為了幫助大家認(rèn)識(shí)規(guī)劃的本質(zhì)及要素，更好地開展規(guī)劃編制相關(guān)工作，本文主要從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的角度，對規(guī)劃的內(nèi)涵、類型、功能、主要內(nèi)容、編制過程等方面進(jìn)行了梳理和總結(jié)，供大家參閱。

一、規(guī)劃的基本內(nèi)涵

（一）規(guī)劃的基本內(nèi)涵

規(guī)劃是為達(dá)到某種目標(biāo)，對規(guī)劃對象未來發(fā)展變化狀況的設(shè)想、謀劃、部署或具體安排（楊偉民，2010年）。所謂規(guī)劃，規(guī)者，有法度也；劃者，戈也，有分開之意?！杜＝蛟~典》指出：規(guī)劃的含義是考慮如何處理正在發(fā)生和未來發(fā)生事情的一種認(rèn)知過程。任何機(jī)構(gòu)或組織都可以編制規(guī)劃，政府編制的規(guī)劃是政府對一定范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治各領(lǐng)域在時(shí)空上的設(shè)想、謀劃、部署或具體安排。

我們對規(guī)劃內(nèi)涵的理解如下：

——規(guī)劃要有明確的對象和范圍。在我國許多規(guī)劃的對象并不明確，至少是規(guī)劃的界限不清、范圍不明。有些部門編制的專項(xiàng)規(guī)劃就混淆了規(guī)劃對象和部門工作，把本部門根據(jù)職責(zé)開展的工作放到了規(guī)劃當(dāng)中，有些規(guī)劃則超越了規(guī)劃對象，跨入其他規(guī)劃的范圍，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)劃之間相互交叉。目前，我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃對象是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，主體功能區(qū)劃的規(guī)劃對象是國土空間，城市規(guī)劃的規(guī)劃對象是城市，土地利用規(guī)劃的規(guī)劃對象是土地資源，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的對象是產(chǎn)業(yè)。

——不是什么領(lǐng)域都適宜編制規(guī)劃。具有經(jīng)濟(jì)杠桿性質(zhì)的政策工具就不宜編制規(guī)劃。財(cái)政、投資、利率、貨幣、外資等是其他實(shí)體領(lǐng)域發(fā)展的手段和工具，必須依附于其他實(shí)體領(lǐng)域才有意義。財(cái)政收支、政府投資等，不能僅僅是因?yàn)樽隽藥啄甑臅r(shí)間安排就算是規(guī)劃，如果脫離了需要支持的具體領(lǐng)域獨(dú)立編制，就只能是一種預(yù)算安排，不屬于規(guī)劃。。

——規(guī)劃不僅僅是指導(dǎo)性的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，計(jì)劃是指令性的。步入社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制后，我國存在著走向另一個(gè)極端的傾向，即不少人認(rèn)為規(guī)劃僅是指導(dǎo)性、預(yù)測性的。事實(shí)上，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)劃也是必須執(zhí)行和實(shí)施的，只不過有的規(guī)劃內(nèi)容是強(qiáng)制性的，而有的內(nèi)容是指導(dǎo)性的，但指導(dǎo)性并不意味著不需要實(shí)施落實(shí)。如國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中的節(jié)能減排和保護(hù)耕地等約束性指標(biāo)，都是必須執(zhí)行的。

——規(guī)劃是形成共識(shí)的過程。規(guī)劃應(yīng)按照“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的要求進(jìn)行組織編制及實(shí)施。目前我國的規(guī)劃編制中，政府、規(guī)劃者之間的溝通較緊密，但公眾的參與度不夠。事實(shí)上，公眾參與規(guī)劃在歐美國家早已非常廣泛，早在1947年英國就通過法律的形式，賦予公眾參與城市規(guī)劃并持不同意見的權(quán)利。只有公眾廣泛參與規(guī)劃工作，在實(shí)施中才可能得到公眾支持。

