作者：方軍 （國務(wù)院法制辦公室）

文章來源：北大法律信息網(wǎng) 2007-04-03

【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議；法律救濟(jì)；制度

2003年10月，在英國大使館文化教育處的協(xié)助下，筆者赴英國、法國，學(xué)習(xí)、研究兩國行政復(fù)議和相關(guān)法律救濟(jì)制度。英國是普通法系國家的重要代表，早期曾以抵制和排斥行政法體系而著名，但隨著時代變遷，如今英國的行政救濟(jì)制度相當(dāng)完善，且仍處于不斷發(fā)展之中。相較而言，法國作為誕生近代行政法的母國，卻囿于思維的剛性和理論的積疴，在行政救濟(jì)方面未有特別突出的作為，因而在應(yīng)對二十世紀(jì)初以來行政權(quán)大幅擴(kuò)張的形勢方面，似常常處于被動應(yīng)付的地位。對比英法兩國行政法律制度的現(xiàn)狀，并聯(lián)系世界各國行政法治發(fā)展的趨勢，筆者有了一些新的認(rèn)識和體會。

一、 英國行政裁判所制度

（一）基本情況

英國行政裁判所制度，是與我國行政復(fù)議相對應(yīng)的制度。行政裁判所的英文名是“Tribunals”,如果要按照其英文原意應(yīng)當(dāng)直譯為“法庭”或者“裁判庭”，結(jié)合其職能配置，也可以意譯為“行政法庭”或者“行政裁判庭”。行政裁判所的中文譯名始于清末民初時期，具體起源已經(jīng)不得而知，但是據(jù)筆者查考，應(yīng)當(dāng)是日本學(xué)者最先譯成，然后其漢字譯名又被我國學(xué)者所沿用。在日本，由于受大陸法系觀念的影響，很早就接受了歐陸的行政法院體制，將英國的“Tribunals”譯為行政裁判所，是用大陸法觀念觀察英美法律制度的當(dāng)然結(jié)果。其實，英國行政裁判所制度與大陸法系的行政法院體系還有很大的區(qū)別。

行政裁判所出現(xiàn)于工業(yè)革命之后19世紀(jì)末期。英國工業(yè)革命促成了鐵路和運輸工業(yè)的發(fā)展，也在技術(shù)和管理兩個方面帶來了大量專業(yè)性問題，也出現(xiàn)了大量的行政爭議。這些問題和爭議，僅靠普通法院法官的法律知識和力量都難以迅速有效地加以解決。為此，議會于1846年設(shè)立鐵路專員公署、1873年設(shè)立鐵路和運河委員會，以法律形式授權(quán)它們解決有關(guān)糾紛的權(quán)限，在普通法院之外逐漸形成了由一名法官主持、另外兩名專家參加審理的新的裁判模式。這樣，就從普通法院中逐步分離出一種專門處理行政爭議的行政裁判所。

比較系統(tǒng)的行政裁判所體系形成于二十世紀(jì)“福利國”時期。以1908年的老年退休金法和1911年國家保險法為起點，英國在普通法院之外先后設(shè)立大量行政裁決所，如土地裁判所、租金裁判所、國家保險裁判所、工業(yè)傷害裁判所、醫(yī)療裁判所、租金裁判所、運輸裁判所、移民裁判所、專利裁判所、商標(biāo)裁判所等。這些行政裁判所的主席一般不是法官，而只是受過法律專業(yè)教育的人士。

由于英國行政裁判所是由不同時期解決不同具體問題的議會立法所分別設(shè)立的，因此一是裁判所種類和數(shù)量眾多（至二十世紀(jì)五十年代已經(jīng)過千），二是各自的管轄權(quán)限、裁判程序、證據(jù)規(guī)則和裁決文書都各有特色。盡管多樣性是其追求的價值目標(biāo)之一，但多樣性與協(xié)調(diào)性畢竟需要兼顧。對此，1955年議會任命以費蘭克斯為首的委員會對行政裁判所制度進(jìn)行調(diào)查研究。1958年，議會根據(jù)費蘭克斯委員會的報告，制定了《裁判所和調(diào)查法》，主要內(nèi)容是：按照職能改組合并裁判所；設(shè)立裁判所理事會，為議會立法和各裁判所制定程序規(guī)則提供咨詢，對裁判所成員的任命提供推薦建議，并以向議會提交年度報告的方式對裁判所實施一般監(jiān)督；裁判所必須遵循公開、公平、公正三項基本原則；裁判所主席一般由受過法律教育的人士擔(dān)任；當(dāng)事人不服裁判所的裁決，可就法律問題向高等法院上訴；裁判所作出裁決必須說明理由。

