協(xié)商民主推進(jìn)基層民主建設(shè)

渝北區(qū)人口計(jì)生委  萬(wàn)東良  鄭菲

論文摘要：黨的十八大報(bào)告提出“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”、“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”等一系列新觀點(diǎn)新舉措，提出了健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度的概念。本文據(jù)此，主要討論廣義的協(xié)商民主，以及基層民主建設(shè)中存在的問(wèn)題及下一步建議。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主  基層民主

狹義的協(xié)商民主是一種決策方式，而廣義的協(xié)商民主是一種民主或治理形式，即自由平等的公民，基于權(quán)利和理性，在一種由民主憲法規(guī)范的權(quán)力相互制約的政治共同體中，通過(guò)對(duì)話、討論、辯論等過(guò)程，形成合法決策的民主形式[1]。

黨的十八大報(bào)告提出“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”、“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”等一系列新觀點(diǎn)新舉措，提出了健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度的概念。這一論斷被普遍看作是中國(guó)特色社會(huì)主義政治體系的制度創(chuàng)新。同時(shí)，報(bào)告要求，要“積極開(kāi)展基層民主協(xié)商”，這對(duì)人民政協(xié)事業(yè)把基礎(chǔ)植根于基層、視野擴(kuò)大到基層、履職延伸到基層，提出了新要求。

一、實(shí)踐和發(fā)展基層協(xié)商民主的重大意義

（一）廣納良言，提高決策科學(xué)性。協(xié)商民主主張?jiān)诠餐硇杂懻摰幕A(chǔ)上作出民主合法的決策?；鶎诱f(xié)委員、各黨派人士與生活實(shí)際接觸廣泛，對(duì)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域研究深入，常常有許多獨(dú)到見(jiàn)解和獨(dú)立思想。因此，通過(guò)協(xié)商民主，較大程度地體現(xiàn)各民主黨派和各界代表的意見(jiàn)和主張，能對(duì)利弊進(jìn)行全面權(quán)衡，有效避免政策脫離實(shí)際，增強(qiáng)決策的科學(xué)性和操作性。同時(shí)，通過(guò)協(xié)商民主作出的決定也能有效防止行政權(quán)力過(guò)分集中和膨脹，有利于推進(jìn)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)型政府、廉潔政府建設(shè)。

（二）平等協(xié)商，實(shí)現(xiàn)政治民主性。我區(qū)是大城市、大農(nóng)村，地域和文化的多樣性、差異性比較突出。而協(xié)商民主的主體涵蓋各黨派、各民族、各團(tuán)體、各階層等。人民政協(xié)的組織形式，能有效整合以上各群體的利益要求和愿望，并能通過(guò)視察調(diào)研、參政議政、反映社情民意，將社會(huì)各群體中個(gè)別、分散的意見(jiàn)、愿望，通過(guò)協(xié)商渠道得到系統(tǒng)、綜合地反映，使各種群體的利益要求通過(guò)體制內(nèi)的渠道經(jīng)常性地、暢通性地得到重視和解決，從而有效地協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，充分體現(xiàn)公民有序的政治參與這一現(xiàn)代民主精神[2]。

（三）凝心聚力，增進(jìn)社會(huì)和諧性。建言獻(xiàn)策的實(shí)質(zhì)以承認(rèn)和尊重利益多元為前提，主張協(xié)調(diào)各方訴求和關(guān)系，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的多元化特點(diǎn)和利益群體政治參與的迫切需要。同時(shí)，也能在協(xié)商的過(guò)程中深化不同群體相互之間的認(rèn)識(shí)，通過(guò)發(fā)揮“一傳十，十傳百”的乘法效應(yīng)，消除更廣泛群眾的誤解，增進(jìn)干群、黨政甚至各行業(yè)間的相互理解，其本身就在體現(xiàn)、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的價(jià)值目標(biāo)。

