一、案情梗概與裁判要旨 (一)基本案情 2017年3月10日，紅河州環(huán)保局到銀爍公司現(xiàn)場檢查時發(fā)現(xiàn)該公司環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)標(biāo)，于是對其采取了以下措施：作出《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》《行政處罰決定書》，責(zé)令停產(chǎn)整治，罰款100萬元，并將案件移送公安機(jī)關(guān)。以上措施下達(dá)后，作為原告的銀爍公司按期繳納了罰款100萬元，但紅河州環(huán)保局復(fù)查時認(rèn)為依舊不符合規(guī)定，作出《按日連續(xù)處罰決定書》的行政行為，對銀爍公司共計罰款2300萬元整，《按日連續(xù)處罰決定書》送達(dá)后，銀爍公司遂提起訴訟。 原告訴稱，被告單方面調(diào)查取證得出調(diào)查結(jié)果，違反取證程序，以此作出的《按日連續(xù)處罰決定書》，違反《環(huán)境保護(hù)主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》(以下簡稱《按日處罰辦法》)第9條第5項的規(guī)定。被告辯稱，在下達(dá)《行政處罰決定書》時就告知原告將對改正違法行為的情況進(jìn)行監(jiān)督。原告在停產(chǎn)整治期間，不得投入生產(chǎn)，如果在后面督察過程中還繼續(xù)違法，被告將按照《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第59條的規(guī)定啟動“按日連續(xù)處罰”。因此按日連續(xù)處罰程序正當(dāng)。 (二)裁判理由及裁判結(jié)果 法院在裁判的時候認(rèn)為，被告在作出《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》并在進(jìn)行復(fù)查后，應(yīng)該再一次作出責(zé)令改正違法行為決定書并將其送達(dá)給原告，再次進(jìn)行復(fù)查時發(fā)現(xiàn)拒不改正違法排放污染物行為的，才可實施按日連續(xù)處罰。但被告復(fù)查后未再次作出責(zé)令改正違法行為決定書，也未再次進(jìn)行復(fù)查，遂作出《按日連續(xù)處罰決定書》，違反法定程序，應(yīng)予撤銷。 二、本案裁判思路之分析 (一)本案中導(dǎo)致按日連續(xù)處罰的起因 紅河州環(huán)保局于2017年3月20日下達(dá)了《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》，并規(guī)定了整治日期為2017年3月20日起至2017年5月19日止，但在此期間紅河州環(huán)保局又于2017年4月5日下達(dá)了《行政處罰決定書》，也就是說在銀爍公司停產(chǎn)期間還未達(dá)到規(guī)定的日期即下達(dá)處罰決定。同時，紅河州環(huán)保局在處理這一問題時并未按照法律規(guī)定適用“責(zé)令改正”，而是仍然適用了“責(zé)令停產(chǎn)整治”。這些程序性事項的違反是造成后期實施按日連續(xù)處罰執(zhí)法程序違法的起因。 關(guān)于責(zé)令改正，目前學(xué)術(shù)界與實務(wù)界主要有三種觀點：“行政處罰說”“行政命令說”“性質(zhì)混同說”(責(zé)令改正在不同的法律條文中具有不同的法律屬性，有時是一種行政處罰，有時是一種行政強制措施，有時體現(xiàn)為行政處罰的附帶結(jié)果)。[2]本文對以上幾種學(xué)說進(jìn)行簡單的評述與討論。 首先，本文認(rèn)為，責(zé)令改正不是行政處罰。有學(xué)者認(rèn)為，“責(zé)令改正”的性質(zhì)為行政處罰中的救濟(jì)罰。行政處罰除懲罰性外還有意在使侵害不再繼續(xù)的救濟(jì)功能，其在不同的部門法領(lǐng)域存在不同的表現(xiàn)形式且每一種制裁形式都有豐富的內(nèi)涵[3]。另有學(xué)者認(rèn)為“責(zé)令改正”作為一種恢復(fù)原狀的救濟(jì)手段，本身不具有懲罰性。還有學(xué)者認(rèn)為，“責(zé)令改正”的目的是懲戒違法者，中止或限制違法行為，補救損失，應(yīng)屬處罰形式中的行為罰[4]。責(zé)令改正是在相對人對于違法行為存在不作為義務(wù)履行瑕疵情況下依法要求其繼續(xù)履行原法定義務(wù)，責(zé)令改正的目的主要是為了重在改正與教化，在時間順序上既可位于行政處罰之前，也可位于處罰之后。