關(guān)于行政復(fù)議與行政訴訟的銜接機(jī)制，發(fā)達(dá)國家主要有三種代表性的立法模式：一是以德國為代表的行政訴訟類型決定救濟(jì)程序銜接模式（以下簡稱德國模式）；二是以美國為代表的窮盡行政救濟(jì)銜接模式（以下簡稱美國模式）；三是以日本為代表的行政行為相對人自由選擇銜接模式（以下簡稱日本模式）。筆者通過考察、比較、分析德國、美國及日本的行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式，以期對完善我國的行政救濟(jì)制度有所裨益。

　　一、德國模式

　?。ㄒ唬┏浞煮w現(xiàn)“行政自我糾錯”機(jī)能的行政復(fù)議制度

　　在德國聯(lián)邦系統(tǒng)，實(shí)行兩級行政復(fù)議制度。當(dāng)事人對行政主體作出的行政行為不服，可以在收到行政處理決定之日起一個月內(nèi)向其提出復(fù)審請求。作出原行政行為主體如果認(rèn)為當(dāng)事人請求理由成立，則應(yīng)當(dāng)給予行政救濟(jì)；作出原行政行為主體如果認(rèn)為當(dāng)事人請求理由不成立，則應(yīng)將當(dāng)事人的復(fù)審請求移送給其上級機(jī)關(guān)，或者移送給其他具有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)進(jìn)行再復(fù)審。再復(fù)審程序應(yīng)當(dāng)在三個月內(nèi)結(jié)束。當(dāng)事人如果對上級機(jī)關(guān)的再復(fù)審決定仍然不服，可以向有管轄權(quán)的行政法院提起行政訴訟。實(shí)踐中有時會出現(xiàn)當(dāng)事人直接向上一級行政機(jī)關(guān)或其他具有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請的情況，這時接到復(fù)議申請的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先接受該申請，然后再轉(zhuǎn)交給作出原行政行為主體按上述程序進(jìn)行處理。復(fù)議機(jī)關(guān)對受理的復(fù)議案件既可以進(jìn)行合法性審查，也可以對其適當(dāng)性進(jìn)行審查。但如果復(fù)議機(jī)關(guān)與自治行政機(jī)關(guān)不是同一機(jī)關(guān)，復(fù)議機(jī)關(guān)對自治事務(wù)范圍內(nèi)的行政處理只能進(jìn)行合法性審查，不能以自己的決定取代原行政機(jī)關(guān)的決定。根據(jù)案件的事實(shí)情況，復(fù)議機(jī)關(guān)可以對行政行為作出維持、變更或撤銷決定。當(dāng)事人如果對最終復(fù)議決定不服，可以在復(fù)議決定書送達(dá)后一個月內(nèi)向有管轄權(quán)的行政法院提起行政訴訟。

　?。ǘ┌l(fā)達(dá)的行政訴訟類型化制度

　　同為大陸法系之代表的德國與法國，盡管其法律傳統(tǒng)、法律體系、法律制度等非常相似，但在行政行為相對人的法律救濟(jì)程序和規(guī)定上卻是沿著不同路徑發(fā)展的。從表面上看，兩國都設(shè)立了獨(dú)立于普通法院的專門行政法院，但實(shí)際上德國的行政法院性質(zhì)上屬于司法機(jī)關(guān)，與政府相獨(dú)立；而法國的行政法院在性質(zhì)上為行政機(jī)關(guān)，隸屬于行政系統(tǒng)。[1]德國法將行政案件司法管轄權(quán)分配給行政法院，由行政法院承擔(dān)著行政行為的司法審查功能。