二、實(shí)踐和發(fā)展基層協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)狀況

在我國(guó)的政府組織體系中，區(qū)縣級(jí)黨委政府地處基層，直接為基層群眾服務(wù)，且情況復(fù)雜、變化迅速。協(xié)商民主在基層實(shí)踐，能有效彌補(bǔ)基層黨委、政府長(zhǎng)期囿于具體事務(wù)而可能形成的思維模式缺陷，是真正踐行科學(xué)發(fā)展、民主推進(jìn)的有效保證。

長(zhǎng)期以來(lái)，包括渝北在內(nèi)的區(qū)縣政協(xié)都在根據(jù)實(shí)際，深刻踐行協(xié)商政治、民主政治，其中不乏許多有益探索。一是制度越加規(guī)范。區(qū)縣黨委、政府把基層政協(xié)協(xié)商作為決策過(guò)程的基本環(huán)節(jié)。同時(shí)，通過(guò)不斷健全和完善協(xié)商程序，初步奠定了基層協(xié)商民主的制度體系基礎(chǔ)。二是內(nèi)容重點(diǎn)突出。圍繞緊扣中心促發(fā)展、關(guān)注民生促和諧、規(guī)范權(quán)力促公平等核心問(wèn)題開(kāi)展協(xié)商，進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)社會(huì)公平正義。三是形式創(chuàng)新多樣。不斷豐富立法聽(tīng)證、民主懇談、公共論壇、網(wǎng)絡(luò)論壇等其他渠道，實(shí)現(xiàn)了專(zhuān)題協(xié)商與多種協(xié)商、會(huì)議協(xié)商與現(xiàn)場(chǎng)協(xié)商相結(jié)合，在推動(dòng)公民與政府對(duì)話溝通等方面發(fā)揮著重要作用。四是協(xié)商效果明顯。實(shí)踐中，政協(xié)通過(guò)提出科學(xué)意見(jiàn)建議、建立跟蹤督辦機(jī)制、反饋辦理落實(shí)情況等，逐漸推動(dòng)了政治協(xié)商成果轉(zhuǎn)化各項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，初步奠定了基層協(xié)商民主的實(shí)踐基礎(chǔ)。

在基層實(shí)踐過(guò)程中，也存在許多問(wèn)題和不足。一是認(rèn)識(shí)存在偏差。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，黨委政府和人民政協(xié)對(duì)協(xié)商制度的認(rèn)識(shí)越來(lái)越深刻，思想上越來(lái)越重視。但部分仍僅將其作為征詢意見(jiàn)、接受監(jiān)督、減少矛盾的機(jī)會(huì)和手段，未將其納入黨委、政府的決策程序。二是制度有待健全。還存在制度建設(shè)不夠健全、程序不夠完善、制度剛性不足等問(wèn)題。中央和地方各級(jí)黨組織關(guān)于加強(qiáng)政協(xié)工作意見(jiàn)的文件及《政協(xié)章程》都是精辟概括和高度濃縮的標(biāo)準(zhǔn)提法，沒(méi)有明確的實(shí)施細(xì)則，到基層就難以具體遵循和執(zhí)行。同時(shí)，缺乏完善的責(zé)任落實(shí)、追究制度，存在一定的制度空白。三是執(zhí)行難以到位。由于對(duì)協(xié)商的“重要”、“重大”問(wèn)題規(guī)定的籠統(tǒng)性，協(xié)商內(nèi)容在不同地區(qū)政協(xié)之間的差異較大，難以確保協(xié)商和民主決策的質(zhì)量。四是參與不夠廣泛。決策權(quán)力主要集中在執(zhí)政黨和政府主要領(lǐng)導(dǎo)手中，多元化的社會(huì)利益表達(dá)與綜合仍然無(wú)法由社會(huì)結(jié)構(gòu)承擔(dān)。而即使能參與建議的公民也是各行各業(yè)的“精英”人物。更廣大公民的民主政治參與更多為一種間接參與或被動(dòng)接受，也存在容易引起政府公信力下降和干群矛盾等危險(xiǎn)[3]。這些問(wèn)題在基層不同程度的長(zhǎng)期存在，將影響協(xié)商民主的推進(jìn)進(jìn)程，阻礙民主政治的發(fā)展，亟需逐步解決。