而且，《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第8條中并未出現(xiàn)責(zé)令改正這一規(guī)定，即處罰種類中并不包含責(zé)令改正。因此，將其簡單歸為行政處罰并不妥當(dāng)。 其次，責(zé)令改正的行政混同說尚未達(dá)成一致。以適用的時間為標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定“責(zé)令改正”行為在不同時間節(jié)點下作出應(yīng)具有不同的性質(zhì)。與處罰同時作出的“責(zé)令改正”決定應(yīng)為行政處罰的天然效果，僅為行政機(jī)關(guān)的一種釋明；在不予行政處罰情況下單獨適用的責(zé)令改正，由于違法行為本身尚不足以或無法追究行政法律責(zé)任，故此時的“責(zé)令改正”應(yīng)屬告誡、勸導(dǎo)，為事實行為的一種；作為處罰的前置條件與加重條件的“責(zé)令改正”是行政機(jī)關(guān)以行政命令的形式進(jìn)一步指示相對人所應(yīng)履行的第一性義務(wù)[5]。該學(xué)說認(rèn)為，《行政處罰法》第23條規(guī)定的“責(zé)令改正”，其法律屬性應(yīng)為行政處罰的附帶結(jié)果。行政機(jī)關(guān)在行政管理活動中，除了要對相對人的違法行為進(jìn)行制裁外，更重要的是還要糾正違法行為并消除其消極后果。但在有些情況下，對相對人進(jìn)行處罰并不能直接消除違法后果，這時就需要借助于“責(zé)令改正”來消除違法行為。[6]該學(xué)說還認(rèn)為，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第66條規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”的適用前提是施工行為已對城市管理或規(guī)劃產(chǎn)生了不利影響，且為法律給予違法行為的最終制裁，符合行政處罰的本質(zhì)特征，應(yīng)屬行政處罰[7]。由此可見，目前對于行政混同說尚無統(tǒng)一的界定和嚴(yán)格的區(qū)分，責(zé)令改正作為按日計罰中重要的一點，將其界定為此存在不妥。 最后，責(zé)令改正應(yīng)是一種行政命令。責(zé)令改正符合行政命令的內(nèi)涵和外延特征，是行政命令的一種形式，它主要是指行政機(jī)關(guān)要求行政相對人為或不為一定行為的意思表示，[8]是行政機(jī)關(guān)針對具體的人和事設(shè)定的有實質(zhì)意義的行為規(guī)則，是行政機(jī)關(guān)實現(xiàn)行政管理的一種手段。同時。依據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第12條規(guī)定可以看出，該規(guī)定也傾向?qū)⒇?zé)令限期改正視為行政命令。 通過上述分析，現(xiàn)行公認(rèn)的說法更多地是將其認(rèn)定為行政命令。具體到本案中，我們認(rèn)為紅河州環(huán)保局應(yīng)該嚴(yán)格適用責(zé)令改正這一法律所明文規(guī)定的措施。 (二)本案中造成按日連續(xù)處罰程序出現(xiàn)偏差的原因 對于“責(zé)令停產(chǎn)整治”的法律性質(zhì)，《環(huán)境行政處罰辦法》第10條關(guān)于行政處罰的種類中并沒有責(zé)令停產(chǎn)整治的規(guī)定，在第12條關(guān)于責(zé)令改正形式的行政命令種類中也未有此規(guī)定。本文認(rèn)為，責(zé)令停產(chǎn)整治是環(huán)保行政機(jī)關(guān)責(zé)令排污者停止生產(chǎn)，對生產(chǎn)工藝或設(shè)備進(jìn)行升級改造，以達(dá)到達(dá)標(biāo)排放要求[9]而實施的一種暫時性控制的一種行政命令。根據(jù)《按日處罰辦法》第8條、第10條、第12條的規(guī)定及原環(huán)保部對《按日處罰辦法》的解讀，實施第一次按日連續(xù)處罰的程序如下：排污者有可以實施按日連續(xù)處罰的違法行為→對排污者的違法行為作出責(zé)令改正違法行為決定書→對排污者的違法行為根據(jù)法定程序作出行政處罰決定→對排污者實施復(fù)查→發(fā)現(xiàn)排污者拒不改正→依法作出按日連續(xù)處罰決定書。 結(jié)合到本文所分析的案例，2017年3月20日，紅河州環(huán)保局已經(jīng)向銀爍公司下達(dá)《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》，并于2017年4月28日下達(dá)《按日連續(xù)處罰決定書》。