“市場(chǎng)監(jiān)管半月沙龍”微信公眾號(hào)，于2020年4月6日刊發(fā)了黃瑞發(fā)的文章《探討！同一批商品分別受到同一機(jī)關(guān)兩次不同行政處罰，可以嗎？》（以下稱“黃文”），覺(jué)得很不錯(cuò)。關(guān)于扣押財(cái)物在法定期限即將屆滿，案件事實(shí)又尚未查清的狀態(tài)下，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)如何應(yīng)對(duì)被扣押的非法財(cái)物處置，是一個(gè)困擾基層執(zhí)法的一個(gè)較為突出的問(wèn)題。黃文鮮明地提出了這個(gè)問(wèn)題的解決思路，是值得點(diǎn)贊的。本文試圖在黃文基礎(chǔ)上，也來(lái)談?wù)効垩贺?cái)物先行沒(méi)收處理的合法性問(wèn)題，供各位參考。

為獲得較為直觀的效果，筆者借用黃文的案例，進(jìn)行簡(jiǎn)略的介紹，以便展開(kāi)說(shuō)理。

2016年8月18日，某縣市場(chǎng)和質(zhì)監(jiān)局現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)某瓷磚經(jīng)營(yíng)部涉嫌（有證據(jù)證明）銷(xiāo)售偽造或冒用他人廠名、廠址的瓷磚，遂依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十八條的規(guī)定，依法扣押了這批瓷磚。

由于某瓷磚經(jīng)營(yíng)部拒不配合調(diào)查，拒不提供進(jìn)貨渠道，經(jīng)某縣市場(chǎng)和質(zhì)監(jiān)局局長(zhǎng)批準(zhǔn)，扣押期限延長(zhǎng)至2016年10月18日。

2016年10月15日，鑒于案情復(fù)雜，扣押期限即將屆滿，在查明扣押的瓷磚產(chǎn)品系偽造或冒用他人廠名、廠址的非法財(cái)物情況下，某縣市場(chǎng)和質(zhì)監(jiān)局根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十三條的規(guī)定，依照法定程序作出了沒(méi)收上述已扣押瓷磚的行政處罰決定。

2016年11月10日，某縣市場(chǎng)和質(zhì)監(jiān)局在查清某瓷磚經(jīng)營(yíng)部銷(xiāo)售偽造或冒用他人廠名、廠址瓷磚的相應(yīng)違法事實(shí)后，再次依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十三條的規(guī)定，對(duì)該經(jīng)營(yíng)部銷(xiāo)售偽造或冒用他人廠名、廠址瓷磚違法行為作出“第二次”行政處罰決定：沒(méi)收其違法所得，并處以違法銷(xiāo)售的瓷磚貨值金額80%的罰款。

案例本身很簡(jiǎn)單，并不復(fù)雜，主要問(wèn)題是扣押財(cái)物在扣押期限即將屆滿，而案件基本事實(shí)又尚未查清的前提下，能否先行作出沒(méi)有財(cái)物處理，然后待案件事實(shí)查清后，再作“第二次”行政處罰。

筆者認(rèn)為，依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二十七條的規(guī)定，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)在查清扣押的財(cái)物系非法，且依法應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收的，必須依法作出沒(méi)收決定，不得解除發(fā)還，更不允許搞“解除”后再“委托”執(zhí)法機(jī)關(guān)“保管”的變相非法扣押。

眾所周知，查封扣押等行政強(qiáng)制措施，是獨(dú)立于行政處罰的行政行為，本身即具有可訴性。當(dāng)然行政強(qiáng)制措施往往與行政處罰相關(guān)聯(lián)，而且具有很緊密的關(guān)聯(lián)性，查封扣押的行政強(qiáng)制措施，不僅具有制止違法行為性質(zhì)，同時(shí)也具有證據(jù)保全性質(zhì)，也因?yàn)榇税▏?guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局2號(hào)令在內(nèi)的很多部門(mén)和地方行政處罰程序規(guī)章，都將行政強(qiáng)制措施的規(guī)范納入行政處罰程序范疇，但由此仍然不能否定行政強(qiáng)制措施行為的獨(dú)立性。