　　德國是典型的行政訴訟類型化國家。其行政訴訟程序的具體設(shè)置在一定程度上基于行政訴訟類型的劃分情況。對行政訴訟類型進(jìn)行劃分，主要是為行政訴訟受案范圍內(nèi)的每一種國家權(quán)力行為都設(shè)置一種訴，以期當(dāng)公民權(quán)利受到侵害時，至少有一種類型的訴可供選擇并以此獲得法律保護(hù)。德國的行政訴訟類型多從民事訴訟類型發(fā)展而來，主要是根據(jù)當(dāng)事人的訴訟請求和法院判決的內(nèi)容進(jìn)行劃分。德國行政訴訟類型主要有撤銷之訴、義務(wù)之訴、確認(rèn)之訴、抽象規(guī)范審查之訴、一般給付之訴等。撤銷之訴是原告請求行政法院予以撤銷或變更的行政訴訟，是德國行政訴訟中最重要的訴訟類型。義務(wù)之訴是原告請求行政法院判決被告作出行政行為或應(yīng)作特定內(nèi)容的行政行為的行政訴訟。義務(wù)之訴分為反拒絕之訴和不行為之訴，前者是對行政機(jī)關(guān)駁回私人申請所提起的義務(wù)訴訟，后者是對行政機(jī)關(guān)未作出任何行政處理時所提起的義務(wù)之訴。確認(rèn)之訴是原告請求行政法院確認(rèn)某一行政法律關(guān)系存在與否或確認(rèn)行政行為自始無效的行政訴訟，目的在于對現(xiàn)存的實(shí)體法請求權(quán)提供一種特別形式的權(quán)利保護(hù)。抽象規(guī)范審查之訴，是法院經(jīng)當(dāng)事人申請對有關(guān)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查的行政訴訟，是司法權(quán)對抽象行政行為實(shí)施的一種監(jiān)督。一般給付之訴是指基于公法上的原因，請求行政法院裁判被告為特定給付的訴訟。其“給付”內(nèi)容包括作為、不作為與容忍，性質(zhì)上既可以是財產(chǎn)上的給付，也可以是非財產(chǎn)上的給付，但不含行政處理的作成。

　　（三）行政訴訟類型決定救濟(jì)程序的銜接模式

　　根據(jù)德國《聯(lián)邦行政法院法》規(guī)定，原告在提起撤銷之訴和反拒絕之訴前，須經(jīng)行政復(fù)議程序先行審查行政行為的合法性和目的性；而對于確認(rèn)之訴、一般給付之訴及其他訴訟類型則不需行政復(fù)議作為前置程序。但在法律有特別規(guī)定的情況下或者行政行為是由聯(lián)邦最高行政機(jī)關(guān)或一個州的最高行政機(jī)關(guān)作出的（除非法律規(guī)定對此必須審查），或者糾正性質(zhì)的決定或復(fù)議決定首次包含了一個負(fù)擔(dān)（排除二次復(fù)議），即使屬于撤銷之訴或反拒絕之訴，也可以不經(jīng)行政復(fù)議程序先行審查。顯然，德國的行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式是與行政訴訟類型緊密相關(guān)的，即為行政訴訟類型決定救濟(jì)程序銜接模式。這種由行政訴訟類型決定行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接關(guān)系的做法為眾多大陸法系國家和地區(qū)所沿用。在奧地利，裁決訴訟采取行政復(fù)議前置主義。在瑞士，以行政處分為標(biāo)的訴訟采取訴愿先行主義。我國臺灣地區(qū)在德國基礎(chǔ)上又進(jìn)一步擴(kuò)大了行政復(fù)議前置的范圍，即當(dāng)事人在提起撤銷之訴和課予義務(wù)之訴前必須先行經(jīng)過行政復(fù)議程序。

　　二、美國模式

　?。ㄒ唬O力將行政糾紛化解在行政程序中的行政復(fù)議制度

　　在美國，行政法被普遍認(rèn)為是管理行政機(jī)關(guān)的法，特別重視行政程序之完整和行政行為相對人權(quán)利之補(bǔ)救。為限制行政權(quán)的行使，1946年美國頒布實(shí)施了《聯(lián)邦行政程序法》；以示范州行政程序法為藍(lán)本，大多數(shù)州也相繼制定了本州的行政程序法。基于較為嚴(yán)格的權(quán)力分立傳統(tǒng)，為減少司法權(quán)對行政權(quán)的干預(yù)以確保行政權(quán)的高效、順暢運(yùn)行，美國行政法在其發(fā)展過程中形成了嚴(yán)格、精致和多層次的行政復(fù)議制度，使得大量的行政糾紛在行政程序階段得以有效解決，大大提高了行政效率。

