四川大學(xué)法學(xué)院  龍宗智教授

檢察機(jī)關(guān)權(quán)力清單制度的基本功能在于明確檢委會(huì)、檢察長(zhǎng)、檢察官在司法辦案工作中的職責(zé)權(quán)限。目前各省級(jí)院梳理辦案權(quán)力，制定權(quán)力清單，將部分權(quán)力授予檢察官行使，使司法責(zé)任制改革取得一定進(jìn)展。但各省級(jí)檢察機(jī)關(guān)權(quán)力配置差別較大，而在一省內(nèi)的三級(jí)院差別性清單并未普遍形成。同時(shí)存在檢察長(zhǎng)放權(quán)不足，指揮權(quán)缺乏規(guī)制，部門(mén)負(fù)責(zé)人和主任檢察官的審核權(quán)設(shè)置不盡合理，以及權(quán)力清單效力不足，未能充分監(jiān)督落實(shí)等問(wèn)題。這些問(wèn)題反映了檢察建設(shè)中行政邏輯與司法邏輯存在矛盾以及行政邏輯過(guò)于強(qiáng)勢(shì)；檢察官權(quán)力來(lái)源僅采“授權(quán)說(shuō)”，對(duì)確認(rèn)和保障檢察官主體地位不利；檢察機(jī)關(guān)權(quán)力配置方式的改革與現(xiàn)行法律機(jī)制存在沖突。而且領(lǐng)導(dǎo)者的顧慮、領(lǐng)導(dǎo)層的構(gòu)造、檢察權(quán)的削弱，以及統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)與差異性權(quán)力清單的矛盾等主客觀因素亦影響權(quán)力清單的制定與實(shí)施。針對(duì)上述問(wèn)題與矛盾，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確設(shè)置權(quán)力清單制度的基本理念、原則和方法，才能更加合理、有效地落實(shí)檢察機(jī)關(guān)的司法責(zé)任制。

一、推行權(quán)力清單制度應(yīng)注重落實(shí)司法責(zé)任制

在我國(guó)，檢察權(quán)兼有司法和行政雙重屬性，由此決定檢察官辦案責(zé)任制，實(shí)系司法責(zé)任機(jī)制與行政責(zé)任機(jī)制的統(tǒng)合。然而長(zhǎng)期以來(lái)形成的辦案機(jī)制，即所謂“三級(jí)審批制”是典型的行政責(zé)任機(jī)制，它抑制了一線辦案檢察官的主體性與負(fù)責(zé)精神，既不利于提高檢察辦案的公正與效率，也不利于檢察官隊(duì)伍建設(shè)及檢察事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，當(dāng)前檢察改革的重心，是按照中央要求，落實(shí)司法責(zé)任制，亦即打破檢察機(jī)關(guān)行政責(zé)任機(jī)制的一統(tǒng)天下，確認(rèn)檢察官的辦案主體地位，保障其相對(duì)獨(dú)立地處理案件的權(quán)力。

為貫徹司法責(zé)任制，除適當(dāng)分權(quán)外，還應(yīng)限制檢察長(zhǎng)的指令權(quán)。一方面，可借鑒國(guó)外檢察制度，確認(rèn)檢察官對(duì)于上級(jí)的指令有權(quán)進(jìn)行合法性審查，如果認(rèn)為檢察長(zhǎng)指令明顯違法，可不執(zhí)行其指令。此時(shí)，檢察長(zhǎng)只能實(shí)行“職務(wù)收回”和“職務(wù)轉(zhuǎn)移”，即自行辦理或安排其他檢察人員辦理案件。另一方面應(yīng)將事前審批、事中指令的部分內(nèi)容，轉(zhuǎn)向事中與事后的監(jiān)督。即在放權(quán)予檢察官的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)案件的監(jiān)督。主要包括對(duì)少量重大、疑難、敏感案件的隨時(shí)、隨機(jī)的監(jiān)督，以及常規(guī)的案件流程監(jiān)督、案件質(zhì)量評(píng)查和司法績(jī)效考核。

二、推行權(quán)力清單制度，應(yīng)著重厘清權(quán)力劃分邏輯

權(quán)力清單的關(guān)鍵是權(quán)力劃分，而權(quán)力劃分應(yīng)當(dāng)依循基本的邏輯和原則，并斟酌相關(guān)因素。一是重要性。即考慮案件和案中決定事項(xiàng)的重要性，一般案件和普通辦案事項(xiàng)可由檢察官?zèng)Q定，大案和較重大辦案事項(xiàng)的決策，由檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)做出。二是程序順逆。案件如按正常程序向前推進(jìn)，如立案后的逮捕、起訴等，因有前期辦案基礎(chǔ)，檢察機(jī)關(guān)承繼性推動(dòng)程序，可由檢察官?zèng)Q定相關(guān)事項(xiàng)；反之，如程序逆轉(zhuǎn)，做出撤銷(xiāo)案件、不起訴決定，則因關(guān)系重大，則應(yīng)考慮主要由檢察長(zhǎng)及檢委會(huì)決定；三是影響力。對(duì)公民、組織以及相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)影響較小的訴訟行為，可由檢察官直接決定并實(shí)施，但如影響重大，如抗訴等，則應(yīng)注意檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)把關(guān)。四是爭(zhēng)議性。無(wú)爭(zhēng)議或爭(zhēng)議較小的檢察決策，可由檢察官直接作出；有疑難和爭(zhēng)議的決策，則應(yīng)注意層級(jí)把關(guān)、慎重決策。五是即時(shí)性要求。如需辦案中即時(shí)做出反應(yīng)和決定的，如法庭應(yīng)對(duì)，以及發(fā)現(xiàn)一般違法行為需當(dāng)面提示和監(jiān)督的，應(yīng)當(dāng)賦權(quán)予檢察官。而做出書(shū)面重要決定，則應(yīng)加強(qiáng)審核，防止出錯(cuò)。六是親歷性要求。證據(jù)審查與事實(shí)認(rèn)定，需要直接審查證據(jù)、親歷舉證、質(zhì)證及辯論過(guò)程，應(yīng)賦權(quán)辦案檢察官做出判斷和相應(yīng)的決定。而對(duì)親歷性要求較低的法律問(wèn)題判斷以及司法政策把握，則可以采取承辦人和領(lǐng)導(dǎo)者結(jié)合，乃至檢委會(huì)集體研究的方式作出決定。