《行政強(qiáng)制法》第二十七條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)采取查封、扣押措施后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查清事實(shí)，在本法第二十五條規(guī)定的期限內(nèi)作出處理決定?！焙苊鞔_，該法對(duì)查封扣押設(shè)定期限，目的在于讓執(zhí)法機(jī)關(guān)查清查封扣押的財(cái)物屬性，并依法作出處理。此設(shè)定的查封扣押期限并不考慮辦案期限，也即不考慮行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查清違法事實(shí)需要多長(zhǎng)時(shí)間，只考慮既然實(shí)施了查封扣押措施了，就必須在法定期限內(nèi)對(duì)查封扣押的財(cái)物作出處理，目的在于防止行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以事實(shí)未查清為由無(wú)限期查封扣押當(dāng)事人財(cái)物的行為。

《行政強(qiáng)制法》第二十七條進(jìn)一步規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查清查封扣押財(cái)物屬性之后的處理方式是：“對(duì)違法事實(shí)清楚，依法應(yīng)當(dāng)沒(méi)收的非法財(cái)物予以沒(méi)收；法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)銷(xiāo)毀的，依法銷(xiāo)毀；應(yīng)當(dāng)解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定?！边@就是說(shuō)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)查清查封扣押的財(cái)物屬于非法財(cái)物的，必須依法予以沒(méi)收或者銷(xiāo)毀；只有法律沒(méi)有規(guī)定應(yīng)當(dāng)沒(méi)收或者銷(xiāo)毀的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)才可以考慮解除，這一點(diǎn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是沒(méi)有裁量權(quán)的。換言之，非法財(cái)物依法應(yīng)予以沒(méi)收或者銷(xiāo)毀的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不得解除，否則違法！

本案扣押的財(cái)物已由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查清，系當(dāng)事人銷(xiāo)售的偽造或冒用他人廠名、廠址的瓷磚，故依照《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十三條規(guī)定，屬“違法生產(chǎn)、銷(xiāo)售的產(chǎn)品”，應(yīng)當(dāng)依法予以沒(méi)收。據(jù)此，本案某縣市場(chǎng)和質(zhì)監(jiān)局先行作出沒(méi)收扣押的當(dāng)事人偽造或冒用他人廠名、廠址的瓷磚，有《行政強(qiáng)制法》第二十七條和《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十三條明文規(guī)定的合法依據(jù)，先行作出沒(méi)收決定的行政行為符合法律規(guī)定。

對(duì)于本案某縣市場(chǎng)和質(zhì)監(jiān)局作出沒(méi)收扣押的當(dāng)事人偽造或冒用他人廠名、廠址的瓷磚行為本身，應(yīng)該沒(méi)有人會(huì)提出異議。焦點(diǎn)在于作出沒(méi)收扣押財(cái)物的行政處罰后，能否對(duì)當(dāng)事人銷(xiāo)售偽造或冒用他人廠名、廠址瓷磚的違法行為，進(jìn)一步再作出行政處罰，也即“二次處罰”是否違反“一事不再罰”原則？

《行政處罰法》第二十四條規(guī)定“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！边@就是“一事不再罰”原則的來(lái)源和法律依據(jù)。司法理論和實(shí)踐中，并不局限于單單指“罰款”重復(fù)，而是不允許任何處罰的“兩次以上”。筆者對(duì)此并不反對(duì)，而且也是贊同的。筆者認(rèn)為，認(rèn)識(shí)一個(gè)法律原則需要從“本質(zhì)”或者“本義”上去把握，任何教條或者機(jī)械地去認(rèn)識(shí)，都是有害的。