可以發(fā)現(xiàn)，該程序明顯違背了現(xiàn)行法律的規(guī)定與要求，這一程序性的錯誤也導(dǎo)致了本案中按日連續(xù)處罰出現(xiàn)了偏差，違反了法定程序原則。 (三)法院的判決為執(zhí)法前置程序錯誤指明了改正的方向 此案的判決引起了司法實踐部門的一片反響，尤其是基層環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門的人員，對其各執(zhí)一詞。有的執(zhí)法人員認(rèn)為，具體到本文的案例中，送達(dá)的《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》應(yīng)具有要求其立即停止違法排污行為的內(nèi)涵，法院在審理此案時，應(yīng)當(dāng)參照《按日處罰辦法》第7條判斷紅河州環(huán)保局首次作出實施按日連續(xù)處罰的時間，而不應(yīng)按照第14條的規(guī)定來判定此案首次作出實施按日連續(xù)處罰的時間。鑒于紅河州環(huán)保局在沒有向銀爍公司送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書的情況下，又對銀爍公司作出《按日連續(xù)處罰決定書》，此時已經(jīng)出現(xiàn)實施按日連續(xù)處罰的前置程序錯誤，對此，法院在判決書中指出：紅河州環(huán)境保護(hù)局作出《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》，在進(jìn)行復(fù)查后，應(yīng)再次作出責(zé)令改正違法行為決定書并送達(dá)銀爍公司，再次復(fù)查時若發(fā)現(xiàn)拒不改正違法排放污染物行為的，才可實施按日連續(xù)處罰。法院在判決書中提出的意見不僅為環(huán)境執(zhí)法中出現(xiàn)類似程序錯誤的問題提供了補救的措施，而且也為廣大環(huán)境執(zhí)法人員提供了寶貴的建議。 三、法定程序與正當(dāng)程序界限之厘清 正當(dāng)程序原則起源于英國古老的自然公正原則，發(fā)展于美國的裁判中[10]。在法律規(guī)定中，《中華人民共和國憲法》并未明確規(guī)定正當(dāng)程序原則，但是在其他的實定法領(lǐng)域中，對于正當(dāng)程序的規(guī)定有很多。比如《行政處罰法》第6條、《中華人民共和國行政復(fù)議法》第22條等。具體到我國司法實踐領(lǐng)域，正當(dāng)程序原則的適用也越來越廣泛。特別是在行政審判領(lǐng)域中，該原則適用范圍更廣，具有里程碑紀(jì)念意義的應(yīng)為2004年“張成銀訴徐州市人民政府房屋登記行政復(fù)議決定案”，這一案件的重大意義和深遠(yuǎn)影響在于，作為二審法院第一次將“正當(dāng)程序原則”寫入判決書中，正式承認(rèn)了該原則在司法適用中的價值。隨后，很多法院在具體審判中如遇到類似情況時會結(jié)合案件的實際考慮是否將“正當(dāng)程序原則”納入判決之中。 “行政程序是指行政機(jī)關(guān)在實施行政行為時應(yīng)遵循的方式、步驟、時限和順序所構(gòu)成的一個連續(xù)過程”[11]。也就是說，如行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時沒有遵守這一連續(xù)過程，即可能就違反行政程序。當(dāng)然，行政程序作為行政機(jī)關(guān)實施行政活動的過程，應(yīng)放在具體語境中理解，從其合法性角度來說，其是與行政決定的方式、步驟、期限以及行政人員的執(zhí)法資格、回避等與過程有關(guān)的問題[12]。結(jié)合本文所探討的案例，我們認(rèn)為程序違法主要是指行政機(jī)關(guān)在實施行政行為的過程中未遵守已有的法律法規(guī)規(guī)定而導(dǎo)致有權(quán)機(jī)關(guān)對行政行為產(chǎn)生的一種否定性評價。 