首先需要明確的是，作為涉事燃氣企業(yè)或受害者，無論訴事故調(diào)查報告還是訴批復(fù)，其核心訴求是對事故調(diào)查報告的責(zé)任認(rèn)定不服，認(rèn)為另一方應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任或全部責(zé)任，主管機關(guān)應(yīng)對另一方的違法違規(guī)行為做出處理。

在廣東佛山順德北滘南源花園燃氣爆炸事故（2017）粵行終1645號一案中，受害者家屬對事故調(diào)查報告不服提起行政訴訟，最終廣東省高院認(rèn)定涉案《事故調(diào)查報告》僅是對順德區(qū)北滘鎮(zhèn)南源花園爆炸事故的原因進行分析、判斷，就各方當(dāng)事人行為與爆炸事故之間的事實因果關(guān)系作出結(jié)論，是一種事實性認(rèn)定，其本身并未直接確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，故《事故調(diào)查報告》不屬于具體行政行為的范疇，因此不可訴。

在松滋市堰西面館“9·9”天然氣爆燃事故(2018)最高法行再127號一案中（注：該案為人民法院入庫案例），最高院認(rèn)為縣級人民政府對一般事故調(diào)查報告的批復(fù)，雖從形式上看是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)所作，但其認(rèn)定了事故責(zé)任，且這種認(rèn)定具有公定力和約束力，對公民、法人或其他組織的合法權(quán)益可能產(chǎn)生不利影響，故根據(jù)上述規(guī)定所作批復(fù)具有可訴性。

目前在司法實踐中已形成普遍觀點，即《事故調(diào)查報告》屬于事實認(rèn)定，不具有可訴性。而《政府部門對事故調(diào)查報告的批復(fù)》是對調(diào)查組事故調(diào)查報告中所作的事故原因、事故性質(zhì)和事故責(zé)任認(rèn)定的確認(rèn)，已經(jīng)外化，對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，批復(fù)具有可訴性。

因此，如相關(guān)政府部門已經(jīng)做出批復(fù)，涉事燃氣企業(yè)或受害者對《事故調(diào)查報告》結(jié)論不服的，可以直接就《事故調(diào)查報告的批復(fù)》提起行政訴訟救濟權(quán)利。而部分事故調(diào)查組以燃氣爆燃事故不屬于安全生產(chǎn)事故，僅做出事故調(diào)查報告而不做批復(fù)，或相關(guān)政府部門并未公示批復(fù)，受害者或涉事燃氣企業(yè)將喪失通過訴《批復(fù)》的方式救濟權(quán)利，此時可以考慮通過“不履行法定職責(zé)之訴”的特殊方式變相實現(xiàn)權(quán)利救濟。

如前所述，在相關(guān)政府部門未對事故調(diào)查報告做出批復(fù)的情況下，先向政府機關(guān)做出履職申請，要求政府機關(guān)依法履職，履職內(nèi)容一般為：對另一方當(dāng)事人在燃氣爆炸事故中的違法行為做出行政處罰，在政府機關(guān)不回復(fù)、消極回復(fù)、拒絕履行等情況下，再就政府機關(guān)未依法履職的行為提起“不履行法定職責(zé)之訴”。

自2024年1月1日起，根據(jù)新修訂的《行政復(fù)議法》第11、第23條規(guī)定，申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機關(guān)拒絕履行、未依法履行或者不予答復(fù)的，需先行復(fù)議，復(fù)議后才可以訴訟。就該條規(guī)定中的“不履職、不作為”行為，實踐中的認(rèn)定尚未統(tǒng)一。部分觀點認(rèn)為必須復(fù)議前置的不履行、不作為是“狹義、僅包括消極的不作為”，即負(fù)有法定職責(zé)的行政機關(guān)在依法應(yīng)當(dāng)履職的情況下消極不回復(fù)、不處理，從而使得行政相對人權(quán)益得不到保護或者無法實現(xiàn)的違法狀態(tài)。而筆者在辦理類似案件時，部分法院立案庭認(rèn)定復(fù)議前置的不履職、不作為是“廣義的、包括積極和消極的不作為”，即消極不回復(fù)、不處理、明確回函拒絕履行、不完全履責(zé)、履責(zé)不當(dāng)均屬于復(fù)議前置的情形。

