導(dǎo)讀：

司法實(shí)踐中，通常將中標(biāo)備案的合同稱為“白合同”，將另行簽訂的與中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的合同稱為“黑合同”。判斷黑白合同的難點(diǎn)在于，如何認(rèn)定合同變更行為與規(guī)避招投標(biāo)行為的界限。一方面，《民法典》第543條規(guī)定“當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同”，即合同變更是法律賦予當(dāng)事人的權(quán)利?！昂贤兏膶?shí)質(zhì)是以變更后的合同代替原合同，只要變更后的合同內(nèi)容不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不損害社會(huì)公共利益，不違反社會(huì)公德的情況，發(fā)生合同變更的法律效果”。[1]另一方面，《招標(biāo)投標(biāo)法》第5條規(guī)定了招投標(biāo)應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則，在建工領(lǐng)域，即建設(shè)工程施工合同應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)、投標(biāo)文件保持一致性，不得對(duì)招標(biāo)、投標(biāo)文件進(jìn)行隨意更改。否則，將導(dǎo)致招投標(biāo)程序虛設(shè)，構(gòu)成對(duì)其他投標(biāo)人權(quán)利的損害。由此，在這個(gè)問(wèn)題上，既要保障當(dāng)事人合同變更權(quán)利不受限制，又要防止當(dāng)事人通過(guò)簽訂“黑白合同”規(guī)避招投標(biāo)程序，方能達(dá)到“正確處理契約自由和契約正義的關(guān)系”[2]之目的。而問(wèn)題的關(guān)鍵在于，如何把握合同正常變更與規(guī)避招投標(biāo)行為的界限，該界限即是“合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致”。

一、施工合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的基本規(guī)定及解讀

施工合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容是指影響或決定當(dāng)事人（招標(biāo)人和中標(biāo)人）基本權(quán)利義務(wù)的條款。[3]

《招標(biāo)投標(biāo)法》于1996年8月30日通過(guò)，自2000年1月1日生效，第46條第1款規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書(shū)面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”，這是《招標(biāo)投標(biāo)法》首次提到“合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”。但對(duì)于“合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”未予以明確。

1999年10月1日實(shí)施的《合同法》第30條規(guī)定：“承諾的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與要約的內(nèi)容一致。受要約人對(duì)要約的內(nèi)容作出實(shí)質(zhì)性變更的，為新要約。有關(guān)合同標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限、履行地點(diǎn)和方式、違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議方法等的變更，是對(duì)要約內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性變更”。據(jù)此，承諾的內(nèi)容必須與要約的內(nèi)容完全一致，不得更改，否則視為新的要約。但是要求承諾與要約的內(nèi)容絕對(duì)一致，不利于合同的成立，也不利于鼓勵(lì)交易，現(xiàn)在英美法也突破了所謂的鏡像規(guī)則?！逗贤ā返?0條對(duì)合同實(shí)質(zhì)性條款進(jìn)行了列舉，與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第57條第1款規(guī)定保持了一致。

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第57條第1款規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定簽訂書(shū)面合同，合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”。該款的第1句和第2句的體系解釋可知，“合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限”與“合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”應(yīng)作同一解釋。

最高院2011年的會(huì)議紀(jì)要即《最高人民法院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈全國(guó)民事審判工作會(huì)議紀(jì)要〉的通知》（法辦〔2011〕442號(hào)）規(guī)定，將工期、工程價(jià)款、工程項(xiàng)目性質(zhì)作為“中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”。

最高院在《民事審判指導(dǎo)與參考》2013年第1輯（總第53輯）中明確，建設(shè)工程中事關(guān)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的核心條款是工程結(jié)算，而影響工程結(jié)算的主要涉及三個(gè)方面：工程質(zhì)量、工程期限和工程價(jià)款。工程質(zhì)量，指建設(shè)工程施工合同約定的工程具體條件，也是這一工程區(qū)別其他同類工程的具體特征。工程期限，指建設(shè)工程施工合同中約定的工程完工并交付驗(yàn)收的時(shí)間。工程價(jià)款，指發(fā)包人按照合同約定應(yīng)當(dāng)支付給承施工人為其施工建設(shè)的代價(jià)。如果備案和未備案的兩份施工合同在建設(shè)工期、施工質(zhì)量、計(jì)付價(jià)款等方面發(fā)生變化，當(dāng)無(wú)疑屬于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變化，未備案的合同應(yīng)屬于無(wú)效的“黑合同”。4據(jù)此，施工合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容包括工程期限、工程質(zhì)量和工程價(jià)款。

最高院在2016年11月30日發(fā)布的《第八次全國(guó)法院民事商事審判工作會(huì)議（民事部分）紀(jì)要》（法〔2016〕399號(hào)）第31條規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人另行簽訂改變工期、工程價(jià)款、工程項(xiàng)目性質(zhì)等影響中標(biāo)結(jié)果實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議，導(dǎo)致合同雙方當(dāng)事人就實(shí)質(zhì)性內(nèi)容享有的權(quán)利義務(wù)發(fā)生較大變化的，應(yīng)認(rèn)定為變更中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。”對(duì)此，最高人民法院審判委員會(huì)認(rèn)可了紀(jì)要的內(nèi)容并將之上升為司法解釋。

