一、行政執(zhí)法過程中存在的具體問題

行政執(zhí)法的手段包括行政檢查、行政決定、行政許可、行政獎勵、行政征收、行政處罰、行政強制執(zhí)行、行政合同等。行政合同是最新提法。由于行政執(zhí)法行為種類較多，而且不同案件種類的執(zhí)法行為所出現(xiàn)的問題也不盡相同，難以一一詳細(xì)說明。因此，我們僅以案件中反映出的共性問題加以分析。

    （一）越權(quán)。所謂"越權(quán)"，即超越職權(quán)。越權(quán)的形態(tài)可分為以下幾類：根本無權(quán)、層級越權(quán)、事務(wù)越權(quán)、地域越權(quán)、內(nèi)容越權(quán)。根本無權(quán)，是行政機關(guān)實施了根本就不具有的職權(quán)行為。層級越權(quán)，即行政機關(guān)上下級之間的越權(quán)。事務(wù)越權(quán)，即行政機關(guān)超越本機關(guān)的主管權(quán)限范圍行使權(quán)力。地域越權(quán)，即超越管轄地域范圍行使職權(quán)。內(nèi)容越權(quán)，即超越法定的范圍、程度等內(nèi)容行使職權(quán)。

    （二）應(yīng)作為而不作為、或者雖作為但沒有完全作為、不合理作為、作為不符合法律規(guī)范等問題。表現(xiàn)為依法負(fù)有作為法定職責(zé)，該作為的卻不作為或作為不能達(dá)到法定要求的程度。例：某機關(guān)，在接到當(dāng)事人要求其依法作為的函件后，雖然做了大量的調(diào)查、協(xié)調(diào)工作，但因問題的處理非常棘手，一時無法解決。當(dāng)事人起訴后，被告認(rèn)為，他們做了大量工作，已經(jīng)作為。但實際上被告所說的作為，并沒有達(dá)到行政作為的法定要求，法院只能判決行政機關(guān)在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)。

行政不作為的原因比較復(fù)雜，這里不作詳細(xì)分析。

    （三）執(zhí)法程序不合法。《行政處罰法》詳細(xì)規(guī)定了行政主體在實施行政處罰時所必須遵循的步驟、方式、時限、順序，建立了從立案、調(diào)查、作出處罰決定和制作處罰決定書等一系列程序。2012年1月1日《行政強制法》實施，又增加了一個催告程序。即（第五十四條）：行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告書送達(dá)十日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機關(guān)可以向所在地有管轄權(quán)的人民法院申請強制執(zhí)行。

    但從實際情況來看，“重實體、輕程序”的現(xiàn)象時有發(fā)生。執(zhí)法時不出示執(zhí)法證件，不表明執(zhí)法身份；應(yīng)適用一般程序的卻錯誤地適用了簡易程序；對當(dāng)事人數(shù)額較大的罰款應(yīng)告知聽證程序的卻違法不告知。不按有關(guān)法律規(guī)定的形式履行相關(guān)手續(xù)：1.不按法定程序送達(dá)。應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)的文書不送達(dá)當(dāng)事人或送達(dá)后沒有送達(dá)依據(jù)；應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)當(dāng)事人的文書讓其他人代收轉(zhuǎn)交；文書能夠送達(dá)卻以公告的方式送達(dá)；遇當(dāng)事人拒收，留置送達(dá)不規(guī)范等。2.執(zhí)法痕跡缺失情況嚴(yán)重。從行政執(zhí)法案卷來看，文書中預(yù)先設(shè)定的欄目填寫不全、不準(zhǔn)。調(diào)查筆錄不詳細(xì)，有的調(diào)查筆錄，既沒有執(zhí)法人員亮證執(zhí)法的表述，也沒有全面、客觀反映違法現(xiàn)場的全貌。有的部門處罰案卷只有處罰票據(jù)和處罰決定書，相關(guān)的調(diào)查詢問筆錄、行政處罰事先告知書等均沒有制作，造成程序違法。進(jìn)入執(zhí)行程序后，相對人要么拒絕履行，要么提出執(zhí)行異議，使法院在執(zhí)行中難以確定誰是誰非。

