2025年11月，上海市國(guó)資委印發(fā)《上海市國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)主責(zé)主業(yè)管理辦法》（滬國(guó)資委規(guī)創(chuàng)〔2025〕199號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“新規(guī)”），正式取代已施行五年的舊版《上海市國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)主業(yè)管理辦法》（滬國(guó)資委規(guī)劃〔2020〕226號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《主業(yè)管理辦法》）。

這不僅是名稱從“主業(yè)”到“主責(zé)主業(yè)”的細(xì)微調(diào)整，更是監(jiān)管理念的一次深刻躍升，標(biāo)志著上海國(guó)資監(jiān)管體系進(jìn)入以“功能”定義“業(yè)務(wù)”、以“責(zé)任”引領(lǐng)“發(fā)展”的新階段。

本文將深入剖析上海新規(guī)的核心變革，并與天津、江蘇、山東等地的政策進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，揭示中?guó)新一輪國(guó)企改革深化提升行動(dòng)中的深層邏輯與未來(lái)圖景。

與2020年版的《主業(yè)管理辦法》相比，上海此次出臺(tái)的新辦法絕非簡(jiǎn)單的文本修訂，而是在監(jiān)管理念、分類框架和管理機(jī)制上進(jìn)行了系統(tǒng)性重構(gòu)。

1、理念之變：從“業(yè)務(wù)管控”到“功能引領(lǐng)”

舊版辦法的核心是“主業(yè)管理”，其邏輯起點(diǎn)是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。文件通篇強(qiáng)調(diào)“提升主業(yè)集中度”“嚴(yán)控非主業(yè)投資”，其目的在于通過(guò)劃定業(yè)務(wù)邊界，防止國(guó)企盲目多元化，確保國(guó)有資本集中于優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域。

這本質(zhì)上是一種基于業(yè)務(wù)的管控思維。

而新規(guī)首次將“主責(zé)”置于“主業(yè)”之前，并開宗明義地給出定義：主責(zé)是“監(jiān)管企業(yè)的戰(zhàn)略定位、重要使命、核心功能和重大責(zé)任”。

這意味著，企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍不再僅僅由市場(chǎng)機(jī)會(huì)和既有基礎(chǔ)決定，而是由其承擔(dān)的戰(zhàn)略功能和核心使命所決定。

這一轉(zhuǎn)變意義深遠(yuǎn)。它標(biāo)志著上海國(guó)資監(jiān)管的視角從“管企業(yè)”的微觀層面，部分躍升至“管資本”與“管功能”相結(jié)合的宏觀層面。

國(guó)企不再僅僅是追求利潤(rùn)的市場(chǎng)主體，更是服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障城市運(yùn)行、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的功能性載體。

比如，一家城建類企業(yè)，其“主責(zé)”可能是“提升城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)保障能力”，那么其“主業(yè)”就應(yīng)緊密圍繞城市更新、智慧城建、綠色建筑等展開，而非單純依據(jù)利潤(rùn)率去涉足金融或房地產(chǎn)投資。

2、分類之變：從“粗放二分”到“精細(xì)四分”

舊版辦法將業(yè)務(wù)簡(jiǎn)單劃分為“主業(yè)”（含核心業(yè)務(wù)和培育業(yè)務(wù)）和“非主業(yè)”。

這種二分法在實(shí)踐中容易導(dǎo)致“一刀切”，一些雖非核心但對(duì)企業(yè)整體運(yùn)營(yíng)有重要支撐作用的業(yè)務(wù)（如為集團(tuán)提供穩(wěn)定現(xiàn)金流的業(yè)務(wù)或內(nèi)部服務(wù)平臺(tái)）處境尷尬。

新規(guī)構(gòu)建了一個(gè)更為精細(xì)化的“核心業(yè)務(wù)-培育業(yè)務(wù)-支撐業(yè)務(wù)-其他非主業(yè)”四級(jí)分類體系。

• 核心業(yè)務(wù)：是企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的集中體現(xiàn)，量化標(biāo)準(zhǔn)（至少一項(xiàng)指標(biāo)近三年平均不低于20%）確保了其“核心”地位。
  

• 培育業(yè)務(wù)：明確指向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)，是形成“新質(zhì)生產(chǎn)力”的關(guān)鍵陣地，并設(shè)有3-5年的培育期。
  

• 支撐業(yè)務(wù)：這是新規(guī)的一大創(chuàng)新。它承認(rèn)了某些業(yè)務(wù)雖不直接體現(xiàn)核心競(jìng)爭(zhēng)力，但能為企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供“血液”和“彈藥”，原則上不超過(guò)2個(gè)，為其存在提供了合法空間。
  

• 其他非主業(yè)：明確為擬退出業(yè)務(wù)，態(tài)度堅(jiān)決。

這一分類不僅是名稱的變化，更是管理科學(xué)化的體現(xiàn)。它承認(rèn)了企業(yè)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，實(shí)現(xiàn)了“大力發(fā)展”、“戰(zhàn)略性投入”、“維持性經(jīng)營(yíng)”與“堅(jiān)決退出”的精準(zhǔn)施策，避免了資源誤配和管理沖突。