法定程序與正當(dāng)程序兩者雖然均是對行政主體(包括行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織)在管理社會公共事務(wù)，執(zhí)行國家法律法規(guī)，實現(xiàn)行政目的的過程中所必須遵守的程序原則，都是對行政程序的一般規(guī)定，但在實踐中，兩者經(jīng)常被混淆，實際上兩者在案件判決適用過程中是有所不同的，區(qū)別主要如下所示： ┌─────┬────────────────┬──────────────┐ │區(qū)別 │法定程序 │正當(dāng)程序 │ ├─────┼────────────────┼──────────────┤ │概念不同 │主要是指行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力、│是一個從域外引來的概念，是指│ │ │履行行政職責(zé)的過程中應(yīng)該按照法律│基于公平、正義的要求，不論法│ │ │、法規(guī)的規(guī)定所應(yīng)嚴(yán)格遵守的程序。│規(guī)是否有規(guī)定而都應(yīng)當(dāng)遵循的程│ │ │ │序。 │ ├─────┼────────────────┼──────────────┤ │包含的內(nèi)容│法定程序要求執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中│正當(dāng)程序主要考慮程序的正當(dāng)性│ │不同 │必須依照法定程序，一般對法定程序│與適可性?！ 々?│ │的規(guī)定和要求多是一些明確具體的規(guī)│ │ │ │定?！ 々Α 々?├─────┼────────────────┼──────────────┤ │追求的價值│法定程序側(cè)重執(zhí)法程序的“法定性”│正當(dāng)程序?qū)τ趫?zhí)法過程的程序提│ │不同 │，體現(xiàn)的是執(zhí)法活動嚴(yán)肅性的價值追│出了更高的要求，不僅要求執(zhí)法│ │ │求?！ 々Φ暮戏ㄐ?，而且也要求執(zhí)法的合│ │ │ │理性，體現(xiàn)的是執(zhí)法過程中執(zhí)法│ │ │ │的公平性。 │ └─────┴────────────────┴──────────────┘ 從我國行政訴訟的發(fā)展軌跡來看，先有“法定程序”這一條文，之后才將“正當(dāng)程序”引進(jìn)。司法實踐領(lǐng)域存在著將正當(dāng)程序原則作為法定程序的上位法概念、下位法概念及兩者等同三種說法。例如，何海波教授主張把正當(dāng)程序的要求置于“法定程序”概念之下，其理由正是基于二者在中國法律發(fā)展中出現(xiàn)的先后順序，他認(rèn)為正當(dāng)程序原則是依附于法定程序的條文成長起來的，擴(kuò)展“法定程序”的內(nèi)涵使其能夠包含正當(dāng)程序的全部要求才能符合中國法律發(fā)展的獨特邏輯和司法審查的現(xiàn)實需要[13]。所以，在行政審判領(lǐng)域應(yīng)該嚴(yán)格遵守法定程序。 四、行政審判領(lǐng)域中適用法定程序之展望 目前，法定程序在裁判中更多的是保障公民的程序性權(quán)利，法院通過加強程序性權(quán)利保障可以大大促進(jìn)對實體權(quán)利的保障。程序性權(quán)利主要表現(xiàn)為公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)請求權(quán)。通過此類案件判決書中的裁判理由就可以發(fā)現(xiàn)，很多裁判要旨就是未給予公民程序性的權(quán)利而導(dǎo)致行政行為被撤銷。法定程序在我國行政審判中的運用一定程度上彌補了制定法中行政程序法的缺失，并符合行政法“控權(quán)”的本質(zhì)，更好地保護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益。法定程序在行政審判領(lǐng)域的適用不僅有利于爭議的解決，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，而且有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。但是正如本文案件所呈現(xiàn)的，法院在運用法定程序解決法律糾紛中仍存在一定的困境。所以，為了更好地將法定程序這一制度落實到具體審判領(lǐng)域，需要從以下幾方面予以完善。 1.通過立法不斷完善行政程序制度 “程序是法律的核心，沒有程序，法律就不可能存在”[14]。從本案可以看出，法定程序在行政審判領(lǐng)域中的適用具有彌補法律漏洞的特性，但這也決定了法官在適用法定程序上存在一定的模糊性。因此，通過立法可以解決法定程序原則適用上的不統(tǒng)一問題，也是最直接最有效的方式。由是，制定一部統(tǒng)一的《行政程序法》是解決法定程序適用不統(tǒng)一的根本途徑。 2.通過對先例的適用不斷完善行政審判程序 在相應(yīng)的程序性法律規(guī)范缺位的情形下，通過行政判例的方式來確立相應(yīng)的程序違法處理規(guī)則不失為一個好的途徑。