（二）規(guī)劃的本質(zhì)特征

——全局性。規(guī)劃是關(guān)于把握全局總體的藍(lán)圖描繪，涉及的是決定全局的關(guān)鍵問題和影響全局的各個(gè)方面。它是關(guān)于發(fā)展目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方針、政策、途徑、措施、步驟的高度概括，對國家、地區(qū)或城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有方向性、長遠(yuǎn)性、總體性的指導(dǎo)作用。

——系統(tǒng)性。規(guī)劃是一個(gè)綜合性課題，涉及資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技等各個(gè)領(lǐng)域，它所面對的是許多要素相互聯(lián)系、相互依存、相互作用、相互制約構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)。規(guī)劃的編制不僅要弄清楚系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)、層次和功能，而且要弄清楚系統(tǒng)與周圍環(huán)境的各種聯(lián)系，搞清系統(tǒng)存在和發(fā)展的內(nèi)外條件，在綜合性研究中得到全局認(rèn)識(shí)。

——層次性。全國有全國的規(guī)劃，各個(gè)地區(qū)、各個(gè)部門有各個(gè)地區(qū)、各個(gè)部門的規(guī)劃，一切相對獨(dú)立的基層企業(yè)也都有它們自己的規(guī)劃。同時(shí)，局部應(yīng)該服從全局，考慮制定下一層次的規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該同上一層次的規(guī)劃要求相符合。各地區(qū)在制定自己的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)服從于全國的規(guī)劃布局，就現(xiàn)階段來說，不管那個(gè)層次的行業(yè)規(guī)劃，都必須服從于國家的戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃布局。

——潛在決策性。規(guī)劃在一定程度上體現(xiàn)了一個(gè)地區(qū)、單位或部門的決策意圖。決策意圖的確立必須在廣泛調(diào)查、深入研究、審慎論證的基礎(chǔ)上，同時(shí)考慮各種隱蔽的、突變的和災(zāi)變的因素，充分利用專家、決策者的成功經(jīng)驗(yàn)以及現(xiàn)代信息技術(shù)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)，進(jìn)而提出一個(gè)地區(qū)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位、目標(biāo)、方向、重點(diǎn)和措施。這往往決定了一個(gè)地區(qū)或行業(yè)發(fā)展的方向和前景。

（三）規(guī)劃的主要類型

規(guī)劃類型多種多樣，包括國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，土地利用規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，交通規(guī)劃，礦產(chǎn)資源規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等等，下面主要介紹以下四種規(guī)劃：

——發(fā)展規(guī)劃。發(fā)展規(guī)劃包括國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等等。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于從時(shí)間的角度論述各種規(guī)劃要素之間的發(fā)展比例關(guān)系和未來安排。例如在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，需要對未來三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、輕重工業(yè)結(jié)構(gòu)、新興產(chǎn)業(yè)占比等進(jìn)行安排。當(dāng)前在發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中越來越重視空間布局，例如國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃自“十一五”開始，逐漸加大了對空間布局的重視，并將主體功能區(qū)規(guī)劃寫入了該五年規(guī)劃。

——產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是對一個(gè)國家或地區(qū)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的預(yù)見和預(yù)想，是建立在對一個(gè)國家或地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素稟賦、國際和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢和市場潛力等理論分析和經(jīng)驗(yàn)判斷基礎(chǔ)之上的總體部署。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃對一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響深遠(yuǎn)，科學(xué)合理、符合國情和當(dāng)?shù)貙?shí)情的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃會(huì)促進(jìn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而擴(kuò)大就業(yè)，增加稅收，帶動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃包括產(chǎn)業(yè)部門規(guī)劃，如工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)規(guī)劃，也包括產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃，如一個(gè)地區(qū)的各產(chǎn)業(yè)部門空間部署的安排，另外，還包括特定產(chǎn)業(yè)地區(qū)的綜合規(guī)劃。