    （四）法律適用不準(zhǔn)確。法律的規(guī)定是行政執(zhí)法的主要依據(jù)。執(zhí)法機關(guān)在對外出具文書時，必須正確理解法律的實質(zhì)和準(zhǔn)確地引用據(jù)以執(zhí)法的依據(jù)。實踐中，執(zhí)法機關(guān)偶爾會出現(xiàn)理解法律不準(zhǔn)確，引用法律不全面、不具體的問題。還有一種情況是，使用網(wǎng)上制式處罰決定書的機關(guān)，使用不慎重。如某機關(guān)采用網(wǎng)上制式處罰決定書格式，當(dāng)違法事實與制式?jīng)Q定書所引用的條文不符時，盲目適用制式?jīng)Q定書所引用的法律條款，造成行政處罰適用法律錯誤。在適用法律定型條文時，應(yīng)當(dāng)具體到條、款、項、目。

    （五）執(zhí)法觀念錯位，服務(wù)意識淡薄。一些執(zhí)法部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員不從保障行業(yè)健康有序發(fā)展的角度出發(fā)，簡單的認(rèn)為“管理就是處罰、執(zhí)法就是打壓”，有的執(zhí)法人員執(zhí)法簡單粗暴，執(zhí)法態(tài)度生硬，隨心所欲，不按法定的程序辦事，使得行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力個人化、個人權(quán)力利益化。服務(wù)意識淡薄，在行政執(zhí)法特別是行政處罰中違反告知制度、申辯制度、聽證制度和案件會審制度等法定程序制度，強調(diào)自己的管理職權(quán)，漠視管理相對人的權(quán)利，造成查處違法事實不清，證據(jù)不足 ，適用法律錯誤或不當(dāng)。

    （六）處罰目的不適當(dāng)。“教育為主、重在久違、苗頭預(yù)警、輕微告誡”是行政處罰的基本原則之一，行政處罰的根本目的在于制止違法行為和防止違法行為的再度發(fā)生。但在執(zhí)法過程中，一些執(zhí)法人員在辦案時，只注重對當(dāng)事人罰款，片面追求罰款數(shù)量，而對違法行為可能產(chǎn)生的嚴(yán)重后果及如何采取有效措施去糾正重視程度不夠。

    二、解決行政執(zhí)法過程中已有問題的對策建議

    我國建設(shè)社會主義法治國家的宏偉目標(biāo)已經(jīng)確定，而真正的法治社會的建立尚待進(jìn)一步的努力。執(zhí)法主體必須帶頭解決阻礙法治社會建立的各種困難和問題。只有當(dāng)行政權(quán)力的行使符合法律規(guī)定的時候，才會產(chǎn)生良好的結(jié)果，否則必然對社會和個人產(chǎn)生巨大的侵害，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)將是解決行政執(zhí)法中存在問題的最為根本的對策。而在當(dāng)前的時代背景下，可以從以下幾個方面著手：

    （一）嚴(yán)格執(zhí)法。嚴(yán)格執(zhí)法是法治國家的必然要求之一。行政執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中，從立案前的審查到案件執(zhí)行完結(jié)，每一個環(huán)節(jié)、每一個程序、每一個步驟都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定，從行政執(zhí)法理念到行政執(zhí)法行為都應(yīng)當(dāng)符合法律的要求。行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中，應(yīng)當(dāng)具有強烈的守法意識。