在法國、英國、美國、日本等國家，均存在相應(yīng)的司法判例。[15]以英國為例，一個程序?qū)儆凇皬娭菩猿绦颉保蚴恰爸笇?dǎo)性程序”，這都取決于法院在具體案件中對所涉及的法律規(guī)定的解釋。美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為：“如果法院的訴訟包括提交證據(jù)、對問題進(jìn)行辯論等全部權(quán)利……，那么，聯(lián)邦法院就不能因為在行政程序中沒有舉行聽證，而否決行政機(jī)關(guān)的最終命令”[16]。我國不是一個判例法國家，先例的作用有限，但是我國最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例對各級法院審理類似案件發(fā)揮著指導(dǎo)和參考的作用。具體而言，指導(dǎo)性案例可以指導(dǎo)下級法院正確適用法律，避免同案不同判的尷尬情況；亦可避免案件審判背離法律制定的初衷，曲解法律的本意，誤導(dǎo)行政相對人和執(zhí)法機(jī)關(guān)。 3.嚴(yán)格遵循我國成文化的程序規(guī)則標(biāo)準(zhǔn) 如前文所述，我國以“法定程序”一詞代替“行政程序”，以“違反法定程序”代替“程序違法”，界定“程序違法”等同于界定“違反法定程序”。正當(dāng)程序原則的適用在英國和美國雖然是從司法行為漸次擴(kuò)展到行政行為，其核心意義主要在于自己不能做自己案件的審判法官，同時，在作出不利的決定之前需要告知并且聽取案件有關(guān)當(dāng)事人的意見，保證程序的公開、公正、公平，維護(hù)案件相關(guān)人員的合法權(quán)益。作為舶來品的正當(dāng)程序原則被引入我國，自然是我國法治發(fā)展、公民法治意識提高的體現(xiàn)，但在司法實踐中，由于一些法官的法律素養(yǎng)和司法能力尚未達(dá)到嚴(yán)格把握正當(dāng)程序的適用，所以建議應(yīng)嚴(yán)格按照法定程序標(biāo)準(zhǔn)去適用。同時，結(jié)合我國的法制發(fā)展軌跡來看，立法體系中并不存在行政程序這一概念，卻有關(guān)于法定程序的表述，法院在具體審判實踐中需要嚴(yán)格區(qū)分法定程序與正當(dāng)程序，不能在判決書中對兩者混淆使用，因為兩者的本質(zhì)與內(nèi)涵存在著不同。結(jié)合本文分析的案例我們可以發(fā)現(xiàn)，法官在判決的過程中明確指出了行政機(jī)關(guān)由于違反法定程序，因此導(dǎo)致敗訴的后果。這一判決也啟示我們應(yīng)嚴(yán)格遵循成文化的規(guī)定與要求，盡量使案件審判的結(jié)果讓人民群眾滿意。 4.充分保障當(dāng)事人合法權(quán)益，尊重行政權(quán) 在適用法定程序的過程中，經(jīng)常會發(fā)生當(dāng)事人的合法權(quán)益與行政權(quán)之間的沖突，此時，法院很難尋求兩者之間的平衡。在這兩種價值上，法院首要考慮的是當(dāng)事人的合法權(quán)益，其次才是尊重行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的行使。而法定程序在行政審判領(lǐng)域中的運用是法院所具有的一種技術(shù)性的手段，所以，在行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力、肆意侵犯當(dāng)事人的合法權(quán)益時，法院運用法定程序原則撤銷行政行為，這是法院保障當(dāng)事人合法權(quán)益的手段。本案中，被告復(fù)查后未再次作出責(zé)令改正違法行為決定書，也未再次進(jìn)行復(fù)查，遂作出《按日連續(xù)處罰決定書》，違反法定程序，應(yīng)予撤銷。 結(jié)語 法定程序具有法律嚴(yán)格保護(hù)的價值，它對于保護(hù)人性的尊嚴(yán)，平衡公民權(quán)利與行政權(quán)力，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政具有十分重要的意義。通過本文所呈現(xiàn)的案例我們可以看出，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為的過程中要嚴(yán)格依法，遵守程序，這是推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治政府的題中之義。 (責(zé)任編輯：譚紅) |
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