——區(qū)域規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃是指在一定地域范圍內(nèi)對國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和土地利用的總體部署。區(qū)域規(guī)劃是人們根據(jù)現(xiàn)有的認(rèn)識(shí)，對規(guī)劃區(qū)域的未來設(shè)想和理想狀態(tài)及其實(shí)施方案的選擇過程。區(qū)域規(guī)劃的主要任務(wù)是根據(jù)規(guī)劃區(qū)域的發(fā)展條件，從其歷史沿革、現(xiàn)狀基礎(chǔ)和發(fā)展趨勢出發(fā)，明確規(guī)劃區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和目標(biāo)，對區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和總體建設(shè)，包括土地利用、城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局、環(huán)境保護(hù)等方面做出總體部署，對生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌安排，并提出實(shí)施政策。

——城市規(guī)劃。城市規(guī)劃是對一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理。作為引導(dǎo)和控制整個(gè)城市建設(shè)和發(fā)展的基本依據(jù)和手段，城市規(guī)劃是通過對未來發(fā)展目標(biāo)的確定，制定實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的途徑、步驟和行動(dòng)綱領(lǐng)，并通過對社會(huì)實(shí)踐的引導(dǎo)和控制來干預(yù)城市的發(fā)展。城市規(guī)劃作用的發(fā)揮主要是通過對城市空間尤其是土地使用的分配和安排來實(shí)現(xiàn)的。

（四）相關(guān)概念的辨析

——規(guī)劃與計(jì)劃。在國外規(guī)劃和計(jì)劃是同一個(gè)概念，即Planning。在我國計(jì)劃和規(guī)劃有所不同。計(jì)劃一詞來源于計(jì)算，其含義中的時(shí)間和數(shù)量色彩更重一些；規(guī)劃一詞來源于繪制或校正圓形的“規(guī)”，其含義中空間和圖形的色彩更濃重一些。因此，規(guī)劃側(cè)重于空間布局?！笆晃濉逼陂g，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃將“五年計(jì)劃”改為“五年規(guī)劃”，目的之一就是增強(qiáng)規(guī)劃的空間約束功能；此外規(guī)劃的時(shí)間相對較長，計(jì)劃相對較短。如年度計(jì)劃是對未來1年的謀劃，而五年規(guī)劃則是對未來五年的謀劃。

——規(guī)劃與戰(zhàn)略。《辭?！穼?zhàn)略的定義是：戰(zhàn)略是重大的、帶全局性的或決定全球的謀劃。戰(zhàn)略具有兩層含義：一是對某個(gè)事物未來的謀劃只提出方向性、原則性、粗線條的安排，相對于戰(zhàn)略，規(guī)劃需要安排的未來活動(dòng)要更具體一些；二是戰(zhàn)略在時(shí)間尺度上跨度更大，如我國的三步走戰(zhàn)略，時(shí)間跨度接近一個(gè)世紀(jì)。相對于規(guī)劃而言，戰(zhàn)略往往是一個(gè)宏大的目標(biāo)，能不能實(shí)現(xiàn)有很大不確定性，而規(guī)劃對未來發(fā)展脈絡(luò)的描述基本是清晰的，它較為注重實(shí)施。

——規(guī)劃與政策。政策是依據(jù)憲法、基本法、行政法規(guī)、部門規(guī)章等對具體事務(wù)進(jìn)行的具體安排，由此可見政策是有法律基礎(chǔ)的；反觀規(guī)劃，目前我國許規(guī)劃并沒有直接的法律基礎(chǔ)，例如區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃均沒有明確的發(fā)展依據(jù)等。此外，既然政策是對某些具體事務(wù)的安排，那么在涵蓋范圍就沒有規(guī)劃那么廣，具體內(nèi)容在體系上也沒有規(guī)劃那樣健全。