　　美國的行政復(fù)議制度盡管在現(xiàn)實(shí)生活中效用非常顯著，卻沒有一部統(tǒng)一的、專門的行政復(fù)議法典，導(dǎo)致聯(lián)邦、各州之間，甚至不同行政領(lǐng)域之間關(guān)于行政復(fù)議運(yùn)行的程序、規(guī)定各異。在此主要介紹《聯(lián)邦行政程序法》中關(guān)于行政復(fù)議的規(guī)定。該部法律所規(guī)范的對象是合眾國政府各機(jī)關(guān)，但哥倫比亞特區(qū)政府、合眾國領(lǐng)地或?qū)俚氐恼??！堵?lián)邦行政程序法》第557條第2款就行政聽證案件的復(fù)議事項作了規(guī)定：聽證程序結(jié)束后，一般情況下，主持聽證的人員應(yīng)按照規(guī)定對案件做出初步?jīng)Q定。行政行為相對人如果未在規(guī)定的期限內(nèi)對此提出復(fù)議申請，該初步?jīng)Q定則成為行政機(jī)關(guān)的最終決定；而對于提請行政復(fù)議的案件，除通告或規(guī)章限制的事項除外，復(fù)議機(jī)關(guān)原則上享有做出初步?jīng)Q定時所應(yīng)有的一切權(quán)力。在復(fù)議機(jī)關(guān)的設(shè)置方面，美國負(fù)責(zé)行政復(fù)議的機(jī)關(guān)并非上級行政機(jī)關(guān)，而是原行政機(jī)關(guān)、原行政機(jī)關(guān)的首長或法律規(guī)定的專門機(jī)構(gòu)。就復(fù)議范圍而言，原則上除內(nèi)部裁決以外，行政行為相對人對行政主體的其他裁決都有權(quán)提起行政復(fù)議。從具體程序和形式上看，在行政法官或者其他主持人對案件做出初步?jīng)Q定以后，如果行政行為相對人對某一特定聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的裁決不服，可以向復(fù)議機(jī)關(guān)申請重新審查，請求改變或者撤銷初審決定。事實(shí)上，也有的行政系統(tǒng)（如國家民航局）采取調(diào)卷復(fù)議形式，即是把行政終審權(quán)賦予給審訊官，同時行政機(jī)關(guān)享有最終復(fù)議審訊官所作裁決的自由裁量權(quán)。 [page]

　?。ǘ┧痉ň葷?jì)形式多樣化的行政行為司法審查制度

　　美國規(guī)定由普通法院負(fù)責(zé)行政行為的司法審查。美國法院分為聯(lián)邦系統(tǒng)和州系統(tǒng)，實(shí)行的是雙重法院體系。聯(lián)邦法院是由美國憲法授權(quán)設(shè)立的，適用國會頒布實(shí)施的法律；州法院是由州憲法授權(quán)設(shè)立的，適用本州和當(dāng)?shù)卣C布的法律。聯(lián)邦法院系統(tǒng)有三個等級的法院，即聯(lián)邦最高法院、聯(lián)邦巡回法院和聯(lián)邦地區(qū)法院。由于各州法院系統(tǒng)自成體系，情況比較復(fù)雜，在此僅就聯(lián)邦法院系統(tǒng)關(guān)于涉及對行政行為司法審查的有關(guān)制度予以介紹。按照法院取得行政行為司法審查方法的不同，美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)的司法審查可分為法定審查、非法定審查、執(zhí)行訴訟中的司法審查和憲法權(quán)利的司法審查等四種形式。法定審查是法律對于行政機(jī)關(guān)的某項活動直接規(guī)定的審查，明確規(guī)定了審查的法院和訴訟形式。法定審查是聯(lián)邦法院司法審查訴訟的主要形式。非法定審查是指法律沒有明確規(guī)定的司法審查。非法定審查主要表現(xiàn)為聯(lián)邦問題管轄權(quán)，即聯(lián)邦地區(qū)法院對于一切聯(lián)邦問題，凡是法律沒有規(guī)定由其他法院管轄的，都有管轄權(quán)限；另外，還有侵權(quán)行為賠償之訴、制止?fàn)詈痛_認(rèn)判決。執(zhí)行訴訟中的司法審查是指當(dāng)事人并不是針對行政機(jī)關(guān)的最終決定提起司法審查，而是在行政機(jī)關(guān)因當(dāng)事人不執(zhí)行行政決定而請求法院裁判執(zhí)行時，以行政決定違法作為抗辯理由，否認(rèn)行政決定，從而間接維護(hù)自己的合法權(quán)益。憲法權(quán)利的司法審查是指當(dāng)行政決定涉及到憲法問題時，如果行政行為相對人沒有其他的司法權(quán)利或者這種權(quán)利受到很大限制，當(dāng)事人則可以根據(jù)憲法權(quán)利申請司法審查。當(dāng)然，對行政行為的司法審查也受到一定的限制，行政行為相對人不能對成文法規(guī)定的排除司法審查和國防、外交等不適宜司法審查的事項請求司法審查。

