公元960年，趙匡胤發(fā)動(dòng)陳橋兵變，奪取后周政權(quán)，建立了宋朝，兩宋統(tǒng)治中國長達(dá)300余年。鑒于五代十國的法紀(jì)敗壞，以及因此引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩，宋太祖立國之初，便有意恢復(fù)法制，運(yùn)用法律整飭國家綱紀(jì)。他說：“王者禁人為非，莫先法令?！比首诟菍⒎ㄖ谱鳛閲抑卫淼氖滓獥l件，他認(rèn)為：“法制立，然后萬事有經(jīng)，而治道可必。”為了強(qiáng)化中央集權(quán)的行政管理制度，維系國家機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系，維持政府機(jī)關(guān)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，兩宋政府頒布了多項(xiàng)行政法律，依法管理數(shù)量龐大的官僚群體。除了《宋刑統(tǒng)·職官律》中的有關(guān)綜合性行政法律外，還就行政機(jī)關(guān)的組織與管理、科舉選官，官吏的考核、品俸和監(jiān)察等各方面，頒行了相應(yīng)的行政法規(guī)。

宋朝選拔官員的途徑雖然比較多，但首要的就是科舉取士。

宋初，科舉每年舉行一次，到了宋神宗時(shí)代，“三年一大比”成為定制，并且放寬了應(yīng)試者的資格，只要有才華，就有被錄取的可能。北宋年間，一直被排除在仕途之外的工商雜類子弟被納入科考的范圍之內(nèi)。到了南宋，屠宰從業(yè)者也可參加科舉考試，此外，邊遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)子也納入了科考的范圍之內(nèi)，國家甚至還為兩廣一帶學(xué)子免費(fèi)提供沿途食宿。南宋時(shí)的涇縣知縣王栐在他的《燕翼貽謀錄》卷一“進(jìn)士特奏”中說：“圣朝廣開科舉之門，俾人人皆有覬覦之心，不忍自棄于盜賊奸宄?！庇纱丝梢?，宋朝科舉考試招考范圍之廣，打破了貴族門閥對仕途的壟斷，也就吸引了更多的人去讀書應(yīng)舉。

宋朝的科舉考試科目中還創(chuàng)設(shè)了“明法科”，法律成為科考的重要內(nèi)容。宋神宗改制時(shí)，明法科考試以“律令刑統(tǒng)大義，斷案中格”為題。當(dāng)時(shí)的監(jiān)察御史彭汝礪說：“異時(shí)士人未嘗知法律也，及陛下以法令進(jìn)之，而無不言法令?！碧K東坡曾在贈(zèng)給他弟弟子由的詩中寫道：“讀書萬卷不讀律，致君堯舜知無術(shù)。”由此可見，科考中增設(shè)的法律考試，對讀書讀法律的提倡，使得宋朝的法律思想較為活躍，選拔出來的官員的法治意識也比較高。

在考試方法上，創(chuàng)造了“糊名”“謄錄”（考卷由別人抄寫）和回避制度（試院官及試院其他官員親戚互相避開），以防止科場舞弊，這些方法后來被明清兩朝沿用。

為便于皇帝對科舉的控制，殿試進(jìn)一步制度化，每三年由皇帝親自主持殿試考試，考生只能作為天子門生，而不是主考官的門生。與唐代相比，宋朝的進(jìn)士錄取人數(shù)顯然大為增加，錄取總額通常在二三百人左右，最多時(shí)達(dá)五六百人。唐代時(shí)，考中進(jìn)士以后，只是取得任官資格，還須經(jīng)吏部考試，合格者才授予官職不同；宋朝則不同，一經(jīng)錄取，便可立即為官。名列高等的可授判官、知縣和幕職等差事，王嗣宗、呂蒙正、蘇易簡和梁灝等名臣都是從科舉入仕。

除了科舉選拔官員的途徑之外，宋朝還實(shí)行制舉、薦舉?！端问贰みx舉二》中記載：“制舉無?？?，所以待天下之才杰，天子每親策之。”制舉考試本為宋太祖選拔急需人才所設(shè)，是“特科”。其后歷任皇帝都對其非常重視，制科中舉者會(huì)被給予一些特殊待遇（如直接授官），所以宋人多稱制舉為“大科”。宋朝制舉從一場增加為兩場。制舉考試第一場在秘閣試論六篇，秘閣試論以后，再由皇帝第二場“御試”策論一篇。制舉考試有巨大的吸引力，有的甚至是進(jìn)士及第已經(jīng)被授予官職的，比如蘇軾、蘇轍兄弟于1057年中進(jìn)士，1061年又去參加制舉考試。

宋朝的制舉是為了選拔敢于直言、有治國安邦之策論的人才，而詞科（也稱宏詞科），主要選拔學(xué)識淵博、文辭清麗和能草擬朝廷日常文稿的人才。

此外，還有恩蔭法，貴族官僚可以通過“蔭補(bǔ)”直接做官，甚至有一官可恩蔭數(shù)十人。只是通過這種途徑做官的人，容易被當(dāng)時(shí)的人所鄙視。