——規(guī)劃與法律。從規(guī)劃和法律的內(nèi)容來看，法律往往是強(qiáng)制性、約束性的內(nèi)容，也有導(dǎo)向性的內(nèi)容。規(guī)劃期再長的規(guī)劃，適用時(shí)間也是有限的，一般沒有法律的時(shí)間長；多數(shù)規(guī)劃不是全局性的，而是屬于一定領(lǐng)域、一定空間的，使用范圍有限，沒有法律那么廣。與法律相比，規(guī)劃的彈性更大，比較靈活，但有了法律依據(jù)，規(guī)劃才能真正成為規(guī)劃，沒有法律依據(jù)的規(guī)劃其實(shí)施往往會(huì)缺乏保障。例如《中華人民共和國憲法》規(guī)定了國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的編制程序和法律地位；此外，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃分別有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國土地管理法》作保障。

——規(guī)劃與意見。“意見”是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對下級(jí)機(jī)關(guān)部署工作，指導(dǎo)下級(jí)機(jī)關(guān)工作活動(dòng)的原則、步驟和方法的一種文體。意見的指導(dǎo)性很強(qiáng)，有時(shí)是針對當(dāng)時(shí)帶有普遍性的問題發(fā)布的，有時(shí)是針對局部性的問題而發(fā)布的，意見往往在特定的時(shí)間內(nèi)發(fā)生效力。與規(guī)劃相比，意見更注重指導(dǎo)性，要落到實(shí)處，還需要從實(shí)際情況出發(fā)進(jìn)一步進(jìn)行規(guī)劃和整理。從行文方式看，意見分為上行、下行和平行文三種類型，上行文的，上級(jí)應(yīng)該對報(bào)送的意見做出處理或給予答復(fù)；平行文的，僅供對方參考；下行文的若是有明確要求的遵照執(zhí)行否則參照執(zhí)行。

二、規(guī)劃的作用和功能

（一）規(guī)劃是政府履行職責(zé)的重要依據(jù)

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，純粹的市場經(jīng)濟(jì)只是理論的抽象。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，首先應(yīng)遵循法律法規(guī)，其次要依照規(guī)劃行事。因?yàn)槿魏我徊糠啥疾豢赡芗?xì)化到政府應(yīng)該如何干預(yù)經(jīng)濟(jì)，政府應(yīng)該批準(zhǔn)這個(gè)項(xiàng)目還是應(yīng)該批準(zhǔn)那個(gè)項(xiàng)目，是給這個(gè)領(lǐng)域的資金多一點(diǎn)，還是給另一個(gè)領(lǐng)域的資金多一點(diǎn)。為此，客觀上需要相對于法律更加靈活的規(guī)劃這種形式來規(guī)范政府的行為，使政府在履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)時(shí)，除了法律依據(jù)外，也有規(guī)劃作為依據(jù)。

（二）規(guī)劃是指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府也需要加強(qiáng)對行業(yè)的引導(dǎo)、管理和規(guī)范。政府通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃可以向市場主體傳遞區(qū)域未來的發(fā)展定位、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)形式、產(chǎn)業(yè)的空間布局以及發(fā)展時(shí)序等信息，以確保市場主體對未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展有一個(gè)明確的預(yù)期；以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇為例，如果沒有行業(yè)規(guī)劃，市場主體在市場利益的驅(qū)動(dòng)下，可能會(huì)繼續(xù)加大對夕陽產(chǎn)業(yè)和落后產(chǎn)能的投入，其結(jié)果則有可能造成企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失和行業(yè)未來發(fā)展的低端鎖定。

