作者：蘇州工業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)委員會(huì) 鐘憶華 

在日常工作中，人防主管部門(mén)頻繁收到群眾咨詢?nèi)朔儡?chē)位的所有權(quán)和處置、利用問(wèn)題。本文擬對(duì)有關(guān)人防車(chē)位的法律法規(guī)進(jìn)行梳理，對(duì)人防車(chē)位的平時(shí)開(kāi)發(fā)利用方式提出一些新的看法。

一、人防工程所有權(quán)歸屬問(wèn)題

對(duì)于建設(shè)單位依照有關(guān)規(guī)定投資建設(shè)的人防工程是屬于國(guó)家所有還是歸建設(shè)單位所有，向來(lái)有不同的說(shuō)法?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第四十五條規(guī)定，法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家即全民所有?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)防法》（以下簡(jiǎn)稱“《國(guó)防法》”）第三十七條規(guī)定，國(guó)家為武裝力量建設(shè)、國(guó)防科研生產(chǎn)和其他國(guó)防建設(shè)直接投入的資金、劃撥使用的土地等資源，以及由此形成的用于國(guó)防目的的武器裝備和設(shè)備設(shè)施、物資器材、技術(shù)成果等屬于國(guó)防資產(chǎn)。國(guó)防資產(chǎn)歸國(guó)家所有。此條明確了國(guó)防資產(chǎn)的范圍為“國(guó)家直接投入的資金和資源”所形成的設(shè)備設(shè)施、物資器材、技術(shù)成果等，換言之，由建設(shè)單位依照規(guī)定投資建設(shè)的人防工程不屬于《國(guó)防法》規(guī)定的屬于國(guó)家所有的國(guó)防資產(chǎn)。

《中華人民共和國(guó)人民防空法》（以下簡(jiǎn)稱“《人防法》”）作為一部人民防空方面的專門(mén)法律，其第五條規(guī)定，人民防空工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有。此條確定了人防工程平時(shí)使用的主體和收益歸屬原則，旨在激勵(lì)企事業(yè)組織和社會(huì)團(tuán)體投資建設(shè)人防工程，但并未對(duì)建設(shè)單位投資建造的人防工程的所有權(quán)作出規(guī)定。綜合以上法律條文的規(guī)定，認(rèn)定建設(shè)單位對(duì)投資建造的人防工程享有所有權(quán)，應(yīng)無(wú)不妥。

《江蘇省實(shí)施<中華人民共和國(guó)人民防空法>辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《江蘇省辦法》”）貫徹了人防工程誰(shuí)投資、誰(shuí)收益的原則，但第十五條第四款規(guī)定，依法按照國(guó)家和省規(guī)定的比例結(jié)合城市新建民用建筑修建的防空地下室，應(yīng)當(dāng)按照設(shè)計(jì)文件在實(shí)地標(biāo)注，任何單位和個(gè)人不得出售。此條款對(duì)人防工程的投資建造人處分人防工程的權(quán)利作出了限制?！督K省物業(yè)管理?xiàng)l例》第六十六條第二款也規(guī)定，物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)依法配建的人民防空工程平時(shí)用作停車(chē)位的，應(yīng)當(dāng)向全體業(yè)主開(kāi)放，出租的租賃期限不得超過(guò)三年，不得將停車(chē)位出售、附贈(zèng)。該條不僅限制了建設(shè)單位轉(zhuǎn)移車(chē)位所有權(quán)的權(quán)利，還對(duì)租賃的期限也作了限制。《蘇州市人民防空工程管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《蘇州市辦法》”）第二十四條第二款規(guī)定，建設(shè)單位及個(gè)人依法按照規(guī)定比例結(jié)合新建民用建筑修建的防空地下室，所有權(quán)屬于國(guó)家。此條更是直接規(guī)定了人防工程的國(guó)家所有權(quán)。以上地方性法規(guī)、規(guī)章對(duì)本應(yīng)由國(guó)家法律規(guī)定的事項(xiàng)作出了界定，限制了所有權(quán)人處分物權(quán)的權(quán)利，涉嫌超越了立法權(quán)限，也對(duì)蘇州市范圍內(nèi)人防工程的所有權(quán)界定造成了困擾，因此建議依照法定程序?qū)σ陨限k法進(jìn)行審查并做適當(dāng)修改和完善。

二、人防工程平時(shí)開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題

人防工程平時(shí)開(kāi)發(fā)利用給人民群眾的日常生活帶來(lái)了極大的便利，以作為小區(qū)汽車(chē)庫(kù)為例，能很大程度地滿足居民停車(chē)需要。但基于人防工程的戰(zhàn)時(shí)用途，人防工程又需要特殊的維護(hù)和管理。因此，幾乎所有的人防有關(guān)規(guī)定均鼓勵(lì)平時(shí)開(kāi)發(fā)利用，同時(shí)又對(duì)開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行一些限制。上述《江蘇省辦法》《江蘇省物業(yè)管理?xiàng)l例》《蘇州市辦法》的相關(guān)規(guī)定，都可以理解為為了保證戰(zhàn)時(shí)發(fā)揮公共防護(hù)作用，而對(duì)私權(quán)利作出的限制，出發(fā)點(diǎn)是正確的，但在實(shí)際操作中產(chǎn)生了不少問(wèn)題，降低了人防工程的平時(shí)開(kāi)發(fā)利用效率。

仍以人防車(chē)位為例，開(kāi)發(fā)商不得出售、附贈(zèng)，租賃期限也不得超過(guò)三年，意味著開(kāi)發(fā)商至少每三年就需要與業(yè)主簽訂租賃協(xié)議，增加了開(kāi)發(fā)商和業(yè)主的交易負(fù)擔(dān)，又因?yàn)殚_(kāi)發(fā)商無(wú)法一次性收回投資，從而也不符合“誰(shuí)投資，誰(shuí)收益”的原則。另外一個(gè)重要的問(wèn)題，是沒(méi)有考慮到樓盤(pán)開(kāi)發(fā)結(jié)束開(kāi)發(fā)商注銷后，合同的權(quán)利義務(wù)如何繼承轉(zhuǎn)移、人防工程如何維護(hù)的問(wèn)題。因此現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)開(kāi)發(fā)商在租賃合同中約定“租金一次性付清，三年到期后自動(dòng)續(xù)租，直至土地使用權(quán)屆滿”等“擦邊球”條款。

實(shí)際上，如果按照法律規(guī)定認(rèn)定人防汽車(chē)庫(kù)為開(kāi)發(fā)商所有，能夠自由轉(zhuǎn)讓，并不會(huì)影響其戰(zhàn)時(shí)用途，因?yàn)樵诰o急狀態(tài)下還有征收、征用等法律制度進(jìn)行保障。根據(jù)權(quán)利義務(wù)一致的原則，無(wú)論人防車(chē)位所有權(quán)是開(kāi)發(fā)商的，還是轉(zhuǎn)移給了業(yè)主，由所有權(quán)人來(lái)承擔(dān)維護(hù)責(zé)任是理所當(dāng)然的，也不會(huì)造成人防工程維護(hù)不力的局面，因此完全沒(méi)有必要通過(guò)限制所有權(quán)人的權(quán)利實(shí)施人防工程維護(hù)管理。另一方面，從行政管理的角度，人防主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)人防工程的巡查、監(jiān)管力度，落實(shí)所有權(quán)人和使用管理單位的維護(hù)責(zé)任，保證人防工程結(jié)構(gòu)和設(shè)施設(shè)備的完好，更有利于將平戰(zhàn)結(jié)合的方針落實(shí)到位。