經(jīng)過多年的調(diào)整，目前英國大約有90多個類別的行政裁判所，共有裁判官15000多人，行政輔助人員8000多人。裁判所管轄的范圍幾乎涉及所有的行政行為（但部長作出的具體行政行為由法院管轄），同時還管轄一部分與社會福利有關(guān)的當(dāng)事人之間的爭議（如勞動糾紛，但這類爭議所占比重較?。?，總體上看，通過解決行政爭議，為行政相對人提供法律救濟(jì)，監(jiān)督和支持行政機(jī)關(guān)依法行政，是行政裁判所的主要職責(zé)。凡是設(shè)立了行政裁判所的領(lǐng)域，都要實行“行政救濟(jì)窮盡”原則，相對人對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服，必須先向相關(guān)的行政裁判所申請復(fù)議，然后才可就法律問題向法院上訴。相對人對行政決定不服，向行政裁判所申請復(fù)議的期限，一般為三個月。如果不申請復(fù)議而事后直接向法院起訴，法院一般不予受理。

現(xiàn)實生活中的行政糾紛，絕大部分是通過行政裁判所的渠道得到解決的。近些年來，英國每年通過行政裁判所處理的案件都在百萬件左右，但是訴諸法院的案件為數(shù)不多。以2001年為例，英國行政裁判所共處理案件121萬多件，而同期向法院起訴的行政案件只有5000件。

行政裁判所的經(jīng)費預(yù)算由各裁判所根據(jù)實際開支情況提出方案，由財政部決定。憲法事務(wù)部負(fù)有保障司法系統(tǒng)包括行政裁判所正常運作的職責(zé)，也會關(guān)注各裁判所的經(jīng)費需要。從實際情況看，只要裁判所工作上有需要，經(jīng)費保障從來不是問題。

（二）行政裁判所的性質(zhì)

用發(fā)展的眼光看，行政裁判所是從普通法院分離出來的主要解決行政糾紛的新的法律機(jī)制。在設(shè)置模式上，一部分行政裁判所設(shè)在相關(guān)政府職能部門之下，其他行政裁判所則設(shè)在憲法事務(wù)部之下。對行政裁判所的裁決不服，一般向?qū)ＴO(shè)的上訴裁判所或者法院上訴，也有少數(shù)法律規(guī)定向相關(guān)部長上訴的情況。盡管行政裁判所設(shè)置在行政系統(tǒng)，但是又享有很大的獨立性。主要體現(xiàn)在：

第一，行政裁判所的組織相對獨立于行政機(jī)關(guān)。裁判所都是由議會法律直接創(chuàng)立的，行政機(jī)關(guān)無權(quán)任意創(chuàng)立裁判所。裁判所的主席和成員都只能從政府以外的人員中任命。一般來講，裁判所主席由憲法事務(wù)部（原大法官辦公室，負(fù)責(zé)法官的選任）任命；裁判所的其他成員，在憲法事務(wù)部所管理的行政裁判所，也由憲法事務(wù)部任命，其他政府職能部門所管理的行政裁判所，則由裁判所主席在憲法事務(wù)部或者相關(guān)職能部部長同意的名單中任命。

第二，行政裁判所獨立辦案，不受行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。行政裁判所獨立審理每一個行政案件，開庭聽取雙方當(dāng)事人辯論、審查證據(jù)、查明案件事實，然后獨立地根據(jù)案件事實適用法律，自主作出裁決。行政裁判所的裁決無須請示部長或者其他行政機(jī)關(guān)，部長也無權(quán)撤銷或者改變裁判所的裁決。即使對裁判所裁決不服可以向部長上訴的少數(shù)情形下，也不是由部長親自審理上訴案件，而是由部長任命的一個官員代為審理，部長根據(jù)審理官員的建議作出裁決。部長的裁決并不是最終裁決，當(dāng)事人還可以向法院上訴。

第三，裁判所審理案件適用的程序類似于司法程序。行政裁判所受理案件、聽取當(dāng)事人辯論和陳述，審查和運用證據(jù)，以及適用法律、作出裁決、說明裁決理由等，都遵循與法院相同或者基本相同的規(guī)則，并實行公開審理，保障各方當(dāng)事人（尤其是相對人）享有充分參與的權(quán)利。