宋朝對官員的考察十分重視，專門設(shè)置審官院負(fù)責(zé)京官朝官的考課?？颊n院負(fù)責(zé)幕職官和州縣官的考課，考課的程序是由上級負(fù)責(zé)考課下級，逐級進(jìn)行。

神宗即位，主張“凡職皆有課,凡課皆責(zé)實(shí)”。熙寧元年（1068年），北宋政府頒行《守令四善四最》考課法?！八纳啤钡膬?nèi)容仍為唐代的“德義、清謹(jǐn)、公平、恪勤”；“四最”則是“斷獄平允、賦人不擾；均役屏盜、勸課農(nóng)桑；賑恤饑窮、導(dǎo)修水利；戶籍增衍、整治簿書”。在《慶元條法事類》中對“四最”又作了進(jìn)一步的規(guī)定：“民籍增益，進(jìn)丁人老，批注收落，不失其實(shí)”，為“生齒之最”；“獄訟無冤、催科不擾”為“治事之最”；“農(nóng)桑墾殖，水利興修”為“勸課之最”；“屏除奸盜，人獲安居，賑恤困窮，不致流移”為“養(yǎng)葬之最”?！笆亓睢本褪强な睾涂h令，是基層地方行政單位的長官。宋代的基層地方行政長官既要負(fù)責(zé)境內(nèi)各種政務(wù)，又要處理民刑訴訟，所承擔(dān)的事務(wù)最為繁雜。南宋時(shí)的著名詩人劉克莊曾做過建陽縣縣令，因在任上勤于政事，以至于多年來養(yǎng)成的寫詩愛好都只能暫時(shí)中止。

至道十三年（997年），宋太宗把天下分為十五路，神宗元豐八年（1085年）增至二十三路，各路先后設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司等機(jī)構(gòu)，稱為監(jiān)司，監(jiān)察州、縣地方官員并分別負(fù)責(zé)該路某一方面的政務(wù)。對諸路監(jiān)司的考課，神宗時(shí)有“七事”之法，《宋會(huì)要輯稿·職官》載“七事”為：“勸農(nóng)桑、興治荒廢；招流亡、增戶口；興利除害；劾有罪，平獄訟；不失案察；屏盜賊；舉廉能?！薄端问贰ぢ毠僦尽返挠涊d則為：“以七事考監(jiān)司：一曰舉官當(dāng)否；二曰勸課農(nóng)桑，增墾田疇；三曰戶口增損；四曰興利除害；五曰事失案察；六曰校正刑獄；七曰盜賊多寡?！?/p>

對于州縣官的考課，宋真宗時(shí)定有“州縣三課”法：“凡公勤廉干惠及民者為上，干事而無廉譽(yù)、清白而無治聲者為次，畏懦貪墨為下?！北O(jiān)司考課州縣不實(shí)者予以處罰，處罰辦法據(jù)《慶元條法事類·考課敕》中記載：“諸考知州縣令課績不實(shí)者，優(yōu)劣等徒二年。上等減二等，中下者人減一等，有所請求而不實(shí)，及官司各以違制論?！?/p>

宋朝考課的方法與唐代相比，也有改進(jìn)。凡是由朝廷制定官員或者官署考核遷轉(zhuǎn)官階的寄祿官（宋制：階官有名銜而無職事，只作為銓敘、升遷的依據(jù)，稱為寄祿官），或擬選入京朝官的功過，稱為“磨勘”。各部院長官平時(shí)記錄所屬政績優(yōu)劣的考狀，稱為“歷紙”。宋真宗咸平四年（1001年），規(guī)定“京朝官任中外職事代還引對，由審官院考其殿最，皇帝親自黜陟”?！按€”，朝臣出任外官者重新被調(diào)回朝廷任職；“引對”，皇帝召見臣僚詢問對答?！暗钭睢保糯己苏兓蜍姽?，下等稱為“殿”，上等稱為“最”。景德四年（1007年），規(guī)定文武官員任滿三年以上，方得“引對升秩”。后逐漸形成文臣三年、武臣五年磨勘制度。宋代的磨勘很復(fù)雜，文官被分為“選人”和“京朝官”。選人是文官里面最低的一個(gè)階層，分為四等七階。而京朝官又被分為“京官”和“升朝官”，有資格上朝議政的叫做“升朝官”，秘書郎以下的小官員叫做“京官”。常調(diào)官指的就是選人逐階升遷的過程。選人須經(jīng)過三任六考的磨勘，層層升上去。每任的任期為三年，每年一考，這個(gè)過程叫做循資。從選人晉升到京官，磨勘期滿之后，還要有人舉薦，其官階和職務(wù)必須達(dá)到一定的階層，才有舉薦的資格。京朝官則由吏部審官院負(fù)責(zé)考核，每三年進(jìn)行一次磨勘，評定政績優(yōu)劣，是否有過失?？己酥?，審官院對不同官階和爵位的人，根據(jù)各部門的職缺，擬出一份相應(yīng)的任命或調(diào)動(dòng)方案，然后送交中書省、樞密院審批，如果沒有異議，即按擬定方案進(jìn)行升遷貶黜。