3、機(jī)制之變：從“剛性約束”到“激勵(lì)相容”

舊版辦法側(cè)重于劃定邊界和追究違規(guī)責(zé)任，是一種“防御型”管控。新規(guī)則在強(qiáng)化紀(jì)律的同時(shí)，引入了更多“激勵(lì)相容”的機(jī)制設(shè)計(jì)，旨在激發(fā)企業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力。

最引人注目的是第二十一條建立的“盡職免責(zé)”機(jī)制。它明確規(guī)定，對(duì)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力相關(guān)業(yè)務(wù)納入培育業(yè)務(wù)的，應(yīng)研究制訂盡職免責(zé)清單。

對(duì)于“決策合規(guī)、無(wú)個(gè)人牟利、非主觀故意”但未達(dá)預(yù)期目標(biāo)的情形，“免予追責(zé)且不作負(fù)面評(píng)價(jià)”。

科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)培育天然具有高風(fēng)險(xiǎn)性。如果一味強(qiáng)調(diào)“投資必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，將導(dǎo)致企業(yè)管理者在創(chuàng)新面前畏首畏尾。

“盡職免責(zé)”實(shí)質(zhì)上是為真正的創(chuàng)新探索提供了“安全墊”，鼓勵(lì)企業(yè)家在不確定性中勇于決策、敢于試錯(cuò)。這是推動(dòng)國(guó)企向創(chuàng)新深水區(qū)邁進(jìn)的關(guān)鍵制度保障。

此外，新規(guī)在投資管理（鼓勵(lì)向培育業(yè)務(wù)安排一定比例投資）、考核分配（分類分企設(shè)置指標(biāo)，優(yōu)先納入科創(chuàng)層）等方面都體現(xiàn)了與業(yè)務(wù)分類相匹配的差異化、精準(zhǔn)化導(dǎo)向，形成了“定位-分類-投資—考核—免責(zé)”的閉環(huán)管理鏈路。

將上海新規(guī)置于全國(guó)國(guó)資監(jiān)管的棋局中審視，能與天津、江蘇、山東等地的政策形成有趣的對(duì)比，從中我們可以窺見(jiàn)中國(guó)國(guó)企改革的共同方向與地方探索的不同側(cè)重。

表 四地主責(zé)主業(yè)管理文件對(duì)比

資料來(lái)源：知政策/問(wèn)知本平臺(tái)

縱觀四地文件，可以發(fā)現(xiàn)三個(gè)清晰的共同趨勢(shì)，即邁向“功能化”、“動(dòng)態(tài)化”與“新興化”。其中：

• 功能化引領(lǐng)：各地均將“主責(zé)”或功能定位作為主業(yè)認(rèn)定的根本依據(jù)，強(qiáng)調(diào)國(guó)企在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障民生、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)中的核心作用。
  

• 動(dòng)態(tài)化管理：均建立了主業(yè)主責(zé)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，改變了以往“一定終身”的做法，允許并鼓勵(lì)企業(yè)根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化優(yōu)化業(yè)務(wù)布局。
  

• 新興化培育：不約而同地將“培育業(yè)務(wù)”的焦點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)，搶占未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的戰(zhàn)略意圖十分明顯。

盡管方向一致，但各地在具體路徑上展現(xiàn)出不同的風(fēng)格和側(cè)重點(diǎn)。主要也體現(xiàn)在三方面：

1、量化門檻的“松”與“緊”

在主業(yè)認(rèn)定的量化標(biāo)準(zhǔn)上，四地呈現(xiàn)出一個(gè)清晰的“光譜”。其中：

山東最“嚴(yán)”，要求申請(qǐng)2個(gè)及以上主業(yè)時(shí)，合并計(jì)算的資產(chǎn)、收入或利潤(rùn)占比近三年平均不低于80%，且單個(gè)業(yè)務(wù)占比不低于30%。這體現(xiàn)了山東推動(dòng)省屬企業(yè)極度聚焦、避免力量分散的強(qiáng)硬態(tài)度。

江蘇居中，要求合并占比不低于70%，單個(gè)業(yè)務(wù)不低于20%。

上海和天津相對(duì)更“松”，并未設(shè)置主業(yè)總量占比門檻，僅要求單個(gè)核心業(yè)務(wù)至少一項(xiàng)指標(biāo)不低于20%。

這種差異反映了各地國(guó)資結(jié)構(gòu)和改革階段的不同。山東可能面臨著國(guó)企業(yè)務(wù)復(fù)雜、主業(yè)不突出的問(wèn)題，需要通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)解決這些問(wèn)題。

而上海國(guó)企的現(xiàn)代化企業(yè)治理水平和主業(yè)清晰度相對(duì)較高，政策更側(cè)重于“功能”與“創(chuàng)新”的引導(dǎo)，而非簡(jiǎn)單的規(guī)模集中。

2、分類邏輯的“精”與“專”