基于上述情況，盡管行政裁決所行使的權(quán)利雖然不是典型的司法權(quán)，但也不屬于純粹的行政權(quán)，而是介于二者之間的一種準(zhǔn)司法權(quán)力。行政裁判所則是設(shè)立在行政系統(tǒng)內(nèi)，行使準(zhǔn)司法權(quán)，既注重法律問題又注重專業(yè)問題的糾紛解決機(jī)構(gòu)。

（三）行政裁判所的特點

從功能上看，每一個行政裁判所都相當(dāng)于一個管轄特定事項的專門法庭，但它又與普通法院有所不同。英國公眾普遍認(rèn)為，在有效快捷地化解現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)社會條件下各類行政糾紛方面，行政裁判所具備法院所沒有的獨特優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在：

第一，具有很強(qiáng)的專業(yè)性。行政裁判所主席雖由法律人士擔(dān)任，但是其他成員多由具備某一方面專業(yè)知識的人士擔(dān)任，有的裁判所成員還是來自相關(guān)行業(yè)的代表，如雇員代表、工會代表。這樣的人員結(jié)構(gòu)，能夠比法院更好地解決行政糾紛的專業(yè)性問題。

第二，受案范圍很廣。我國稱為內(nèi)部行政行為的人事管理等行為，公法人的行為，行政裁判所都有權(quán)受理。

第三，具有較大的靈活性。行政裁判所不象法院那樣受嚴(yán)格的判例法的影響，在處理案件時，它往往根據(jù)具體案情作出相應(yīng)的裁決。但在有上訴裁判所的情況下，上訴裁判所的判例對下級裁判所實際上也有一定的指導(dǎo)作用。此外,在行政裁判中還廣泛使用調(diào)解方式,以求快速便捷地解決糾紛。

第四，具有明顯的主導(dǎo)性。普通法院實行雙方當(dāng)事人的對抗主義，法官主要是聽取雙方辯論，形成自己的判斷。行政裁判所的裁判官則有較多的主導(dǎo)權(quán)，如在精神病人被強(qiáng)制看護(hù)的案件中，如果病人與醫(yī)院對疾病狀況存在分歧，裁判官可以下令對該病人進(jìn)行鑒定。由于實行裁判官主導(dǎo)，案件處理效率很高。許多在法院需要幾個月甚至幾年才能審結(jié)的案件，行政裁判所只用幾個小時就辦結(jié)了。

第五，極大地方便公眾。大部分行政裁判所設(shè)在地方，特別是工作量較大的行政裁判所在許多地方都設(shè)有辦公室，以方便公眾前來提出復(fù)議申請。各裁判所雖然都有自己的程序，但通常都沒有法院那樣繁瑣，當(dāng)事人不需要請律師代理。此外，行政裁判所一般不收費，窮人也可以到這里尋求救濟(jì)。

行政裁判所這種準(zhǔn)司法機(jī)制的出現(xiàn)，克服了傳統(tǒng)司法機(jī)制的一系列缺陷，裁決官不僅擁有相應(yīng)的法律專才，而且具有法官缺少的專業(yè)知識，同時還能夠面向社會大眾提供便利、快速、廉價的服務(wù)，從而更好地體現(xiàn)了現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)對公平與效率的雙重需求。因此，行政裁判所已經(jīng)受到了全社會的高度認(rèn)可和一致歡迎。

（四）行政裁判所的發(fā)展趨勢

從介紹的情況看，行政裁判所制度在英國是非常成功的，它既是調(diào)節(jié)行政關(guān)系的主要手段，也是處理和解決行政糾紛的主要渠道，在其社會政治生活中發(fā)揮著極大的作用。目前，現(xiàn)有的行政裁判所在結(jié)構(gòu)上還不統(tǒng)一，有些中央一級和地方政府的行政裁判所職能重疊交叉；有的行政裁判所是一級，有的則有兩級（包括上訴裁判所）。同時，各行政裁判所缺乏統(tǒng)一的審理規(guī)則，審理程序各具特點。此外，有的行政裁判所設(shè)在政府相關(guān)職能部門之下，盡管部長從法律上沒有干預(yù)行政裁判的可能，但公眾仍然在心理上對行政裁判的公正性持有疑問。因此，英國正在醞釀對行政裁判所制度進(jìn)行改革，力圖通過立法統(tǒng)一行政裁判所的組織結(jié)構(gòu)和程序規(guī)則，并擬將分散在各部門之下的行政裁判所全部交由憲法事務(wù)部管理，按照法官同樣的要求和程序任命行政裁判所的主席和其他成員。