三、實(shí)踐和發(fā)展基層協(xié)商民主的有效途徑

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)。要將制度建設(shè)擺到更加突出的位置，進(jìn)一步加快推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化、程序化。通過(guò)地方立法等形式確定協(xié)商民主的法律地位。同時(shí)，將綜合性制度與專(zhuān)門(mén)性制度，實(shí)體性制度與程序性制度，黨委、政府制定制度與政協(xié)內(nèi)部制度，貫徹上級(jí)制度與完善本級(jí)制度相結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌推進(jìn)、逐步完善，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下各司其職、各負(fù)其責(zé)的工作格局。特別要重視落實(shí)協(xié)商結(jié)果和建立協(xié)商反饋機(jī)制的建立和完善協(xié)商民主的檢查考核機(jī)制，增強(qiáng)制度的權(quán)威性，保證有法必依、有令必行、有禁必止。

（二）豐富協(xié)商民主方式。基層協(xié)商民主面對(duì)廣大群眾，方式的多樣性有利于調(diào)動(dòng)更大積極性和更多地參與。在實(shí)踐中，應(yīng)注重把握黨委、政府主導(dǎo)性與政協(xié)自身的主動(dòng)性的緊密結(jié)合，把握柔性與剛性的緊密結(jié)合。這就要求我們用各種有效的方式來(lái)作為結(jié)合的載體。要借鑒市內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷豐富民主協(xié)商形式。如例會(huì)式專(zhuān)題協(xié)商，即以“面對(duì)面協(xié)商”為特征的議政會(huì)；評(píng)議式即時(shí)協(xié)商，即約請(qǐng)政協(xié)進(jìn)行明察暗訪、接受民主評(píng)議；政協(xié)針對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)和群眾關(guān)注焦點(diǎn)問(wèn)題，分別召開(kāi)民主評(píng)議會(huì)，寓評(píng)議于協(xié)商之中；以及創(chuàng)新開(kāi)展界別協(xié)商，突出委員界別的代表性，充分發(fā)揮委員參加界別活動(dòng)的積極性，為有效開(kāi)展界別協(xié)商奠定基礎(chǔ)和條件。

（三）規(guī)范操作規(guī)程。目前在基層的實(shí)際運(yùn)作中，黨委、政府做到了通過(guò)協(xié)商賦予黨委意見(jiàn)合法性與民意基礎(chǔ)，使協(xié)商成為了黨委、政府科學(xué)決策、民主決策系統(tǒng)工程中的一個(gè)鏈條。在以后的基層保證協(xié)商民主過(guò)程中，要進(jìn)一步參加協(xié)商的各界別有充分的準(zhǔn)備時(shí)間、規(guī)范的運(yùn)作程序，要對(duì)各界別有具體的要求，避免走過(guò)場(chǎng)，從形式和程序上保證協(xié)商的基本質(zhì)量和效果。同時(shí)，可以考慮進(jìn)一步健全組織形式，建立起黨際協(xié)商機(jī)構(gòu)、政黨與人民團(tuán)體直接的協(xié)商機(jī)構(gòu)和社會(huì)利益集團(tuán)之間的協(xié)商機(jī)構(gòu)這樣三類(lèi)專(zhuān)業(yè)化、專(zhuān)門(mén)化的政治協(xié)商機(jī)構(gòu)。在不同類(lèi)型的協(xié)商機(jī)構(gòu)中運(yùn)用不同的協(xié)商原則和協(xié)商機(jī)制，以便讓各個(gè)階層的利益都能得到充分的表達(dá)和協(xié)調(diào)。