筆者對此并不完全認(rèn)同，在2021年《最高人民法院關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》已對不履行法定職責(zé)案件下了定義：“不履行法定職責(zé)”是指負(fù)有法定職責(zé)的行政機關(guān)在依法應(yīng)當(dāng)履職的情況下消極不作為，從而使得行政相對人權(quán)益得不到保護或者無法實現(xiàn)的違法狀態(tài)。未依法履責(zé)、不完全履責(zé)、履責(zé)不當(dāng)和遲延履責(zé)等以作為方式實施的違法履責(zé)行為，均不屬于不履行法定職責(zé)。但《行政復(fù)議法》在2023年修訂后，司法機關(guān)普遍認(rèn)為要充分給予行政機關(guān)“初次裁量權(quán)”的機會，充分發(fā)揮行政復(fù)議前置的優(yōu)勢作用，目前廣義的、包括積極和消極的不作為案件仍建議先行復(fù)議才可向法院起訴。

首先，關(guān)于復(fù)議請求事項的確認(rèn)難。不履行法律職責(zé)在行政復(fù)議程序中的困境，是現(xiàn)行行政復(fù)議機構(gòu)處理此類案件的數(shù)量少，部分復(fù)議機構(gòu)在行政復(fù)議程序中僅能受理“撤銷XXX行政行為、確認(rèn)XXX行政行為違法”的請求，但不知該如何處理“請求行政機關(guān)履行XXX行為”的請求。在不履行法定職責(zé)之訴中，實踐中面對的具體行政行為包括積極的不作為和消極的不作為，例如行政機關(guān)做出明確表示其不應(yīng)履行該職責(zé)的《答復(fù)》，在部分復(fù)議機關(guān)看來，當(dāng)事人的請求就應(yīng)當(dāng)是撤銷該《答復(fù)》并命令其重做新的《答復(fù)》，但其實不然。最高院在相關(guān)案例中已有明確觀點，在履行法定職責(zé)之訴中，通常都會包括撤銷一個拒絕性決定，不能因為包括一個撤銷拒絕性決定，就此認(rèn)定這個起訴在類型上屬于撤銷之訴。撤銷之訴的行政行為是訴訟之前已經(jīng)作出，且當(dāng)事人提起訴訟目的是去除該行政行為的法律效力，回復(fù)至行政行為作出之前的原始權(quán)利狀態(tài)；而履行法定職責(zé)之訴的制度設(shè)計目的在于經(jīng)由法院判決促使行政機關(guān)作成有利于原告的行政行為，著重點在于其依法申請的涉案訴請最終獲得準(zhǔn)許。

其次，是關(guān)于行政復(fù)議的受理難。就要求行政機關(guān)依法履職的請求，復(fù)議機關(guān)可能直接不予受理或不予回復(fù)。而根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第五十六條的規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請復(fù)議，公民、法人或者其他組織未申請復(fù)議直接提起訴訟的，人民法院裁定不予立案。而復(fù)議前置案件需經(jīng)過復(fù)議程序?qū)嶓w處理，才能視為經(jīng)過復(fù)議。如果復(fù)議機關(guān)對復(fù)議申請不予答復(fù)，或作出程序性駁回復(fù)議申請的決定，不能視為已經(jīng)經(jīng)過復(fù)議，未經(jīng)復(fù)議當(dāng)然不能直接對原行政行為提起行政訴訟。此時當(dāng)事人只能對復(fù)議機關(guān)的不予答復(fù)、不予受理行為依法提起行政訴訟，無權(quán)直接起訴原行政行為，而起訴復(fù)議機關(guān)不予受理最終也只能換來重新受理的結(jié)果，并無法解決燃氣爆炸事故中的實體爭議，待復(fù)議機關(guān)重新受理并出決定后才能另行起訴解決實體糾紛。