二、法國行政法院制度

（一）基本情況

法國的行政法院是其司法和行政體制中很有特色的制度。據(jù)法國專家介紹，行政法院實際上是從行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展、演變而來的。而對照我國的現(xiàn)行體制，在某種意義上，行政法院還相當(dāng)于我國人民法院行政審判庭與政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)合二為一的產(chǎn)物。由于法國特有的行政法院制度的存在，使得專門性的行政救濟(jì)制度的存在和發(fā)展受到很大的抑制，因此法國的專門行政救濟(jì)制度既不統(tǒng)一，也遠(yuǎn)不如英美和大陸法系其他國家發(fā)達(dá)。

從法國的歷史來看，行政法院前身是拿破侖時期設(shè)立的國家參事院，為國家元首提供法律咨詢，并辦理有關(guān)行政爭議案件，但當(dāng)時決定權(quán)屬于國家元首。各省也設(shè)有參事院，作為省長咨詢機(jī)關(guān)，同時具體辦理一些行政爭議案件。這一階段的法國參事院相當(dāng)于我國目前的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。1872年，法律賦予國家參事院以法國人民的名義直接行使行政案件審判權(quán)，使之變身為法國最高行政法院，但當(dāng)時要求實行行政復(fù)議前置（相對人應(yīng)就行政案件提請相關(guān)部長先行裁決）。

國家參事院從行政復(fù)議機(jī)構(gòu)演變成為行政法院后，組織上仍繼續(xù)設(shè)置在行政系統(tǒng)，由總理充任名義上的最高行政法院院長，所有行政法官都具有政府公務(wù)員的身份，它在依照司法程序處理行政案件同時，繼續(xù)承擔(dān)了向政府首長和部門提供法律咨詢的職能。正是由于這種情況，盡管行政法院是在否定原有行政復(fù)議體制的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，它實際上又在一定程度上保留了原有行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的部分特性和職能，這種體制和職能配置必然影響到專門的行政救濟(jì)制度的建立和發(fā)展。受此影響，目前法國行政法院以外的行政救濟(jì)制度，大體上包括善意救濟(jì)和層級監(jiān)督兩項制度。其中，善意救濟(jì)是指相對人向行政行為的作出機(jī)關(guān)提出申訴，請求撤銷或者變更原行政行為的活動。層級監(jiān)督是指相對人向作出行政決定的上級行政機(jī)關(guān)申請救濟(jì)的活動。

（二）行政法院和行政救濟(jì)制度的關(guān)系

盡管法國專門性的行政救濟(jì)制度不發(fā)達(dá)，但行政救濟(jì)與司法救濟(jì)（行政訴訟）仍不失為兩種互相獨立的程序。如上所述，在二者關(guān)系上，早期的行政救濟(jì)曾是行政訴訟的必經(jīng)前置程序，任何行政案件未經(jīng)行政機(jī)關(guān)復(fù)議，不得向行政法院起訴。但根據(jù)1889年最高行政法院“卡多判決”的判例，行政處理不再當(dāng)然成為行政訴訟的前置環(huán)節(jié)。目前，只有兩類行政案件才實行行政復(fù)議前置：一是當(dāng)事人請求行政機(jī)關(guān)賠償損失的案件。這類案件必須先向行政機(jī)關(guān)提出請求，只有行政機(jī)關(guān)不作決定或者對行政決定不服時，相對人才能提起行政訴訟（但公共工程賠償案件例外）；二是法律特別規(guī)定實行行政前置的案件。這類法律規(guī)定很少，主要涉及政府采購、簽證、軍人和公務(wù)員紀(jì)律處分方面的事宜。