（三）規(guī)劃是引導(dǎo)社會(huì)投資的重要手段

2004年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于投資體制改革的決定》，確立了企業(yè)的投資主體地位，強(qiáng)調(diào)政府要減少對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的直接干預(yù)。但客觀上說，政府投資依然是國民經(jīng)濟(jì)增長的重要手段。當(dāng)前中央政府對地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投資拉動(dòng)作用非常明顯。對于政府主導(dǎo)的投資體制來說，如何規(guī)范投資尤為重要，規(guī)劃作為對未來人類活動(dòng)和稀缺要素的特定安排，無論其內(nèi)容和實(shí)施保障都涉及到投資的問題，因此從這個(gè)意義上說，規(guī)劃是指導(dǎo)投資的重要手段，而投資則是資本增值的先決條件。

（四）規(guī)劃是約束社會(huì)行為的“第二準(zhǔn)則”

市場經(jīng)濟(jì)是資源由市場配置，公民、法人企業(yè)有充分的自主權(quán)、決策權(quán)。但公民、法人的有些行為會(huì)損害社會(huì)的公共利益，如有污染的項(xiàng)目建在居民點(diǎn)附近，就會(huì)對居民的生活和健康帶來危害；建設(shè)大商場，盡管不違法，但如果建在不恰當(dāng)?shù)牡攸c(diǎn)，可能致使一定區(qū)域的公共交通擁擠，導(dǎo)致公共交通效率低下。通過編制規(guī)劃，可以告訴市場主體，哪些事情在什么地點(diǎn)可以干，哪些事情在什么地點(diǎn)不能干，還可以告訴市場主體在某個(gè)時(shí)期應(yīng)該發(fā)展什么而不能發(fā)展什么。所以，在這個(gè)意義上，規(guī)劃是對法律的補(bǔ)充，是公民、法人都必須遵循的社會(huì)準(zhǔn)則，對社會(huì)行為具有約束功能。

三、規(guī)劃的主要內(nèi)容

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃內(nèi)容與一個(gè)國家或地區(qū)所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及面臨的發(fā)展問題等有密切的關(guān)系。規(guī)劃內(nèi)容既要立足行業(yè)和區(qū)域特色，但又要跳出行業(yè)和區(qū)域自身的限制，從長遠(yuǎn)來設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的藍(lán)圖。一般而言，主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）客觀審視產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與環(huán)境

準(zhǔn)確分析和把握一個(gè)行業(yè)或地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和問題是制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的基礎(chǔ)。一是分析區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。要分析該行業(yè)在國際和國內(nèi)同行業(yè)中的發(fā)展地位、比較優(yōu)勢，判斷該行業(yè)的總體發(fā)展水平。二是分析產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主要問題。要分析不同產(chǎn)業(yè)之間、同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部在發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源利用等方面存在的問題和不足。三是分析產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢。對區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)優(yōu)勢、科教優(yōu)勢、交通優(yōu)勢、市場優(yōu)勢、人才優(yōu)勢等進(jìn)行全新審視，用動(dòng)態(tài)變化的觀點(diǎn)分析優(yōu)勢，用相對的觀點(diǎn)看待優(yōu)勢。四是分析產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境。既包括國內(nèi)形勢，也包括國內(nèi)環(huán)境；既要分析發(fā)展機(jī)遇和有利條件，也要分析面臨挑戰(zhàn)和不利因素。

（二）科學(xué)確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位與目標(biāo)

產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展目標(biāo)是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的核心，產(chǎn)業(yè)選擇、空間布局等都要圍繞產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展目標(biāo)展開。產(chǎn)業(yè)定位是指準(zhǔn)確確定各產(chǎn)業(yè)在全國、省、地區(qū)中所占據(jù)的地位、發(fā)揮的作用、承擔(dān)的功能等。產(chǎn)業(yè)定位要立足長遠(yuǎn)，不拘泥于行業(yè)和區(qū)域自身的發(fā)展現(xiàn)狀；要有層次性，由大到小層次定位；要著眼未來，從長遠(yuǎn)的發(fā)展前景和趨勢看各產(chǎn)業(yè)可能發(fā)揮或承擔(dān)的功能。發(fā)展目標(biāo)是從國內(nèi)外宏觀背景、區(qū)內(nèi)優(yōu)勢和劣勢等條件出發(fā)，分析、判斷和預(yù)測未來產(chǎn)業(yè)總體和各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前景。產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)可以分為定性目標(biāo)和定量目標(biāo)，按照時(shí)間尺度又可分為近期、中期和遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)。