“一事不再罰”原則本質(zhì)是禁止行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不當(dāng)?shù)闹貜?fù)處罰，你不能今天給個(gè)警告，過(guò)幾天來(lái)個(gè)罰款，再過(guò)幾天又給個(gè)什么處罰，或者甲機(jī)關(guān)給予拘留處罰，乙機(jī)關(guān)又給予沒(méi)收財(cái)物和罰款處罰（原先“黑網(wǎng)吧”取締有這個(gè)問(wèn)題）。也就是說(shuō)同一當(dāng)事人一個(gè)違法行為已經(jīng)作出處罰，是已經(jīng)了結(jié)的事，你再處罰就“不當(dāng)”了，就屬于重復(fù)處罰，也即“給予兩次以上處罰”了，但我們也不能機(jī)械地認(rèn)為，只要給予形式上的“兩次以上處罰”，就違背了“一事不再罰”的原則。筆者認(rèn)為，本案作出“第二次”處罰，非但不違反“一事不再罰”原則，而且還是遵循“過(guò)罰相當(dāng)”原則所必須作出的具有正當(dāng)性的行政處罰。

首先扣押的當(dāng)事人瓷磚，系依法必須沒(méi)收的非法財(cái)物，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)別無(wú)選擇，只能依法沒(méi)收。如果因?yàn)榭垩浩谙迣脻M不得不作出沒(méi)收處罰，從而導(dǎo)致不得再作出其他沒(méi)收違法所得、罰款等處罰，勢(shì)必助長(zhǎng)當(dāng)事人對(duì)抗執(zhí)法的情勢(shì)。當(dāng)事人只要“躲過(guò)”這扣押的60日期限，就可以逃避應(yīng)有的法律制裁，這顯然不是法律設(shè)定“一事不再罰”原則的立法本意。

其次，行政處罰除了“一事不再罰”原則外，還有“過(guò)罰相當(dāng)”原則。《行政處罰法》第四條第二款規(guī)定“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！边@就是“過(guò)罰相當(dāng)”原則的法源。這就要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，進(jìn)行行政處罰裁量時(shí)，必須遵循“與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”的原則。既不能加重，當(dāng)然也不允許放縱不給予或者給予較輕的行政處罰。如果本案止于“沒(méi)收扣押財(cái)物”的處罰，顯然會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人銷(xiāo)售偽造或冒用他人廠名、廠址瓷磚違法行為沒(méi)有得到應(yīng)有懲處，違反了“過(guò)罰相當(dāng)”原則。

最后，本案不能“第二次”處罰，也違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十三條的“并處”規(guī)定。該條明文規(guī)定，除沒(méi)收違法生產(chǎn)、銷(xiāo)售的產(chǎn)品外，還應(yīng)當(dāng)“并處違法生產(chǎn)、銷(xiāo)售產(chǎn)品貨值金額等值以下的罰款；有違法所得的，并處沒(méi)收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照?！碑?dāng)然有人會(huì)提出，在沒(méi)收扣押財(cái)物時(shí)，也可以一并作出罰款、沒(méi)收違法所得的行政處罰，但問(wèn)題是案件事實(shí)尚未查清的條件下，如何作出罰款和沒(méi)收違法所得處罰？須知沒(méi)有查清意味著存在某些地方事實(shí)不清的問(wèn)題，比如進(jìn)銷(xiāo)差價(jià)沒(méi)查清，貨值額有疑問(wèn)等等，如此直接實(shí)施行政處罰，又會(huì)觸犯到《行政處罰法》另一項(xiàng)規(guī)定，即第三十三條的“違法事實(shí)不清的，不得給予行政處罰”的規(guī)定。

綜上，筆者認(rèn)為本案沒(méi)收扣押的非法財(cái)物后，給予“第二次”罰款、沒(méi)收違法所得的處罰符合《行政處罰法》的“過(guò)罰相當(dāng)原則”和《產(chǎn)品質(zhì)量法》“并處”原則，并不違反“一事不再罰”原則。

筆者最后需要提示的是，凡是實(shí)施“二次處罰”的，作出第一次沒(méi)收扣押財(cái)物處罰的，應(yīng)當(dāng)在告知書(shū)和行政處罰決定書(shū)中載明行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將有后續(xù)處理的內(nèi)容，比如“本行政處罰僅為對(duì)扣押的當(dāng)事人財(cái)物的處置，并非是對(duì)當(dāng)事人涉嫌…違法行為的最終處理結(jié)果，對(duì)當(dāng)事人涉嫌…違法行為本局將另行作出相應(yīng)處理。”（作者為杭州市市場(chǎng)監(jiān)管局魏均新）