除了實行行政復(fù)議前置的案件以外，均采取“或議或?qū)彙钡脑瓌t，即由相對人選擇，可以先向行政機(jī)關(guān)申請善意救濟(jì)或者層級監(jiān)督，對相關(guān)決定不服再提起行政訴訟，也可以不經(jīng)前述程序直接提起行政訴訟。但在實行由委員會作出行政救濟(jì)決定的領(lǐng)域，法律往往鼓勵相對人尋求行政途徑，盡管并不強(qiáng)迫這樣做。有時，法律還通過舉證責(zé)任分配的規(guī)定，促使當(dāng)事人盡可能先走行政途徑。在“或議或?qū)彙鼻闆r下，相對人原則上只能在善意救濟(jì)和層級監(jiān)督二者中擇一而行，不能同時經(jīng)過這兩道程序。行政訴訟起訴期限在任何一類行政救濟(jì)期間屆滿后就開始起算，如果相對人因為申請另一類行政救濟(jì)而超過起訴期限的，就會導(dǎo)致喪失訴權(quán)的后果。如果相對人在申請其他行政救濟(jì)的同時，又向行政法院起訴，法院會暫停案件的審理，等待善意救濟(jì)或者層級監(jiān)督的結(jié)果。

由于法國獨特的行政法傳統(tǒng)融合行政復(fù)議和行政訴訟為一體，行政法院就是在此過程中蛻變而成的，因此善意救濟(jì)和層級監(jiān)督制度一直停留在十九世紀(jì)的水平，沒有隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得到多少改進(jìn)。這嚴(yán)重動搖了公眾對善意救濟(jì)和層級監(jiān)督制度的信任，抑制了這兩類行政救濟(jì)功能的發(fā)揮。目前，法國享有行政救濟(jì)職能的行政機(jī)關(guān)中，除了勞工調(diào)查監(jiān)察員、教育監(jiān)察員和負(fù)責(zé)國家財政管理的審計員等少數(shù)特殊復(fù)議機(jī)構(gòu)依法相對獨立于所在行政機(jī)關(guān)外，其他行政機(jī)關(guān)都沒有固定的行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)和人員，也沒有專門的行政救濟(jì)程序，因此通過這類行政救濟(jì)途徑解決行政爭議的情況很少，行政救濟(jì)結(jié)論通常都是維持，許多行政爭議最終還必須由具有獨立法律地位并適用標(biāo)準(zhǔn)司法程序的行政法院解決。

（三）行政法院和行政救濟(jì)制度的困難和趨勢

行政法院在解決行政爭議方面承擔(dān)主要責(zé)任，司法體制以外的行政救濟(jì)制度從屬于行政訴訟制度，專門的行政救濟(jì)制度很不發(fā)達(dá)，這既有悖于現(xiàn)代各國行政救濟(jì)制度的雙軌制發(fā)展趨勢，也導(dǎo)致行政法院極低的效率和龐大的訴累。一方面，專門行政救濟(jì)體制盡管有其專業(yè)優(yōu)勢，但是由于缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)和專門程序，在很大程度上流于形式，不為社會公眾所認(rèn)同，難以成為與行政訴訟相并列的有效行政救濟(jì)機(jī)制；另一方面，行政訴訟程序繁瑣，成本居高不下，不能適應(yīng)現(xiàn)代社會千變?nèi)f化的行政管理實際，加重了相對人和行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。

據(jù)法國行政法院的專家介紹，法國行政法院分為最高行政法院、上訴法院和地方行政法院三級，除最高行政法院一審終審?fù)?，其他行政法院實行兩審終審制。在上訴審?fù)猓鄬θ苏J(rèn)為已生效的行政判決違法的，可以向最高行政法院提起法律撤銷審；認(rèn)為已生效的行政判決適用程序違法或者錯誤的，可以向原審法院提起申訴審。從審理時間看，地方法院審理的案件平均耗時1年多，上訴案件時間更長，平均需要兩年半以上，法律撤銷審一般平均也要一年以上。當(dāng)事人參加行政訴訟，一般都要聘請律師，而按照律師公會的建議收費標(biāo)準(zhǔn)，律師收費最低也要5000法郎。此外，由于行政訴訟成為處理行政爭議的主要渠道，司法效率很低，行政法院案件積壓嚴(yán)重。以2002年為例，法國地方行政法院受理行政案件11.2703萬件，審結(jié)11.8915萬件，歷年積壓19.6168萬件；上訴法院受案1.5267萬件，審結(jié)1.4281萬件，歷年積壓4.0968萬件；最高行政法院受案1.1281萬件，審結(jié)1.1323萬件，歷年積壓1.019萬件。對此，近年來也有不少人提出了不少對行政救濟(jì)制度進(jìn)行改革的呼聲，要求在行政法院體系之外，改造并加強(qiáng)專門性的行政救濟(jì)制度。