（三）合理確立規(guī)劃指導(dǎo)思想與原則

指導(dǎo)思想與原則是在宏觀上確定實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃目標(biāo)的路線圖。實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)可以選擇多種不同的路徑。指導(dǎo)思想和原則可以明確究竟通過何種路徑達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)。具體來說，指導(dǎo)思想對完成規(guī)劃目標(biāo)提出了方向性和價(jià)值取向上的要求。特別是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期，為了達(dá)到發(fā)展產(chǎn)業(yè)的目的，就必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以確保產(chǎn)業(yè)又快又好發(fā)展。規(guī)劃原則是在指導(dǎo)思想的要求下，對完成規(guī)劃目標(biāo)做具體路徑上的要求。例如發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)就可以將政府引導(dǎo)和市場主導(dǎo)相結(jié)合作為一個(gè)規(guī)劃的原則。

（四）優(yōu)化選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與重點(diǎn)

在制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的過程中，必須要確定未來發(fā)展的方向和重點(diǎn)。以裝備制造業(yè)為例，是發(fā)展傳統(tǒng)裝備制造業(yè)還是現(xiàn)代裝備制造業(yè)，而如果發(fā)展現(xiàn)代裝備制造業(yè)，要根據(jù)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、目標(biāo)和未來發(fā)展?jié)摿Φ却_立未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向和重點(diǎn)。對于區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃來說，要根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)特征、優(yōu)勢、市場需求等因素，確立區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或未來發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，并設(shè)計(jì)相應(yīng)發(fā)展和規(guī)劃的方向和內(nèi)容。目前區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象比較普遍，區(qū)域特色反映不明顯，這一問題不完全是規(guī)劃所致，與我國的投資體制等也有關(guān)系。

（五）提出清晰的產(chǎn)業(yè)空間布局與項(xiàng)目

產(chǎn)業(yè)空間布局是產(chǎn)業(yè)發(fā)展在空間上的具體落實(shí)。產(chǎn)業(yè)空間布局要根據(jù)全國和各地區(qū)產(chǎn)業(yè)分布現(xiàn)狀，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局理論，發(fā)揮各產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)和優(yōu)勢，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的方式，以最大限度利用空間資源、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)和持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，在空間上合理配置和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對于一些關(guān)系國際民生的基礎(chǔ)行業(yè)不能簡單地考慮行業(yè)自身的發(fā)展條件和發(fā)展目標(biāo)，還需要從區(qū)域協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套等角度考慮。引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局既要發(fā)揮市場功能，又要通過制定合理的空間準(zhǔn)入機(jī)制等，引導(dǎo)和管控產(chǎn)業(yè)布局。產(chǎn)業(yè)空間布局還應(yīng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展的不同階段，確定是集聚布局還是擴(kuò)散布局。一般來說在區(qū)域發(fā)展的早期，以“點(diǎn)-軸”集聚布局為主導(dǎo)模式，在區(qū)域發(fā)展的成熟期，以“帶-網(wǎng)”擴(kuò)散布局主導(dǎo)模式。

（六）提出有效的保障措施與實(shí)施機(jī)制

保障措施和實(shí)施機(jī)制是保證發(fā)展目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)、重點(diǎn)任務(wù)得以順利實(shí)施的重要保障，也是規(guī)劃之所以成為規(guī)劃的關(guān)鍵。規(guī)劃落實(shí)主要有三種形式：一是通過法律法規(guī)以及行政手段等，對規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行強(qiáng)制管制；二是通過稅費(fèi)優(yōu)惠和投資等，引導(dǎo)和鼓勵(lì)規(guī)劃實(shí)施；三是可以建立一個(gè)規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，使得在該機(jī)制下，各級(jí)政府、各企業(yè)以及民眾等具有共同的利益，一旦建成這樣的機(jī)制，規(guī)劃的落實(shí)與實(shí)施就會(huì)水到渠成。目前在土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃當(dāng)中已有這方面的成功案例。