　?。ㄈ┮愿F盡行政救濟(jì)為原則的銜接模式

　　美國在政治體制上奉行嚴(yán)格的分權(quán)與制衡原則，其立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間的權(quán)限劃分較為明確。關(guān)于司法權(quán)對行政權(quán)的制約，盡管法律賦予了法院以極大的自由裁量權(quán)，即不僅審查范圍非常廣泛，而且審查時很少附加限制條件。但與此同時，法院卻又遵循嚴(yán)格的分權(quán)理念，即在介入行政行為審查時經(jīng)常性地表現(xiàn)為一種審慎與克制態(tài)度，盡量減少或避免對行政的不當(dāng)干預(yù)，并通過成熟原則和窮盡行政救濟(jì)原則保證其合理、適時地進(jìn)行司法審查。在美國，行政爭議在訴至法院之前，幾乎都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過行政復(fù)議或行政裁判機(jī)構(gòu)的裁決。在行政復(fù)議與行政訴訟的銜接上，美國采取的是窮盡行政救濟(jì)原則，即行政行為相對人對其所遭受的損害，在可能通過任何行政程序途徑取得救濟(jì)以前，不能取得司法救濟(jì)，行政復(fù)議是行政訴訟必經(jīng)的前置程序。當(dāng)然，窮盡行政救濟(jì)原則的適用也有例外。盡管美國法律還沒有一個概括性的規(guī)定，說明在哪些具體情況下不適用窮盡行政救濟(jì)原則，但法院卻可以利用其所享有的司法自由裁量權(quán)來決定該原則的適用與否。這些例外情形主要包括：行政程序中不能給予申請人充分救濟(jì)的（如不適當(dāng)?shù)男姓诱`，使行政申訴拖而不結(jié)）；行政機(jī)關(guān)無誠意處理申請人的請求而導(dǎo)致行政救濟(jì)無效果的；如果申請人的基本權(quán)利受到權(quán)力的威脅，或者申請人對行政機(jī)關(guān)所執(zhí)行的法律得出合憲性異議的；申請人指控行政機(jī)關(guān)違反正當(dāng)程序的；刑事案件。

　　三、日本模式

　　（一）統(tǒng)一化程度較高的行政復(fù)議制度

　　“在日本，行政復(fù)議被稱為行政不服審查。”[2] 1962 年，日本國會通過了《行政不服審查法》。該部法律為規(guī)范日本行政復(fù)議制度的一般法，除了其他法律有特別規(guī)定的之外，均應(yīng)當(dāng)適用該法的規(guī)定。從1882年《請愿規(guī)則》到1890年《訴愿法》，再到1962年《行政不服審查法》，經(jīng)過80年的發(fā)展演變，日本紛繁復(fù)雜的行政復(fù)議制度得到了較大程度上的統(tǒng)一。根據(jù)復(fù)議請求申請程序的不同，《行政不服審查法》分別規(guī)定了審查請求、異議申訴和再審查請求等三類復(fù)議程序。審查請求是指對于行政機(jī)關(guān)的行政行為（包括作為和不作為），行政行為相對人依法向做出行政行為或者與不作為有關(guān)的行政機(jī)關(guān)以外的行政機(jī)關(guān)所提起的行政復(fù)議請求。受理審查請求的復(fù)議機(jī)關(guān)一般是原行政機(jī)關(guān)的直接上級機(jī)關(guān)，有時則是特別設(shè)立的、獨(dú)立于原行政機(jī)關(guān)或其上級機(jī)關(guān)的專門復(fù)議機(jī)構(gòu)。異議申訴是指對于行政機(jī)關(guān)的行政行為（包括作為和不作為），行政行為相對人向做出行政行為的行政機(jī)關(guān)或者與不作為有關(guān)的行政機(jī)關(guān)提起的復(fù)議請求。這一復(fù)議類型主要適用于做出行政行為的機(jī)關(guān)沒有上級機(jī)關(guān)（如反壟斷機(jī)構(gòu)公平交易委員會）、該行政機(jī)關(guān)屬于內(nèi)閣大臣或直屬局及法律特別規(guī)定行政行為相對人可以提起異議申訴的情形。再審查請求實(shí)際上是審查請求程序的延續(xù)，是指經(jīng)過審查請求階段之后，復(fù)議申請人對復(fù)議處理決定仍然不服的，可以再向其他特定機(jī)關(guān)要求再次進(jìn)行復(fù)議。這僅限于法律有特別規(guī)定以及對行政機(jī)關(guān)依其他行政機(jī)關(guān)的委托做出的行政行為不服的情形?？偟膩砜矗瑢彶檎埱笫侨毡拘姓?fù)議的核心和主要形式，異議申訴和再審查請求則為例外情況。但在具體的法律規(guī)定上，審查請求與異議申訴并非絕對的分離，有時存在著選擇適用或依次適用的關(guān)系。如根據(jù)日本《國稅通則法》關(guān)于國稅不服審查制度的規(guī)定，行政行為相對人如果對行政機(jī)關(guān)依據(jù)與國稅有關(guān)的法律做出的具體行政行為不服而申請行政復(fù)議，原則上應(yīng)當(dāng)先向做出行政行為的行政機(jī)關(guān)提出異議申訴，對于異議申訴決定不服或者未在法定期限內(nèi)做出異議申訴決定的，復(fù)議申請人可以向隸屬于國稅廳的國稅不服審判所提起審查請求。而對于行政不作為行為，當(dāng)原行政機(jī)關(guān)有上級機(jī)關(guān)時，行政行為相對人既可以選擇提起異議申訴，也可以選擇提起審查請求，不受上述“異議申訴前置”的限制。