三、關(guān)于完善我國行政復(fù)議制度的幾點啟示

經(jīng)過對英法兩國相關(guān)行政法律制度的考察和對比研究，我們感到，研究完善我國的行政復(fù)議制度，必須牢牢把握我國發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)民主法治建設(shè)的實際，有針對性地學(xué)習(xí)、借鑒國外的相關(guān)制度和成功做法，但是不能不分具體國情和歷史背景，盲目照搬照抄國外的模式。相對來講，英國行政裁判所制度具有更大的參考價值，而在特定歷史條件下發(fā)展起來的法國行政法院及從屬于行政訴訟的善意救濟(jì)和層級監(jiān)督制度，則不宜作為我國行政救濟(jì)制度改革的方向。

（一）進(jìn)一步健全和完善行政復(fù)議制度，既有必然性，也有緊迫性

從英國的行政裁判所的演變進(jìn)程看，行政復(fù)議制度的產(chǎn)生和發(fā)展具有歷史的必然性。隨著十九世紀(jì)后期西方國家的市場機(jī)制發(fā)展到一定階段，由于科技的進(jìn)步和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，在導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)的迅猛增長的同時，也造成了壟斷、環(huán)境、交通、失業(yè)、罷工等等大量社會矛盾和社會問題。為此，各國不得不增設(shè)行政機(jī)構(gòu)和行政人員，對國家的經(jīng)濟(jì)生活和社會生活進(jìn)行廣泛的干預(yù)，出現(xiàn)了行政權(quán)大規(guī)模擴(kuò)張的現(xiàn)象。針對日益擴(kuò)大的行政權(quán)，傳統(tǒng)的司法審查機(jī)制難以適應(yīng)時代需要，既無力進(jìn)行必要的控制和制約，又無法給予相應(yīng)的支持和保障。這種情況下，許多國家逐步嘗試借鑒司法機(jī)制的合理因素，結(jié)合行政機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢，在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立了相對獨立的行政復(fù)議制度，從而最終形成了針對行政行為的雙軌制法律救濟(jì)體制。在這種體制之下，行政復(fù)議以其低成本、高效率和專業(yè)特長擔(dān)當(dāng)行政糾紛主要解決者的角色，而行政訴訟雖居于法律救濟(jì)的最后防線，不宜介入全部的行政糾紛，而要起到間接監(jiān)控行政活動（包括行政復(fù)議）依法進(jìn)行的重要作用。

英國的情況說明，大量的行政糾紛客觀上不可能只靠行政訴訟途徑解決，行政訴訟、行政復(fù)議的雙軌制法律救濟(jì)體制的存在是現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。行政復(fù)議還將進(jìn)一步健全和發(fā)展，并在化解行政爭議方面發(fā)揮更大的作用。法國的情況則說明，將行政訴訟與行政復(fù)議合并的做法，是與特定國家的特殊歷史背景相聯(lián)系的，不具有廣泛推廣的價值，實踐證明其現(xiàn)實效果也不是完美無缺的，在行政法院之外，勢必要在一定程度上保留另一套行政復(fù)議的制度，二者在銜接上的不足又必然帶來公平與效率方面的諸多沖突。因此，雙軌制法律救濟(jì)體制與“二合一”的行政法院體制各自的利弊得失，為我們完善行政復(fù)議制度提供了很好的參考。

（二）行政復(fù)議的準(zhǔn)司法性，對其發(fā)揮行政救濟(jì)制度的意義重大

英國行政裁判所在組織設(shè)置上被置于行政系統(tǒng)之下，但是英國公眾和學(xué)者都把它視為廣義司法權(quán)的一個分支，而區(qū)別于一般的行政權(quán)。但同時我們也有理由認(rèn)為，行政復(fù)議仍然是現(xiàn)代行政權(quán)的組成部分，它只是吸收司法因素對行政機(jī)關(guān)原有監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行改造而產(chǎn)生的，而不是真正意義上的法院。因此，如果讓英國的行政裁判所完全變成法院，它現(xiàn)有的獨特優(yōu)點也就會隨之喪失。行政裁判所制度實際上只是一種能夠提供優(yōu)質(zhì)、廉價服務(wù)的準(zhǔn)司法性質(zhì)的糾紛解決機(jī)制。從另一個方面看，如果不引入一些必要的準(zhǔn)司法的因素，比如機(jī)構(gòu)的相對獨立性、人員的高度專業(yè)性、經(jīng)費的有效保障以及裁判規(guī)則的完善，行政裁判就會混同于傳統(tǒng)的行政監(jiān)督體制，難以真正公平、公正的發(fā)揮救濟(jì)功能，從而不能贏得公眾的信任。在我國深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革、不斷擴(kuò)大對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作、大力強(qiáng)化社會保障體系的形勢下，行政復(fù)議制度如何借鑒這方面的經(jīng)驗，借得研究。同時，在某種意義上，這也是法國善意救濟(jì)和層級監(jiān)督制度運作現(xiàn)狀從反面帶給我們的啟示。