值得注意的是，具體到某一程序環(huán)節(jié)具體的決定權(quán)配置，上述各因素往往相互交織甚至相互沖突。如事實(shí)清楚、證據(jù)充分的普通案件批捕，由案件重要性、爭(zhēng)議性、程序順逆斟酌，由檢察官?zèng)Q定即可。但從影響力看，決定逮捕涉及公民重大權(quán)利，似乎又應(yīng)注意慎重決定，乃至考慮是否采取層級(jí)把關(guān)?？梢?jiàn)，實(shí)踐中決定權(quán)的配置與行使是較為復(fù)雜的情況，應(yīng)當(dāng)遵循綜合權(quán)衡的原則做出權(quán)重判斷，同時(shí)還應(yīng)注意配套措施是否跟進(jìn)以及實(shí)踐（試行）效果如何等等，綜合考慮相關(guān)因素以確定權(quán)力配置。

三、推行權(quán)力清單制度，應(yīng)體現(xiàn)差別化權(quán)力配置原則

體現(xiàn)差別化權(quán)力配置原則，即要求權(quán)力清單設(shè)定，應(yīng)有上下差別，可有地區(qū)差別。不同層級(jí)的檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)職能有區(qū)別，基層院主要業(yè)務(wù)是直接辦理各類(lèi)案件，市級(jí)院辦案任務(wù)較重，兼有指導(dǎo)功能。而省院和最高檢則著重進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。直接辦案，需要加強(qiáng)司法責(zé)任制；而業(yè)務(wù)指導(dǎo)，則以業(yè)務(wù)條線的上下級(jí)關(guān)系為基礎(chǔ)，更具有行政指導(dǎo)的特征。因此，落實(shí)司法責(zé)任制，更應(yīng)注意在基層與市級(jí)院下放辦案權(quán)力，改革檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制。為此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照最高檢的要求，分級(jí)設(shè)定權(quán)力清單，而且不同層級(jí)權(quán)力清單在權(quán)力配置上應(yīng)有明顯區(qū)別，鑒于目前檢察機(jī)關(guān)整體上放權(quán)不足，改革不到位的情況，最高檢亦可考慮在基層院與市級(jí)院的權(quán)力清單設(shè)定上提出更明確的指導(dǎo)意見(jiàn)。同時(shí)，鑒于地區(qū)司法條件不同，以及目前權(quán)力清單設(shè)定已采分省設(shè)定的方式，不同地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力清單可有一定區(qū)別。

四、以“兩分法”為基本方法，以“多元化”適應(yīng)業(yè)務(wù)需要

應(yīng)當(dāng)看到，檢察權(quán)行使的基本主體，是檢察官和檢察長(zhǎng)。主任檢察官并非正式職務(wù)序列中的檢察崗位，而是以辦案組形式辦案的情況下被授予某些組織、協(xié)調(diào)，以及決定權(quán)的檢察人員，其身份仍然是檢察官；副檢察長(zhǎng)是檢察長(zhǎng)的代理人；檢委會(huì)實(shí)際上是在行使檢察長(zhǎng)性質(zhì)的權(quán)力，可以認(rèn)為是一種“集體檢察長(zhǎng)”。即由檢察長(zhǎng)決定的業(yè)務(wù)事項(xiàng)，根據(jù)法律規(guī)定和工作需要，就某些重大或疑難問(wèn)題，需經(jīng)檢委會(huì)討論后決策。這是對(duì)檢察長(zhǎng)決定權(quán)的一種限制和輔助。因此，應(yīng)當(dāng)以區(qū)分檢察官和檢察長(zhǎng)權(quán)力的“兩分法”為基本方法，部門(mén)負(fù)責(zé)人不宜列入權(quán)力清單，檢察官和主任檢察官亦不作權(quán)力的二次劃分。采用“兩分法”為基本方法，有利于突出檢察官的主體地位，避免因設(shè)置過(guò)多主體而使檢察官的主體地位受到掩抑；亦可使權(quán)力劃分的邏輯比較清晰，便于操作。在“兩分法”的基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步設(shè)定其他檢察權(quán)行使主體的職責(zé)權(quán)限，以決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、審核權(quán)設(shè)定的“多元”方式，適應(yīng)業(yè)務(wù)運(yùn)行需要。