為了保證磨勘制度的貫徹實(shí)施，《慶元條法事類·磨勘升改敕令式》規(guī)定：“諸被差點(diǎn)對應(yīng)磨勘及關(guān)升人，錄白、告敕、宣札、印紙，而漏落不如式者，杖一百。所屬官司，不保明繳申尚書吏部者，罪亦如之。”

不過在宋代，一旦入了仕途，只要沒有大的過錯(cuò)，可以不問政績，照例文官三年一升，武官五年一遷。范仲淹在《天圣五年上執(zhí)政書》中評論說：“知縣兩任，例升通判；通判兩任，例升知州……賢愚同等，清濁一致?！惫倮舨磺笥泄Γ鬅o過，雖然有考官之法，大都流于空文。

在宋朝繁多的立法中，監(jiān)察立法是重要的內(nèi)容之一。宋襲唐制，設(shè)御史臺為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，執(zhí)掌“糾察官邪，肅正綱紀(jì)”，以御史大夫?yàn)榕_長，但向來沒有實(shí)際任職，而是以御史中丞執(zhí)掌御史臺事務(wù)。御史臺下設(shè)臺院、殿院和察院。除御史臺外，還有以規(guī)諫皇帝為主要任務(wù)的諫院，以左右諫議大夫、司諫為諫官?！胺舶l(fā)令舉事，有不便于時(shí)，不合于道，大則廷議，小則上封……朝廷闕失，大臣至百官任非其人，三省至百司事有違失，皆得諫正”。臺官、諫官雖然屬于兩個(gè)系統(tǒng)，但在職責(zé)上是一致的，諫官“并行御史之職”，臺官也兼諫議之權(quán)。

宋朝擴(kuò)大了御史的彈奏權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)，“臺諫官許風(fēng)聞言事”，就是說不一定要有真憑實(shí)據(jù)，即便奏彈不當(dāng)也不會(huì)被加以懲罰。北宋著名的敢諫之臣呂誨，三居諫職，皆以彈奏執(zhí)政大臣而罷，時(shí)人推服其耿直。地方建立監(jiān)司、通判監(jiān)察體系，形成上下左右涵蓋寬廣的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。

為了保證御史對中樞機(jī)關(guān)的監(jiān)察，宋朝廢除了唐代宰相所握有的御史任用權(quán)和宰相薦舉御史權(quán)，由皇帝親自掌握御史的任免權(quán)。凡是經(jīng)過宰相薦舉為官的，以及宰相的親戚故舊均不得為御史。未經(jīng)兩任縣令者，也不得為御史，以保證御史能具有實(shí)際的工作經(jīng)驗(yàn)，更好地行使監(jiān)察權(quán)。

此外，為防范監(jiān)察官自己弄權(quán)行私，宋朝還特別制定了《監(jiān)司互監(jiān)法》，不僅把各級監(jiān)察機(jī)構(gòu)和官員置于嚴(yán)密的監(jiān)察之列，而且把監(jiān)察官自身也納入嚴(yán)密的監(jiān)察之中。南宋的葉適評論說：“國家本來擔(dān)心州縣官員的過失不會(huì)被上級所知，所以設(shè)置監(jiān)司以監(jiān)察州縣，如今對于監(jiān)司自身的監(jiān)察之法，比對州縣官員的監(jiān)察還要更加嚴(yán)厲?！?/p>

除此之外，宋朝還有很多由皇帝頒發(fā)的監(jiān)察相關(guān)詔、敕和令，如《名例敕》《職制令》《職制敕》《廄庫敕》《雜敕》等。以敕令的形式對監(jiān)察官的職權(quán)與活動(dòng)做出明確的規(guī)范，反映了宋朝的時(shí)代特點(diǎn)，那就是宋代中央集權(quán)制度的強(qiáng)化，同時(shí)也說明了皇帝本人對于官員監(jiān)察工作的重視。而監(jiān)察御史，則明確為皇帝的耳目，只對皇帝負(fù)責(zé)。因此監(jiān)察制度作用的大小又取決于皇帝的開明與昏聵。一般說來，在皇帝賢明、重視法治的情況下，監(jiān)察作用往往能得到較好的發(fā)揮，對抑制官吏的貪贓枉法、澄清吏治、行使調(diào)節(jié)職能和保證國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)都有一定的積極作用。

文章來源：《文史天地》第274期

【貴州大學(xué)明德學(xué)院行政管理系】

責(zé)任編輯/姚勝祥