（三）行政復(fù)議程序既要方便可行，又要明確具體

從英國行政裁決所的情況看，雖然沒有統(tǒng)一的行政裁判所規(guī)則，但是各個行政裁判所都有自己的審理程序制度，內(nèi)容非常明確具體，每一項規(guī)定都體現(xiàn)了方便相對人、有利于提高裁判質(zhì)量的要求。據(jù)介紹，對于路途較遠(yuǎn)又沒有經(jīng)濟(jì)能力的相對人，裁判所程序制度通常規(guī)定可以向相對人提供必要的路費；對于裁判所是否設(shè)置相對人接待場所和休息場所，甚至是否備有提供給相對人的茶和咖啡，都有具體規(guī)定。此外，還要求行政裁判庭的陳設(shè)和桌椅擺放要與法院有所區(qū)別，以有利于相對人參與行政裁判過程，消除其可能的緊張情緒。許多人認(rèn)為，程序方便可行與明確具體并不矛盾，從某種意義上講，越是要方便相對人，越是要將程序規(guī)定得明確具體，以減少行政裁判所的隨意性，防止相對人無所適從。

（四）行政復(fù)議審理應(yīng)當(dāng)盡可能采取當(dāng)面審理方式

為了快速準(zhǔn)確地查明案情，英國行政裁判所一般由裁決官主持審理活動，雙方當(dāng)事人必須到場參加審理。行政裁判所一般不鼓勵當(dāng)事人聘請律師代理，有的案件還禁止律師出庭，據(jù)稱這是為了保證審理效率。行政裁判所審理的范圍包括案件事實和法律兩個方面，但是上訴裁判所主要審查法律問題。但不論審理范圍如何，都不會出現(xiàn)只根據(jù)作為被申請人的行政機(jī)關(guān)作成的案卷材料進(jìn)行書面審理的情形。需要關(guān)注的是，法國行政法院自稱實行書面審查，但也不是我們通常理解的含義，經(jīng)反復(fù)詢問，其書面審查是指行政案件當(dāng)事人的要求和理由都要體現(xiàn)為書面材料形式在法庭上呈示，由雙方當(dāng)事人相互質(zhì)證，而不是指僅根據(jù)行政機(jī)關(guān)一方的材料進(jìn)行審理。

（五）行政復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)有明確的資格要求

為了保證公正獨立的審理行政案件，提高行政復(fù)議案件的質(zhì)量，行政復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)符合一定的資格要求。英國行政裁判所的主席都必須由法律專業(yè)人士擔(dān)任，他們由憲法事務(wù)部按照任命普通法院法官同樣的資格條件選任。根據(jù)議會法律的規(guī)定，律師執(zhí)業(yè)7-10以上，才可以被選任法官。憲法事務(wù)部在具體選任法官和裁判所主席時，還考慮三個條件：一是必須具備高尚的道德；二是曾經(jīng)擔(dān)任過兼職法官，并被認(rèn)定為稱職；三是其他法官和知情律師評價良好。行政裁判所的其他裁判官，也有一定的資格要求，一般必須有6-8年工作經(jīng)驗，并具有所在領(lǐng)域的專業(yè)資格（如衛(wèi)生領(lǐng)域的專家必須有醫(yī)師執(zhí)照）。另外，根據(jù)法律規(guī)定，行政裁判所的裁判官有相應(yīng)的任期，有的為2年、3年，有的則為5年。英國的上述做法和經(jīng)驗，值得我們在完善行政復(fù)議制度時認(rèn)真參考。

（六）行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)有必要的財政保障

英國行政裁判所不向相對人收費，其經(jīng)費由財政予以保障，并由憲法事務(wù)部統(tǒng)一負(fù)責(zé)研究、督促、落實，此外，對裁判人員與行政人員分類管理，行政裁判所的裁判官專注于審理案件，無需為裁判所的日常行政事務(wù)分心，行政事務(wù)由專門的行政人員負(fù)責(zé)，他們按照雇傭合同和相關(guān)的規(guī)章制度履行職責(zé)，保障行政裁判所的日常運轉(zhuǎn)。這些做法，對于維護(hù)行政裁判所的正常工作秩序，提高行政裁判所的工作效率和水平，是行之有效并值得借鑒的措施。