四、規(guī)劃的編制過程

一般而言，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制過程可分為六個(gè)階段：

（一）前期研究階段

在前期研究階段，主要是要對上輪規(guī)劃進(jìn)行評估，以便保證規(guī)劃編制的延續(xù)性，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行評估，以達(dá)到有的放矢的目的，此外還要對產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展的原則性、方向性等大問題提出前瞻性研究。

（二）起草編制階段

規(guī)劃的起草編制有幾個(gè)工作最為重要，一是實(shí)地調(diào)研訪談，該環(huán)節(jié)主要采用現(xiàn)場觀察、調(diào)研記錄、深度訪談、問卷調(diào)查等方法，對政府部門、重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)地塊、相關(guān)人群進(jìn)行調(diào)研與訪談；二是外部調(diào)研與溝通，該工作目的是集思廣益，共同探討產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景，與專家研討是該項(xiàng)工作的重要內(nèi)容，但更應(yīng)有意識(shí)地讓公眾參與到規(guī)劃中來。三是內(nèi)部方案編制。該工作要主抓專項(xiàng)研究和綜合方案編制，如果需要，還可以形成多方案，以備溝通和刪選。

（三）意見征求階段

意見征求是編制規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。規(guī)劃編制完成后，應(yīng)廣泛征求和聽取各級(jí)政府相關(guān)部門、相關(guān)企業(yè)和相關(guān)重要群體的意見。一是要征求相關(guān)部門意見，做好在目標(biāo)、任務(wù)、布局、措施等方面的協(xié)調(diào)與銜接工作；二是要對重大項(xiàng)目進(jìn)行論證，一些重大項(xiàng)目如大型化工項(xiàng)目等，往往需要與土地、城市、環(huán)境等多部門進(jìn)行溝通與論證；三是要征求公眾的意見。特別是一些對居民生活會(huì)產(chǎn)生不利影響的項(xiàng)目，更應(yīng)該讓公眾廣泛參與。

（四）審議發(fā)布階段

規(guī)劃編制完成后，應(yīng)按照規(guī)劃應(yīng)有的程序，組織專家審議。審議通過后，規(guī)劃方案還要上報(bào)上級(jí)主管機(jī)構(gòu)或同級(jí)政府部門進(jìn)行審批。審批通過后，還應(yīng)通過媒體發(fā)布。此后即進(jìn)入規(guī)劃的實(shí)施階段。需要指出的是，目前產(chǎn)業(yè)規(guī)劃并沒有像城市規(guī)劃那樣，要求必須進(jìn)行公開發(fā)布。

（五）組織實(shí)施階段

組織實(shí)施階段需要重點(diǎn)完成以下幾項(xiàng)工作：一是要制定實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┓桨?；二是要成立領(lǐng)導(dǎo)小組或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。對于重要的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，還可以采用領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制；三是要給予資金支持和政策配套服務(wù)，特別是對于一些具有基礎(chǔ)性、公益性的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，更需也專項(xiàng)專管的資金進(jìn)行支持；四是要對規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行及時(shí)反饋，目的是總結(jié)規(guī)劃中存在不足，以便及時(shí)采取措施，確保規(guī)劃落實(shí)完成。

（六）滾動(dòng)更新階段

當(dāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)規(guī)劃中未意料到或未詳盡的情況時(shí)，可以對規(guī)劃進(jìn)行修編或滾動(dòng)更新。但為了確保規(guī)劃的嚴(yán)肅性，應(yīng)杜絕朝令夕改現(xiàn)象的發(fā)生。規(guī)劃的修編或更新應(yīng)有相關(guān)體制措施和法規(guī)作為保障。重大規(guī)劃內(nèi)容的更新、更改，應(yīng)確立專家評審制度、規(guī)劃審批制度和備案制度。