最后，是關(guān)于行政復(fù)議的審理難。復(fù)議機關(guān)大多處理的是撤銷行政處罰、確認(rèn)違法的請求，在審理依法履職的請求時，很有可能出現(xiàn)復(fù)議機關(guān)無法在規(guī)定期限內(nèi)做出復(fù)議決定的情形。《行政訴訟法》第45條規(guī)定，復(fù)議機關(guān)逾期不作決定的，申請人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外。但該條規(guī)定僅針對無需復(fù)議前置的情形，而履職之訴必須經(jīng)過前置復(fù)議機關(guān)的實體審理，一旦出現(xiàn)復(fù)議機關(guān)遲遲不作出復(fù)議決定的情形，當(dāng)事人在現(xiàn)有的《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》框架下，將缺乏明確的救濟路徑，陷入漫長的等待。就此問題，筆者也曾與不同法院的立案庭溝通，得到的答復(fù)不一，部分法院認(rèn)為必須按照行政訴訟法及司法解釋的規(guī)定經(jīng)過復(fù)議機關(guān)實體審理后才能受理，而部分法院認(rèn)為僅需做到提出過行政復(fù)議程序的動作即可，如遇逾期做出復(fù)議決定的情形，法院仍可以依據(jù)《行政訴訟法》第45條予以受理，并不審查該復(fù)議請求是否必須經(jīng)過復(fù)議機關(guān)實體審理。

首先，審理不履行法定職責(zé)之訴與審理撤銷對事故調(diào)查報告批復(fù)之訴有著本質(zhì)的區(qū)別。在撤銷批復(fù)之訴中，法院審理的重點是該批復(fù)所涉的事故調(diào)查報告做出的過程及結(jié)論（包括實體層面及程序?qū)用妫┦欠窈戏ê弦?guī)，即實現(xiàn)了由法院對事故調(diào)查報告的重新審視。而不履行法定職責(zé)之訴，其審查重點在于：（1）提起履職訴訟的原告是否與履職事項具有利害關(guān)系；（2）被告是否有相應(yīng)的法定職責(zé)；（3）原告申請履職事項是否有相應(yīng)的法律依據(jù)、符合相關(guān)法律規(guī)定；（4）原告履職事項所涉的第三人是否存在違法行為；（5）被告及第三人提出的抗辯理由是否成立。因此，不履行法定職責(zé)之訴并無法實現(xiàn)對事故調(diào)查報告重新劃分責(zé)任的作用，但在審查第三人是否存在違法行為以及抗辯理由是否成立的過程中，在一定程度上可以彌補事故調(diào)查報告中可能存在遺漏的事項。

在舉證責(zé)任方面，雖然行政訴訟采用的是舉證責(zé)任倒置原則，但在不履行法定職責(zé)之訴中，根據(jù)《行政訴訟法》第38條規(guī)定，在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請的證據(jù)。同時，為了案件的實體審理能夠更順利進行，判斷被告是否應(yīng)對第三人的違法行為做出處理，作為原告還應(yīng)當(dāng)提供被告存在違法行為的基本事實或線索，及對應(yīng)違反的相應(yīng)法律法規(guī)依據(jù)。

根據(jù)筆者處理此類案件的經(jīng)驗，在政府部門已經(jīng)對事故調(diào)查報告做出批復(fù)的情況下，無論是涉事燃氣企業(yè)還是受害者，直接起訴《批復(fù)》肯定是最優(yōu)選擇。在沒有批復(fù)的情況下，通過本文所述提起不履行法定職責(zé)之訴進而認(rèn)定第三方存在違法行為也是一個突破口。而在民事責(zé)任劃分的角度，《事故調(diào)查報告》屬于主管機關(guān)對于事實的主觀認(rèn)定，在民事訴訟中也屬于證據(jù)，并非免證事實。當(dāng)事人如不想通過繁瑣的行政訴訟程序，在有充足的相反證據(jù)情況下，也可以考慮直接提起民事訴訟并通過民事證據(jù)規(guī)則挑戰(zhàn)《事故調(diào)查報告》的證明力。只是在要素式審判的大背景下，想在民事訴訟中直接推翻一份由主管機關(guān)做出的《事故調(diào)查報告》，還是有一定難度的。