2025年10月25日，第22屆中國城市規(guī)劃學(xué)科發(fā)展論壇上, 南京市規(guī)劃資源局前局長葉斌局長發(fā)表主題演講“國土空間規(guī)劃實施工具創(chuàng)新設(shè)想——以土地成片開發(fā)引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展”。剖析了現(xiàn)行空間規(guī)劃實施工具的局限性以及背景形式，探討了成片開發(fā)這一創(chuàng)新性工具的六大設(shè)想及未來展望。

今年中央城市工作會議對未來城市發(fā)展提出的“總體要求”，可以概括為“六個'一’”：

現(xiàn)行空間規(guī)劃實施工具以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》及《土地儲備管理辦法》為核心，存在五個特點：近期建設(shè)規(guī)劃缺乏土地投放行動計劃常落空；土地儲備與近期建設(shè)規(guī)劃銜接薄弱；許可制度下建設(shè)項目引導(dǎo)供地，項目分布零散；建設(shè)用地年度計劃缺乏空間考慮；用途管制主要聚焦耕地保護(hù)與農(nóng)轉(zhuǎn)用。

上述實施工具存在四類共性問題：建設(shè)用地供應(yīng)時序錯配，超前（土地閑置）與滯后（項目等土地）現(xiàn)象頻發(fā)；專項協(xié)同不足，如地鐵建設(shè)與周邊用地投放脫節(jié)；空間安排隨機，受市場因素影響，建設(shè)用地零碎分布，制約土地使用效率；多規(guī)合一體制下土地與規(guī)劃在審批許可中關(guān)注重點差異顯著。

高質(zhì)量發(fā)展與治理能力現(xiàn)代化背景下，規(guī)劃實施面臨的新形勢主要體現(xiàn)在：開發(fā)重心轉(zhuǎn)向存量土地更新與半城市化地區(qū)開發(fā)；財政緊約束；開發(fā)速度放緩；需要產(chǎn)業(yè)集聚形成產(chǎn)業(yè)鏈；以人為本，要求公共服務(wù)均等化與不動產(chǎn)保值增值；城鄉(xiāng)協(xié)同深化，農(nóng)村集體用地納入空間規(guī)劃管理；《民法典》、《生態(tài)法典》、《國土空間規(guī)劃法》將進(jìn)一步強化合規(guī)性要求。

國土空間規(guī)劃實施總目標(biāo)明確為“集約、高效，以人為本”。需平衡政府引導(dǎo)與市場選擇，實現(xiàn)空間形態(tài)與功能的時序完整；落實時序觀念，強化實施過程與結(jié)果的高效性；響應(yīng)國土空間規(guī)劃改革要求。

現(xiàn)行成片開發(fā)因與土地征收綁定偏離規(guī)劃導(dǎo)向?？梢詮囊韵鲁醪皆O(shè)想出發(fā)創(chuàng)新重構(gòu)成片開發(fā)這一政策工具：

（1）修正“成片開發(fā)”的概念。建議定義為“在國土空間總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，由縣級以上地方人民政府組織的綜合性開發(fā)、再開發(fā)建設(shè)活動”；

（2）定義“成片開發(fā)”的公共利益屬性。 成片開發(fā)落實國土空間總體規(guī)劃，實現(xiàn)“階段性空間結(jié)構(gòu)合理、功能完善”，進(jìn)而實現(xiàn)各時序國土空間集約節(jié)約、有序利用是“成片開發(fā)”最根本的公共利益；

（3）靈活界定范圍與規(guī)模。根據(jù)地段現(xiàn)狀，必要時可擴(kuò)大待更新改造的現(xiàn)狀國有土地范圍。對于國有土地包圍的零星集體土地涉及征收的，未必規(guī)定成片開發(fā)的規(guī)模下限；

（4）優(yōu)化年度實施安排。規(guī)定編制下年度而非本年度的成片開發(fā)方案和實施安排，本年度項目供地需在上年度完成或部分完成；

（5）健全成片開發(fā)本身的實施機制。方案批準(zhǔn)后應(yīng)按照方案范圍、時序組織實施。可參照土地儲備辦法，要求三年內(nèi)完成并建立體檢評估制度，與考核指標(biāo)結(jié)合，建立獎罰機制；

（6）完善成片開發(fā)方案內(nèi)容。除集體土地征收外，增加國有低效用地分析，對低效用地再開發(fā)涉及的征收做出預(yù)判，對成片城市更新提出要求。

《南京市國土空間規(guī)劃條例》在現(xiàn)有政策工具基礎(chǔ)上，建立年度成片開發(fā)制度，為工具創(chuàng)新提供了地方經(jīng)驗。

亟需加強成片開發(fā)工具的學(xué)理、法理層面的研究，具體包括：

（1）確立成片開發(fā)公共利益屬性以及表現(xiàn)；

（2）成片開發(fā)空間位置選擇、規(guī)模安排和時序安排的學(xué)理研究；

（3）成片開發(fā)方案的成果內(nèi)容和形式，在“五級三類”國土空間規(guī)劃體系內(nèi)的地位和作用；

（4）成片開發(fā)本身的實施機制，與五年規(guī)劃、年度計劃、土地儲備、建設(shè)項目及供地的關(guān)系，與土地綜合整治以及城市更新之間的關(guān)系；

（5）成片開發(fā)實施的監(jiān)督機制，確立成片開發(fā)與城市年度體檢的關(guān)系及相關(guān)制約制度。

在高質(zhì)量發(fā)展背景下，土地成片開發(fā)要從城鄉(xiāng)空間集約發(fā)展這一公共利益屬性出發(fā)，建議重新界定成片開發(fā)定義及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，編制和實施年度成片開發(fā)方案，確定年度土地投放規(guī)模和空間，使其成為實施國土空間規(guī)劃的新工具。

本文根據(jù)現(xiàn)場演講內(nèi)容整理，經(jīng)演講人審定

文字整理：代鵬飛，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院博士研究生