　?。ǘ┦馨阜秶^為廣泛的行政訴訟制度

　　日本于二戰(zhàn)后廢除了明治時代建立的行政法院，而將行政訴訟案件一律交由普通法院審理。在行政訴訟立法方面，日本建立了內(nèi)容廣泛、分類細(xì)致的行政訴訟類型化制度。根據(jù)日本2004年修改后的《行政事件訴訟法》規(guī)定，其行政訴訟類型劃分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四類?？垢嬖V訟是指當(dāng)事人對行政廳行使公權(quán)力的行為不服而提起的行政訴訟?？垢嬖V訟又分為法定抗告訴訟和法定外抗告訴訟。法定抗告訴訟為法律所明文規(guī)定；法定外抗告訴訟則缺乏法律的明確規(guī)定，而是由學(xué)說、判例發(fā)展而來的作為抗告訴訟對待的訴訟?？垢嬖V訟所要解決的是行政機(jī)關(guān)與相對人之間的紛爭，原告是在法律上要求撤銷處分或裁決的利益者，不論其是否為處分或裁決的相對人?？垢嬖V訟在日本的行政訴訟中具有重要地位。民眾訴訟是指當(dāng)事人請求法院糾正國家或公共團(tuán)體機(jī)關(guān)所做出的不合法行為的行政訴訟。民眾訴訟不以直接涉及個人利益為條件，而是為了糾正國家或者公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)的違法行為，以維護(hù)客觀秩序。因而在民眾訴訟中，原告作為公共行政的監(jiān)督者，不要求其具有法律上的利益，但必須在法律明確規(guī)定時才能提起。機(jī)關(guān)訴訟是指關(guān)于國家或者公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)相互之間就權(quán)限之存在與否或其行使所發(fā)生的糾紛而進(jìn)行的行政訴訟。機(jī)關(guān)訴訟要解決的是機(jī)關(guān)相互間的權(quán)限爭議，并且只能在法律有規(guī)定時才能提起。當(dāng)事人訴訟是指關(guān)于確認(rèn)或形成當(dāng)事人之間的法律關(guān)系的行政處理或裁決的訴訟。當(dāng)事人訴訟的被告一般不是做出裁決的行政廳，而是與原告有爭議的另一方當(dāng)事人；行政廳只有處于法律關(guān)系的一方當(dāng)事人地位時才成為被告?？傮w上看，日本的行政訴訟所涉范圍較為廣泛，不僅含有行政行為相對人對行政行為或具有公權(quán)力性質(zhì)的行為不服提起的訴訟，而且包括機(jī)關(guān)之間關(guān)于權(quán)限等糾紛所提起的訴訟和基于行政裁決的各當(dāng)事人之間相互提起的訴訟。 [page]

