地下綜合管廊，與我們熟知的商場、車庫等經(jīng)營性地下空間有所不同，指的是在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道。我國城市建設(shè)中長期存在反復(fù)開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等現(xiàn)象。這都是因公共設(shè)施建設(shè)各自為政、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計和協(xié)調(diào)而起。地下綜合管廊建設(shè)，有利于完善城市功能、美化城市景觀、促進城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

地下空間是個復(fù)雜的系統(tǒng)，對其開發(fā)利用必須以完善的規(guī)劃為保障。城市的地下空間開發(fā)利用規(guī)劃，在編制時既要符合城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，又要注重與人民防空、地下管線等專業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。下一步，應(yīng)逐步構(gòu)建地上、地下統(tǒng)籌的土地利用規(guī)劃體系，將地下空間利用規(guī)劃納入正在開展的國土空間規(guī)劃中來，做好地下空間利用的控制、預(yù)留管理，避免無序化、個案化開發(fā)帶來的隱患。而地下綜合管廊的使用，有必要編制控制性詳細規(guī)劃，對其開發(fā)利用的功能、規(guī)模、豎向標(biāo)高等提出控制性和引導(dǎo)性要求。

地下綜合管廊的規(guī)范性管理，上海市走在了前面。2011年出臺的《上海市控制性詳細規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》強調(diào)了在中心城、新城以及對環(huán)境景觀要求嚴(yán)格的區(qū)域，變電站、泵站、水庫、垃圾轉(zhuǎn)運站和壓縮收集站等設(shè)施宜建在地下。目前，上海已建成松江新城示范性地下綜合管廊一期工程和總長約6公里的嘉定區(qū)安亭新鎮(zhèn)綜合管廊系統(tǒng)。

一般意義上的地下空間開發(fā)是地表開發(fā)建設(shè)在先，發(fā)展到一定程度后再進行地下空間開發(fā)，而地下綜合管廊開發(fā)通常是相反的，在地表“一張白紙”的新區(qū)比較容易開展。而地下綜合管廊與地表的關(guān)系還需在實踐中探索：

按常規(guī)的土地管理要求，在成交后一定時間內(nèi)應(yīng)盡快簽訂書面合同。由于地下空間具有不可視性和特殊的勘察難度，在現(xiàn)有技術(shù)水平下，供地合同中已明確約定的規(guī)劃許可指標(biāo)，在后期建設(shè)過程中往往面臨調(diào)整，這是地下空間開發(fā)中的難點之一。

正式登記手續(xù)通常在地下空間建成驗收后辦理。目前地下空間產(chǎn)權(quán)登記尚未有統(tǒng)一規(guī)范。地方在已有實踐中有整體登記和分層登記兩種模式。

采用整體登記的，以地表面積為基礎(chǔ)，地下、地表、地上空間設(shè)定權(quán)利時分攤地表土地面積，此模式在以往常規(guī)的土地登記中較為常見，操作中常按建筑面積的比例分攤地表面積。其缺陷在于會對已有的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，如隨著地下空間開發(fā)的增加，導(dǎo)致地上已有權(quán)利人的法定權(quán)利因被分攤而減少。

采用分層設(shè)權(quán)、分層登記的模式，則將不同空間層的權(quán)利作為獨立的空間個體看待，不再進行對地表面積的分攤，此模式與《物權(quán)法》“土地空間權(quán)利”的理念相適應(yīng)，有利于推進土地空間權(quán)利體系的建立，也保障了已有權(quán)利人權(quán)益的穩(wěn)定性。具體操作時，將分層設(shè)立的地上、地下、地表土地權(quán)利均視作獨立宗地，根據(jù)其實際獨用或共用情況，分別形成各自的登記卡，同時，也可考慮建立立體空間登記卡，反映同一客觀區(qū)域內(nèi)空間宗地的整體信息，將其地表、地下、地上的信息均記載在一起，或可通過關(guān)聯(lián)查詢的方式整體顯示。

考慮地下綜合管廊用地的公益性，在用地監(jiān)管中應(yīng)對其強化用途管制。必須按照批準(zhǔn)用途、結(jié)構(gòu)、規(guī)劃建設(shè)條件使用，不得擅自改變批準(zhǔn)用途和結(jié)構(gòu)。應(yīng)加強規(guī)劃土地執(zhí)法監(jiān)察，對于擅自改變綜合管廊用地用途和結(jié)構(gòu)的，責(zé)令限期改正違法行為，恢復(fù)原狀。建議設(shè)置綜合管廊用地保證金制度，以保證金擔(dān)保用地行為，由相關(guān)監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)進行跟蹤管理，情節(jié)嚴(yán)重的，可以考慮無償收回土地使用權(quán)。這對于違法違規(guī)用地的企業(yè)將是一個很大的制衡。

此外，我國地下空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)薄弱，特別是地質(zhì)環(huán)境評價不足、地下管線信息不共享以及三維地籍調(diào)查技術(shù)與條件的滯后等，直接影響前期規(guī)劃和后期建設(shè)施工的科學(xué)性、安全性。建議盡快開展全國地下空間基礎(chǔ)調(diào)查評價工程。一方面，應(yīng)以城市為單位，分區(qū)域、分層次逐步推進全國地下空間信息調(diào)查工程，摸清地下空間基礎(chǔ)信息。另一方面，應(yīng)推進全國地下空間地質(zhì)環(huán)境評價工程，將其作為地下空間開發(fā)利用的基礎(chǔ)前提，對不符合開發(fā)利用條件的項目應(yīng)嚴(yán)格禁止。