五、我國規(guī)劃體系的構(gòu)成

我國的規(guī)劃體系由三部分構(gòu)成，即總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。三者依次具有包含與被包含的關(guān)系。

（一）總體規(guī)劃

當(dāng)前我國規(guī)劃體系的總體規(guī)劃主要是指國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。該規(guī)劃按照時(shí)間可分為長期規(guī)劃、中期規(guī)劃（即五年計(jì)劃）和年度計(jì)劃，按照內(nèi)容又可以分為綜合性規(guī)劃和專業(yè)性規(guī)劃。該規(guī)劃中的中長期綜合性規(guī)劃就是這個(gè)規(guī)劃體系的總體規(guī)劃。目前，五年規(guī)劃在我國的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中分量最重。截止目前我國共實(shí)施了12個(gè)五年計(jì)劃\規(guī)劃。在改革開放以前的1953-1978年，五年計(jì)劃的主要目的和任務(wù)是建立完備的國民工業(yè)體系，1978-1984年，主要是撥亂反正，進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整， 1985-1997年，主要是實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，1998至今，主要是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式和分配方式轉(zhuǎn)型。

圖2 我國規(guī)劃體系的構(gòu)成

（二）區(qū)域規(guī)劃

我國規(guī)劃體系的第二個(gè)組成部分由區(qū)域規(guī)劃所構(gòu)成。目前主要有3個(gè)部門在組織編制區(qū)域規(guī)劃：目前國家發(fā)改委組織編制了區(qū)域規(guī)劃和主體功能區(qū)劃。其中區(qū)域規(guī)劃的典型代表如《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》和《京津冀地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》等，一般可將該規(guī)劃視為區(qū)域版的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。為了在新時(shí)期拓展發(fā)改委的規(guī)劃影響力，發(fā)改委在2005年開始籌備編制主體功能區(qū)規(guī)劃，目前主體功能區(qū)規(guī)劃已經(jīng)在全國推廣實(shí)施開來。城鄉(xiāng)建設(shè)部也有自己的區(qū)域規(guī)劃，由于歷史上國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中的區(qū)域規(guī)劃編制長期缺位，城鄉(xiāng)建設(shè)部迫于城市規(guī)劃編制需要，一直在從事城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃幾乎涵蓋了區(qū)域規(guī)劃的大部分內(nèi)容。此外，隨著我國空間組織生產(chǎn)形式的多元化，特別是我國都市區(qū)、城鎮(zhèn)帶、城市群的出現(xiàn)，城鄉(xiāng)建設(shè)部還從事了另外一個(gè)類型的區(qū)域規(guī)劃的編制，那即是城市群規(guī)劃，例如遼寧沿海城市群規(guī)劃、海西城市群規(guī)劃等等。編制區(qū)域規(guī)劃的第三個(gè)部門是國土資源部。國土資源部在原有土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，于2006年開始研究編制涵蓋更加廣泛的國土規(guī)劃。上述部門的區(qū)域規(guī)劃在編制內(nèi)容上各有側(cè)重，但也各有滲透，因此各區(qū)域規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)越來越緊迫。

（三）專項(xiàng)規(guī)劃

在層級(jí)上專項(xiàng)規(guī)劃位于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（總體規(guī)劃）以及區(qū)域規(guī)劃之下。由于社會(huì)分工日趨細(xì)化，國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行日益復(fù)雜，因此國內(nèi)的專項(xiàng)規(guī)劃涵蓋的范圍也日益廣泛，主要包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等等。

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作者：工業(yè)和信息化部賽迪研究院規(guī)劃所  孫虎  喬標(biāo)