（七）行政復(fù)議要與行政訴訟和其他非正式救濟(jì)機(jī)制共同發(fā)揮作用

英法兩國在行政法實踐方面的共同點，是既有行政復(fù)議、行政訴訟這兩種法律救濟(jì)制度，同時還有作為非正式救濟(jì)性質(zhì)的申訴制度。不同的制度之間相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)，共同發(fā)揮維護(hù)公民合法權(quán)益、保障和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的作用。就行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系來看，行政復(fù)議可以迅速、簡便地解決行政糾紛，減輕法院的訴訟負(fù)擔(dān)，但是它并不能取代行政訴訟。對公民來講，行政訴訟不僅可以直接作為其尋求實質(zhì)公正的最后一道屏障，而且還可以促使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)依法正確地履行職責(zé)。同時也需要看到，行政訴訟作為最后一道屏障，不宜直接沖到第一線，也不宜事無巨細(xì)大包大攬，甚至企圖取代行政復(fù)議而成為解決行政爭議的主要渠道。那種認(rèn)為行政復(fù)議可有可無，或者認(rèn)為行政復(fù)議只是行政訴訟的附屬制度，把行政復(fù)議簡單作為行政訴訟的過路站的認(rèn)識，必然損害行政復(fù)議制度的發(fā)展，最終也會使行政訴訟制度因越位、錯位而陷于無力應(yīng)付的局面。

就行政復(fù)議、行政訴訟和申訴制度的關(guān)系來看，英國的議會監(jiān)察專員（醫(yī)療服務(wù)監(jiān)察專員）、地方政府監(jiān)察專員制度和法國的調(diào)解專員制度都是在瑞典議會申訴專員制度的啟發(fā)下建立的，它們主要負(fù)責(zé)處理有關(guān)當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)、公法團(tuán)體以及負(fù)有執(zhí)行公務(wù)任務(wù)的私人團(tuán)體的各種申訴案件。監(jiān)察專員和調(diào)解專員受理的案件比較廣泛，主要是沒有達(dá)到違法程度的行政管理不良問題，處理的結(jié)果是向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出建議，而不是有法律拘束力的裁決。在英國，凡是依法應(yīng)當(dāng)由行政裁判所和行政法院解決的問題，相對人不能向監(jiān)察專員申訴。在法國，雖然允許就行政復(fù)議和行政訴訟管轄的事項向調(diào)解專員申訴，但是因為向調(diào)解專員申訴而超過法定訴訟期限，相對人不得再向法院起訴；如果相對人已經(jīng)提起行政訴訟，則調(diào)解專員不得妨礙法院訴訟程序的進(jìn)行，也不能影響判決的效力。在某種意義上，英法兩國的申訴制度有點類似于我國的信訪，只是在受案范圍和處理方式上比信訪更加明確、規(guī)范而已。在實際操作中，申訴制度與行政復(fù)議和行政訴訟制度相互配合、協(xié)調(diào)運作、形成合力，這是我國在處理好行政復(fù)議與行政訴訟和信訪制度的關(guān)系方面需要著力思考的。

（八）要加強(qiáng)行政復(fù)議制度的宣傳

行政復(fù)議制度作為一項高效、便民、成本低廉的制度，但是這項制度依賴于相對人的啟動，如果要真正調(diào)動他們依法維護(hù)自身權(quán)益的積極性，必須廣泛宣傳，做到家喻戶曉。在這方面，英國行政裁判所制度的宣傳是很有成效的。每個裁判所都印有大量免費發(fā)放的各種宣傳單和手冊，介紹不同行政裁判所的職能和程序，指導(dǎo)公民如何向行政裁判所尋求救濟(jì)。此外，裁判所理事會還出版各類有關(guān)行政裁判所辦案情況的刊物，供公民免費索取。這不僅增長了普通民眾的法律知識，樹立了行政裁判所的良好形象，也贏得了全社會對行政裁判所制度的支持和擁護(hù)。這方面的有益經(jīng)驗，也是我國貫徹實施好行政復(fù)議制度所不應(yīng)忽視的。