　?。ㄈ┮宰杂蛇x擇為原則、復(fù)議前置為例外的銜接模式

　　在行政復(fù)議與行政訴訟程序的銜接上，日本舊的《行政裁判法》設(shè)置了復(fù)議前置制度，規(guī)定當(dāng)事人在對地方機(jī)關(guān)提出行政訴訟之前，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對各省或內(nèi)閣或地方上級行政機(jī)關(guān)提出行政訴訟的，可以在直接起訴或者選擇復(fù)議終局裁決之間進(jìn)行選擇。隨著日本和平憲法的制定，行政訴訟制度得到一定的變革，并于1948制定出臺了《行政事件訴訟特例法》。該法采取的依然是“復(fù)議前置為原則、直接訴訟為例外”的復(fù)議與訴訟銜接模式。由于長期以來訴愿前置主義被國民認(rèn)為是當(dāng)事人申請權(quán)利救濟(jì)的障礙，日本遂于1962頒布的《行政事件訴訟法》中廢除了這一規(guī)定，確立了當(dāng)事人可以在提起行政訴訟之前自行選擇是否提起行政復(fù)議的自由選擇復(fù)議原則。該法第8條第1款規(guī)定：“取消處分的訴訟，即使就該處分依據(jù)法令規(guī)定可做審查請求時，也不妨立即提起?！碑?dāng)然，在采取當(dāng)事人自由選擇為原則的同時，該法也預(yù)定了某些必須采取行政復(fù)議前置的例外情況。此外，在日本的一些特別法中，采取行政復(fù)議前置主義的事例也不少。比如國稅（國稅通則法115條1項）、地方稅（地方稅法19條之12）、關(guān)稅（關(guān)稅法93條）等所有稅務(wù)行政訴訟仍舊實(shí)行復(fù)議（異議或不服審查）前置。其主要理由是稅務(wù)行政量大、專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，在提起訴訟之前要求當(dāng)事人必須經(jīng)過行政復(fù)議程序，一方面可以使大量糾紛在行政救濟(jì)階段得以解決，減輕司法機(jī)關(guān)的壓力，另一方面是希望通過行政復(fù)議，整理出較為清晰明了的爭議點(diǎn)，便于提高行政訴訟的審理效率。

　　四、三種模式的比較

　　（一）基本目的都是為了救濟(jì)保護(hù)行政行為相對人的合法權(quán)益

　　從世界范圍來看，隨著福利國家的興起，行政權(quán)對人們生活的影響正逐步擴(kuò)大。作為負(fù)責(zé)執(zhí)行國家與民眾意旨的行政權(quán)，盡管其根源上來自人民的授權(quán)，但在具體的行政管理中又時常會侵犯行政行為相對人的合法權(quán)益。自20世紀(jì)后半期以來，世界各國或地區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)了人權(quán)保護(hù)力度，越來越重視公私權(quán)益的平衡，使得私權(quán)的救濟(jì)方式不斷改進(jìn)、救濟(jì)效果不斷改善。在此背景之下，行政復(fù)議與行政訴訟制度均得到了相應(yīng)的發(fā)展和完善。由于行政復(fù)議與行政訴訟既相對獨(dú)立又具有聯(lián)系性，兩種救濟(jì)制度之間究竟通過何種銜接方式能夠達(dá)到制度本身之效用功能的最大化，以更好地救濟(jì)保護(hù)行政行為相對人的合法權(quán)益，成為了許多國家或地區(qū)共同關(guān)注的課題。鑒于歷史背景、文化傳統(tǒng)、思維觀念、經(jīng)濟(jì)社會制度等方面的不同，并經(jīng)過長期的法律進(jìn)化過程，德國、美國和日本各自形成了適合于本國國情、能夠有效救濟(jì)保護(hù)本國國民利益的行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式。德國模式充分顯示了兩種救濟(jì)制度之間的緊密聯(lián)系性，依據(jù)行政訴訟類型的不同分別設(shè)置相應(yīng)的銜接方式以更有效地保護(hù)國民的合法權(quán)益。美國模式嚴(yán)格遵循窮盡行政救濟(jì)原則，盡量將行政爭議案件化解在行政程序階段，極力減少司法介入的可能性，以充分發(fā)揮行政專業(yè)優(yōu)勢提高行政效率和減輕當(dāng)事人的救濟(jì)成本。日本模式更加注重當(dāng)事人救濟(jì)途徑選擇的意思自治權(quán)，將是否先行請求行政復(fù)議救濟(jì)的選擇權(quán)直接賦予當(dāng)事人，體現(xiàn)了對當(dāng)事人程序性權(quán)利的重視。由此不難看出，雖然三種模式的著力點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)不同，但其設(shè)計初衷和最終目的都是為了有效地救濟(jì)保護(hù)行政行為相對人的合法權(quán)利。