在業(yè)務(wù)分類的精細(xì)度上，上海和江蘇走在前面。其中：

上海的“四級(jí)分類”尤其是“支撐業(yè)務(wù)”的設(shè)立，體現(xiàn)了管理的精細(xì)化。

江蘇的獨(dú)特之處在于提出了“一級(jí)主業(yè)（名稱）+二級(jí)主業(yè)（代碼）” 的管理模式，要求將主業(yè)對(duì)應(yīng)到國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類的具體代碼，并對(duì)所屬企業(yè)進(jìn)行名錄管理。

這實(shí)現(xiàn)了從“集團(tuán)層面”的業(yè)務(wù)管理到“穿透至子孫公司”的精準(zhǔn)監(jiān)管，能有效防止主業(yè)泛化。

山東則強(qiáng)調(diào)了“特別項(xiàng)目任務(wù)清單”，對(duì)于省委省政府決策部署的重大項(xiàng)目，即使未納入主業(yè)也視同主業(yè)管理，顯示了行政力量在資源配置中的強(qiáng)勢(shì)作用。

3、監(jiān)管抓手的“剛”與“柔”

在監(jiān)管執(zhí)行層面，各地也展現(xiàn)出不同的風(fēng)格。其中：

上海更注重“激勵(lì)”與“容錯(cuò)”，通過(guò)“盡職免責(zé)”和科創(chuàng)層考核等柔性機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)行為。

山東則規(guī)定了極為剛性的非主業(yè)投資比例限制（商業(yè)一類企業(yè)不超過(guò)5%），并要求項(xiàng)目實(shí)施前逐項(xiàng)報(bào)省國(guó)資委復(fù)核，管控力度非常大。同時(shí)，山東對(duì)非主業(yè)業(yè)務(wù)提出了明確的分類處置路徑，操作性很強(qiáng)。

天津強(qiáng)調(diào)“動(dòng)態(tài)管理”和培育“鏈主”企業(yè)，意在通過(guò)主責(zé)主業(yè)優(yōu)化，重塑產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

上海此次主責(zé)主業(yè)管理辦法的升級(jí)，其背后是響應(yīng)國(guó)家關(guān)于國(guó)有企業(yè)“增強(qiáng)核心功能、提升核心競(jìng)爭(zhēng)力”的號(hào)召，是對(duì)“管資本”為主改革理念的深化實(shí)踐，更是上海這座城市在激烈區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和全球產(chǎn)業(yè)變革中搶占先機(jī)的戰(zhàn)略舉措。

首先，新規(guī)有望進(jìn)一步優(yōu)化上海國(guó)有資本的布局結(jié)構(gòu)。

通過(guò)清晰的“主責(zé)”定位和精細(xì)的業(yè)務(wù)分類，資源將更集中地投向城市發(fā)展所需的關(guān)鍵領(lǐng)域和代表未來(lái)的產(chǎn)業(yè)賽道。

那些與主責(zé)關(guān)聯(lián)度低、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的非主業(yè)資產(chǎn)，將面臨更迫切的整合與退出壓力，從而推動(dòng)國(guó)有資本從“鋪攤子”向“上臺(tái)階”轉(zhuǎn)變。

其次，新規(guī)將為上海國(guó)企的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型注入強(qiáng)大動(dòng)力。

“培育業(yè)務(wù)”的合法地位和“盡職免責(zé)”的護(hù)航，解決了國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人“不敢投、不愿投”新興業(yè)務(wù)的痛點(diǎn)。

我們有望看到上海國(guó)企在人工智能、生物醫(yī)藥、綠色低碳等前沿領(lǐng)域的投資布局更加積極大膽，一批具有技術(shù)主導(dǎo)權(quán)的“鏈主”企業(yè)和高成長(zhǎng)性的“隱形冠軍”或?qū)闹姓Q生。

最后，新規(guī)也對(duì)國(guó)企的公司治理與內(nèi)部管理提出了更高要求。

企業(yè)需要建立與之匹配的戰(zhàn)略規(guī)劃、投資決策、預(yù)算管理和考核評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)主責(zé)主業(yè)管理與日常經(jīng)營(yíng)的深度融合。

如何科學(xué)界定“支撐業(yè)務(wù)”，如何制定可量化的“培育業(yè)務(wù)”目標(biāo)，如何落地“盡職免責(zé)”清單，都將考驗(yàn)著國(guó)企管理者的智慧。

簡(jiǎn)言之，從“管業(yè)務(wù)”到“定功能”，上海的主責(zé)主業(yè)管理新規(guī)，看似一份常規(guī)的監(jiān)管文件，實(shí)則是觀察中國(guó)國(guó)企改革走向的一個(gè)關(guān)鍵窗口。

它清晰地傳遞出一個(gè)信號(hào)——中國(guó)的國(guó)有企業(yè)正在被塑造為一種兼具經(jīng)濟(jì)屬性和功能屬性的新型組織——它們既要遵循市場(chǎng)規(guī)律，在競(jìng)爭(zhēng)中壯大自身；又要肩負(fù)國(guó)家使命，在關(guān)鍵處體現(xiàn)擔(dān)當(dāng)。

這條改革之路能否通向預(yù)期的彼岸，取決于政策執(zhí)行力度，更取決于微觀企業(yè)的活力。一切，才剛剛開始。