    （二）理性執(zhí)法。行政執(zhí)法是由具體執(zhí)法人員操作的過程，在行政執(zhí)法過程中需要理性，特別是需要理性地處理好兩個方面的問題，一是處理好合法性與合理性沖突的問題，另一個是處理好自由裁量權(quán)行使的問題。首先，關(guān)于理性地處理合法與合理問題。案件處理的合法與合理經(jīng)常是統(tǒng)一的，即案件在處理后絕大多數(shù)情況下，能夠取得合法與合理的兼顧。但是在極個別情況下，也不排除合法與合理會出現(xiàn)矛盾與沖突。合法與合理的沖突出現(xiàn)，客觀地需要執(zhí)法人員理性處理，即在合法與合理之間做到正確權(quán)衡，在法律允許的范圍內(nèi)充分考慮合理性問題，并在合法與合理的權(quán)衡選擇后做好善后工作問題。這就是我們通常所說的法律效果與社會效果統(tǒng)一的問題。其次，關(guān)于理性地運用自由裁量權(quán)問題。由于社會的復(fù)雜多變，法律沒有覆蓋所有的領(lǐng)域，從而使得行政執(zhí)法主體享有較為廣泛的自由裁量權(quán)。行政機關(guān)在運用這種“自由權(quán)力”時，客觀地需要理性行使、合理運用：自由裁量權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)正當(dāng)，應(yīng)當(dāng)符合事實本身的情況要求，應(yīng)當(dāng)遵循行政執(zhí)法道德的要求，不得違反有關(guān)法律規(guī)定的原則、精神的要求等。在理性執(zhí)法過程中，行政執(zhí)法人員在思想觀念上要克服幾個障礙：一是人本主義障礙，即克服重人治、輕法治，重個人權(quán)力、輕法制建設(shè)的障礙；二是克服特權(quán)觀念障礙，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中只有責(zé)任，沒有特權(quán)，擺正“主人”和“公仆”的位置；四是克服權(quán)威主義障礙，任何行政執(zhí)法活動，相對人沒有絕對服從的法律設(shè)定，而行政前的告知、聽取申辯，保障相對人的復(fù)議和訴訟權(quán)利的行使，是行政執(zhí)法人員的法定義務(wù)。

    （三）落實責(zé)任。沒有責(zé)任的行政執(zhí)法機制，是不完善的執(zhí)法機制，要解決行政執(zhí)法過程中存在的執(zhí)法心態(tài)、執(zhí)法素質(zhì)、甚至抵制不良的執(zhí)法環(huán)境問題，落實執(zhí)法責(zé)任是一個可以選擇的途徑。但是必須強調(diào)，我們提倡的執(zhí)法責(zé)任制，不是行政執(zhí)法數(shù)量上的指標(biāo)，更不是行政執(zhí)法經(jīng)濟(jì)利益指標(biāo)，而是行政執(zhí)法效率上的指標(biāo)，行政執(zhí)法達(dá)到社會效果的指標(biāo)。辦理了多少大案要案是一種能力，防止了多少大案要案的產(chǎn)生是更高層次的能力。

    （四）切實提高行政執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)和普法能力。切實提高執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)，建立一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊伍是解決行政執(zhí)法中存在問題的最有效方法。提高行政執(zhí)法人員在辦理具體案件過程中的普法能力，是改善執(zhí)法外部環(huán)境的有效途徑。在行政執(zhí)法過程中，具體的執(zhí)法過程應(yīng)當(dāng)是一次普法教育的過程，而且是最直接、最具體、最能觸擊靈魂的普法教育，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)抓住這一機會進(jìn)行普法教育，從而為改善執(zhí)法環(huán)境做出自己應(yīng)有的努力。而行政執(zhí)法過程中普法教育最直接的表現(xiàn)是執(zhí)法人員本身素質(zhì)的展現(xiàn)。

    （五）充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督機制的作用，使監(jiān)督機制真正發(fā)揮作用。應(yīng)當(dāng)講，現(xiàn)在的監(jiān)督機制不能說不健全。從內(nèi)部監(jiān)督到外部監(jiān)督，從公民個人監(jiān)督到司法監(jiān)督，在形式上都已具備必要的機制，但作用的發(fā)揮沒有完全到位，行政執(zhí)法人員沒有感到自己的行為隨時被監(jiān)督和隨時有被調(diào)查評判的可能。發(fā)揮監(jiān)督機制的作用，將成為提高理想執(zhí)法、良性執(zhí)法、公正執(zhí)法最有效的保障之一。如充分發(fā)揮行政復(fù)議機關(guān)的作用將是避免行政訴訟案件發(fā)生的有力途徑。

    （六）切實善待執(zhí)法人員。社會運行的快節(jié)奏，行政執(zhí)法的高效率、高難度，行政執(zhí)法人員的高責(zé)任、高風(fēng)險，僅靠懲戒制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)當(dāng)善待他們，讓他們切實地感受到崗位的重要。行政執(zhí)法的從業(yè)人員，政治上要有光榮的感覺、思想上要有崇高的感覺、經(jīng)濟(jì)上要有小康的感覺、精神上要有充實的感覺，上班要能感受到集體的溫暖，下班要能感受到家庭的幸福。必要的勞逸結(jié)合、必要的身心保養(yǎng)、必要的后顧之憂的消除都是行政執(zhí)法管理者的責(zé)任。