　　（二）對行政行為相對人的法律救濟(jì)都堅持司法最終原則

　　《世界人權(quán)宣言》第8條規(guī)定：“任何人當(dāng)憲法或法律所賦予他的基本權(quán)利遭受侵害時，有權(quán)由合格的國家法庭對這種侵害行為作有效的補(bǔ)救?！痹诂F(xiàn)代民主政治體制下，司法權(quán)被賦予了對行政行為進(jìn)行司法審查的功能，并且在行政爭議的處理上具有終極性的效力，其中立性和公正性也往往為國民所認(rèn)同?？梢哉f，司法最終原則是現(xiàn)代法治社會的一項基本原則。無論是以窮盡行政救濟(jì)為原則的美國模式還是以自由選擇為模式的日本模式，抑或是與行政訴訟類型相勾連的德國模式，凡經(jīng)過行政復(fù)議的案件，如果行政行為相對人對行政復(fù)議處理結(jié)果不服原則上還可通過司法程序提起行政訴訟以主張自己的權(quán)利，實(shí)行的都是司法最終原則。在美國行政法中，原則上一切行政行為都可以接受司法審查，無須法律明文規(guī)定。日本憲法第76條第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得施行作為終審的審判?！钡聡缎姓ㄔ悍ā芬?guī)定：異議人在收到處分決定后一個月之內(nèi)，可以向原處分機(jī)關(guān)的直屬上級機(jī)關(guān)提出訴愿，該上級機(jī)關(guān)必須在三個月內(nèi)做出決定；如果異議人對該上級機(jī)關(guān)的決定仍然不服，便可以向行政法院提起行政訴訟。從根本上說，司法最終原則客觀上為行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式的多樣化與合理化提供了堅實(shí)的平臺，因?yàn)闊o論是否設(shè)置行政復(fù)議程序，行政行為相對人最終都可以訴諸于保持中立的法院主持正義，從而也為各國或各地區(qū)結(jié)合實(shí)際情況設(shè)計適宜的行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式提供了自由選擇空間。

　　（三）受思維方式、法律文化傳統(tǒng)等因素的影響，各模式之間在具體設(shè)計和實(shí)施上存有較大差異

　　美國在政治體制上奉行嚴(yán)格的權(quán)力分立原則，反對司法權(quán)對行政權(quán)的肆意干涉。根據(jù)立法規(guī)定，通常情況下行政行為只有在符合成熟原則并且只有在行政行為相對人窮盡行政救濟(jì)時，法院才能夠介入司法審查。美國模式所彰顯的要義就是要將行政爭議問題盡量化解在行政程序階段。美國聯(lián)邦最高法院在1969年的麥卡特訴美國案件的判決中對窮盡行政救濟(jì)的理由進(jìn)行了說明：一是有利于確保行政機(jī)關(guān)能夠充分發(fā)揮其專門知識優(yōu)勢和有效行使法律所授予的自由裁量權(quán)；二是為了使行政程序的連續(xù)發(fā)展不受妨礙，法院只審查行政程序的結(jié)果比在每一階段允許司法干預(yù)更加有效；三是能夠有效保護(hù)行政機(jī)關(guān)的自主性；四是如果不實(shí)行窮盡行政救濟(jì)，司法審查可能因?yàn)槿鄙偈聦?shí)、理由作為審查根據(jù)而受到妨礙；五是給予行政系統(tǒng)內(nèi)部自我改進(jìn)錯誤的機(jī)會，同時節(jié)約司法資源；六是如果不要求窮盡行政救濟(jì)，可能會降低行政效率，增加行政機(jī)關(guān)工作的困難和經(jīng)費(fèi)。[3]盡管實(shí)行窮盡行政救濟(jì)具有上述諸多優(yōu)勢，但是若沒有適宜的制度環(huán)境也可能會導(dǎo)致行政爭議的久拖不決，甚至?xí)罱K因進(jìn)入司法程序而導(dǎo)致當(dāng)事人救濟(jì)成本加大。為此美國不僅從行政處理環(huán)節(jié)設(shè)置行政法官制度和替代性糾紛解決機(jī)制，而且在諸多領(lǐng)域設(shè)置相對超脫的申訴委員會對行政爭議案件進(jìn)行復(fù)議，從而保證了案件的辦理質(zhì)量，使得絕大多數(shù)的行政糾紛在行政程序階段得到妥善處理。但在特殊情況下，經(jīng)過慎重的利益衡量之后，法院如果認(rèn)為當(dāng)事人由于這個原則受到的損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過政府由于適用這個原則得到的利益時，就不會適用這一原則。原因在于，窮盡行政救濟(jì)原則的適用是以行政救濟(jì)的有效性為前提的；如果行政機(jī)關(guān)不能提供適當(dāng)?shù)木葷?jì)，履行這種救濟(jì)程序?qū)Ξ?dāng)事人沒有好處，或者只是一種表面形式時，法院就不要求窮盡行政救濟(jì)。 [page]