（四）重視委員產(chǎn)生機(jī)制。人民政協(xié)由各黨派團(tuán)體和社會(huì)各界的代表人士組成，體現(xiàn)了“人才薈萃、智力密集”的優(yōu)勢(shì)。但是，過(guò)分追求代表性也容易導(dǎo)致占人口多數(shù)的農(nóng)民和農(nóng)民工等所謂的“草根”階層，以及一些弱勢(shì)群體沒(méi)有代表?yè)?dān)任委員或者委員人數(shù)偏少。因此區(qū)縣政協(xié)要重視最廣大群體的利益需求，不僅要在界別設(shè)置、委員結(jié)構(gòu)等組織架構(gòu)上體現(xiàn)公平，而且在協(xié)商民主中也要重視反映“草根”階層和弱勢(shì)群體的呼聲與訴求。同時(shí)，為了有效發(fā)揮協(xié)商職能，可以在某些界別中進(jìn)行協(xié)商確定委員與選舉確定委員相結(jié)合的試點(diǎn)，以及吸收一些權(quán)利容易被忽視群體的維權(quán)組織，拓寬協(xié)商民主渠道。

（五）突出基層政協(xié)作用。一是參與重大問(wèn)題研究。政協(xié)組織要以主人翁的態(tài)度，以發(fā)揚(yáng)民主、增進(jìn)團(tuán)結(jié)為主題，重視本地區(qū)工作要點(diǎn)、政府工作報(bào)告的意見(jiàn)建議。在重大文件、重要決策形成前，提前組織各參加單位和廣大政協(xié)委員開(kāi)展調(diào)查研究，并就有關(guān)重要問(wèn)題組織專(zhuān)題協(xié)商，綜合社會(huì)各界意見(jiàn)，做到重大問(wèn)題協(xié)商在黨委決策之前、人大通過(guò)之前、政府實(shí)施之前，抓住協(xié)商的要旨，從根本上增強(qiáng)人民政協(xié)政治協(xié)商的效力。二是發(fā)揮基礎(chǔ)作用。基層政協(xié)要充分發(fā)揮專(zhuān)委會(huì)和界別的效能，使專(zhuān)委會(huì)和界別成為聯(lián)系委員的主樞紐、溝通黨政部門(mén)的主渠道、落實(shí)政協(xié)各項(xiàng)工作的主力軍，把委員的個(gè)體優(yōu)勢(shì)組織整合，轉(zhuǎn)化為人民政協(xié)協(xié)商民主的整體優(yōu)勢(shì)。三是重視意見(jiàn)反饋。建立跟蹤問(wèn)效和意見(jiàn)反饋制度，積極推進(jìn)協(xié)商成果的落實(shí)。如每年在政協(xié)主席會(huì)議確定重點(diǎn)提案后，商請(qǐng)主要領(lǐng)導(dǎo)審閱并對(duì)辦理提案作出重要批示，提升重點(diǎn)提案運(yùn)作層次；政府常務(wù)會(huì)議專(zhuān)門(mén)就政協(xié)提案辦理工作進(jìn)行研究，政協(xié)根據(jù)提案內(nèi)容和主席分工，明確主席或副主席領(lǐng)銜督辦，并以主席會(huì)議、政情交流會(huì)的形式督辦重點(diǎn)提案，實(shí)現(xiàn)“提”與“辦”的良性互動(dòng)。四是延伸基層組織。積極探索在鎮(zhèn)街設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)和聯(lián)系政協(xié)工作的組織，以便指導(dǎo)好轄區(qū)的政協(xié)工作。以區(qū)縣政協(xié)為依托，探索在基層建立“委員之家”，為政協(xié)委員開(kāi)展調(diào)研視察、深入基層開(kāi)展協(xié)商民主等活動(dòng)搭建平臺(tái)[4]。 

參考文獻(xiàn)：

[1]  健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度 推進(jìn)政治建設(shè)和政治體制改革：江蘇人大網(wǎng). 2013

[2] [3]  加強(qiáng)基層政協(xié)協(xié)商民主工作的對(duì)策和建議：溫州政協(xié)網(wǎng).2011