(huán)境保護(hù)情況納入干部考核范圍，切實(shí)引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部從“數(shù)字出官”轉(zhuǎn)向更加關(guān)注發(fā)展的質(zhì)量和效益上來(lái)。同時(shí)，努力克服目前普遍存在的政績(jī)考核方式過(guò)于單一、主體過(guò)于集中等弊端，把政績(jī)?cè)u(píng)估的權(quán)力交給人民，使發(fā)展的績(jī)效最終體現(xiàn)在人民的滿意程度上，因地制宜地構(gòu)建科學(xué)合理、人民認(rèn)可、社會(huì)肯定的新型政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系。

　　［注：本文是國(guó)家軟科學(xué)項(xiàng)目“湖州市建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新型試點(diǎn)城市的路徑研究”子課題“科技人才隊(duì)伍建設(shè)與創(chuàng)新型城市建設(shè)”（項(xiàng)目編號(hào)：CXR12）的階段性成果］

　?。ㄗ髡呦抵泄舱憬菔形h校副教授）