　　與美國模式相比，日本模式并不刻意追求通過行政手段解決行政爭議，而是在立法設(shè)計上賦予當(dāng)事人自由選擇行政復(fù)議救濟(jì)或法院司法救濟(jì)的權(quán)利。該模式的一個理論假設(shè)前提是當(dāng)事人有能力針對實(shí)際情形選擇出最有利于自己的救濟(jì)渠道，從而更加有利于保護(hù)國民的合法權(quán)益。其實(shí)，從日本行政復(fù)議制度發(fā)展的歷史可以看出，日本在1962年頒布《行政案件訴訟法》之前實(shí)行的是行政復(fù)議前置主義，而后才轉(zhuǎn)為自由選擇主義的。這種轉(zhuǎn)變不僅在形式上擴(kuò)大了當(dāng)事人的自由度，而且也說明了立法者對國民法律素質(zhì)的信任。日本模式中關(guān)于適用行政復(fù)議前置的例外規(guī)定主要是針對具有專門技術(shù)性質(zhì)的行政處分，當(dāng)事人如對此類行政處分不服提起撤銷之訴須先行申請行政復(fù)議。從制度的實(shí)施情況上看，日本的行政復(fù)議案件集中在由獨(dú)立于原行政機(jī)關(guān)或其上級機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查或參與審查的領(lǐng)域，如國稅、社會保險、道路交通等。[4]其原因主要有三個：一是這些領(lǐng)域與國民生活聯(lián)系緊密，較為容易發(fā)生行政糾紛；二是負(fù)責(zé)審理這些領(lǐng)域行政糾紛案件的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性強(qiáng)，有利于復(fù)議結(jié)果的公正性，深得國民的信賴；三是在國稅不服審查領(lǐng)域?qū)嵭行姓?fù)議前置制度。

　　相對于美國模式和日本模式，德國模式的設(shè)計更為精巧。針對不同的行政訴訟類型，德國結(jié)合實(shí)際情況分別采取行政復(fù)議前置或自由選擇，而對于行政復(fù)議前置原則和自由選擇原則本身并沒有明顯的價值傾向性。盡管德國模式?jīng)]有像美國模式那樣特別強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議前置在行政救濟(jì)中的重要地位，但并不等于德國不重視發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用。其實(shí)，經(jīng)過立法者、學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的多年努力，德國的行政復(fù)議制度已經(jīng)發(fā)展成為一套成熟的制度，在公民權(quán)利保障和國家行政監(jiān)督體系中占有重要地位。[5]德國在1960年頒布實(shí)施的《聯(lián)邦行政法院法》中規(guī)定：復(fù)議申請應(yīng)一律向原處理機(jī)關(guān)提出，如其認(rèn)為申請人提出的申請有理則應(yīng)對原行政行為進(jìn)行撤銷或變更；而如果認(rèn)為復(fù)議申請無理則應(yīng)將案件移送其上級機(jī)關(guān)，由其作出復(fù)議決定。根據(jù)此規(guī)定，申請人只要提出一次復(fù)議申請就很自然地獲取行政機(jī)關(guān)的兩次救濟(jì)機(jī)會，同時也給予了原處理機(jī)關(guān)一次自我糾正錯誤的機(jī)會，不僅有利于及時將行政糾紛化解在萌芽階段以穩(wěn)定行政秩序，而且經(jīng)過兩級行政復(fù)議之后能夠在更大程度上提高行政處理決定的準(zhǔn)確性，降低行政案件進(jìn)入司法程序的可能性?？傮w上看，德國模式既不像美國模式那樣特別注重通過行政復(fù)議方式解決行政糾紛，也不像日本模式那樣非常尊重行政行為相對人尋求行政復(fù)議或行政訴訟的自由選擇權(quán)，而是依托于發(fā)達(dá)的行政訴訟類型化制度和專門的行政法院體制，既強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議前置程序的應(yīng)用以利于妥善處理某些行政糾紛，又注意在一定程度上賦予當(dāng)事人自由選擇行政復(fù)議或行政訴訟的程序性權(quán)利。

　　「注釋」

　　[1] [印度]M.P.賽夫著：《德國行政法》，周偉譯，山東人民出版社2006年第1版，第8頁。

　　[2] 方世榮主編：《行政復(fù)議法學(xué)》，中國法制出版社2000年第1版，第42頁。

　　[3] 王名揚(yáng)：《美國行政法（下）》，中國法制出版社1995年第1版，第652-653頁。

　　[4] 呂艷濱：《日本的行政復(fù)議制度》，載周漢華主編《行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革》，北京大學(xué)出版社2005年第1版，第423頁。

　　[5] 李洪雷：《德國行政復(fù)議制度》，載周漢華主編《行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革》，北京大學(xué)出版社2005年第1版，第427頁。

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