2021年1月1日實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋（一）》（下稱《建設(shè)工程司法解釋（一）》）第2條規(guī)定了除了上述工期、工程質(zhì)量和工程價(jià)款之外，還明確將工程范圍納入實(shí)質(zhì)性內(nèi)容范圍。但是，該解釋并未規(guī)定“工程項(xiàng)目性質(zhì)”。就此，“工程項(xiàng)目性質(zhì)”屬于工程規(guī)劃許可審批手續(xù)的范圍，而如《建設(shè)工程司法解釋（一）》第3條第1款規(guī)定，違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的施工合同無(wú)效。因此，如果招標(biāo)人與中標(biāo)人另行簽訂的施工合同約定的工程項(xiàng)目性質(zhì)與中標(biāo)合同不一致，應(yīng)直接適用《建設(shè)工程司法解釋（一）》第3條第1款規(guī)定認(rèn)定為無(wú)效，無(wú)需適用“黑白合同”規(guī)則。

從上述規(guī)定來(lái)看，對(duì)“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”可以作如下理解：

第一，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的招標(biāo)投標(biāo)程序，既是為了保證招標(biāo)人能夠通過(guò)招投標(biāo)程序確定理想的中標(biāo)人，也是為了保障競(jìng)標(biāo)人之間存在一個(gè)公開(kāi)、公正、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。如果允許在中標(biāo)合同之外另行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議，整個(gè)招投標(biāo)就失去意義，所以法律禁止該類行為的存在。關(guān)于合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，取決于變更是否足以影響其他競(jìng)標(biāo)人能夠中標(biāo)或以何種條件中標(biāo)。凡是排除其他投標(biāo)人中標(biāo)的可能或者提高其他投標(biāo)人中標(biāo)條件的內(nèi)容，都構(gòu)成《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條第1款規(guī)定的“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”。

第二，《建設(shè)工程司法解釋（一）》第2條采取列舉的方式規(guī)定了工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款為實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，同時(shí)還用了一個(gè)“等”字。這表明除了列舉的[4]項(xiàng)內(nèi)容外，實(shí)質(zhì)性內(nèi)容還包括其他內(nèi)容。具體如工程內(nèi)容、計(jì)價(jià)方式、支付方式、工程款支付時(shí)間、違約責(zé)任等是否可以作為實(shí)質(zhì)性內(nèi)容？根據(jù)文義理解，該條并未排除，需要根據(jù)工程施工合同的簽訂及履行過(guò)程中的合同價(jià)款、工程性質(zhì)、施工工藝、實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更程度等具體情況進(jìn)行綜合確定?？偟脑瓌t應(yīng)當(dāng)是那些在招投標(biāo)過(guò)程中對(duì)中標(biāo)結(jié)果會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的內(nèi)容。

第三，自變更的內(nèi)容及程度而言，須是招投標(biāo)合同的核心和實(shí)質(zhì)內(nèi)容，且此種變更使當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生較大變化。雖然工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款構(gòu)成工程施工合同的“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”，但并非就這幾項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行的所有變更，都屬于與中標(biāo)合同內(nèi)容“實(shí)質(zhì)性不一致性”。“即使是核心條款，也應(yīng)給予當(dāng)事人根據(jù)實(shí)際情況作細(xì)微調(diào)整的權(quán)利”，[5]與備案的中標(biāo)合同相比較而言，只有上述內(nèi)容的變更足以影響當(dāng)事人的基本權(quán)利義務(wù)，才可認(rèn)定為構(gòu)成“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致”；如果不一致的程度較為輕微，如只是在工程價(jià)款稍有調(diào)整、工期略有變化，并未導(dǎo)致雙方當(dāng)事人利益明顯變化的，則應(yīng)歸屬于受法律保護(hù)的正常變更。[6]

關(guān)于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更，還需考量幅度問(wèn)題，達(dá)到背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的程度，也需要正確界定。這里存在一個(gè)法官自由裁量權(quán)的行使問(wèn)題。據(jù)此，江蘇高院認(rèn)為，工程量、工程、工程價(jià)款的變化大小的判斷，可以合同履行中的變化是否超過(guò)備案合同的1/5為依據(jù)，1/5以內(nèi)的屬于正常范圍，超過(guò)1/5且未備案的，認(rèn)定為黑合同。[7]

二、中標(biāo)合同與備案的關(guān)系

2005年1月1日實(shí)施的《建設(shè)工程司法解釋（一）》第21條規(guī)定的招標(biāo)后合同備案，是按照招標(biāo)規(guī)定必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的范圍，即強(qiáng)制招標(biāo)的范圍。依法進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人在一定的期限內(nèi)向有關(guān)行政監(jiān)督部門提交招投標(biāo)情況的書(shū)面報(bào)告，是法律規(guī)定的對(duì)招標(biāo)投標(biāo)進(jìn)行的備案制度，這是體現(xiàn)國(guó)家對(duì)強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目的干預(yù)和監(jiān)督。設(shè)立這種備案制度，并不是說(shuō)中標(biāo)結(jié)果和中標(biāo)合同必須經(jīng)行政部門審查批準(zhǔn)后才能生效，而是確定以經(jīng)過(guò)備案的中標(biāo)合同作為承包人和發(fā)包人雙方結(jié)算工程款的依據(jù)。[8]之所以以備案作為認(rèn)定“白合同”的依據(jù)，主要考慮備案是建設(shè)行政主管部門行之有效的監(jiān)管措施。[9]

《浙江省高級(jí)人民法院民事審判第一庭關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問(wèn)題的解答》（浙法民一〔2012〕3號(hào)）第16條第1款規(guī)定：“當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的，不論該中標(biāo)合同是否經(jīng)過(guò)備案登記，均應(yīng)當(dāng)按照最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第二十一條的規(guī)定，以中標(biāo)合同作為工程價(jià)款的結(jié)算依據(jù)?！鄙綎|省高級(jí)人民法院《全省民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》（魯高法〔2011〕297號(hào)）關(guān)于“黑白合同”認(rèn)定的有關(guān)問(wèn)題上，亦持有該觀點(diǎn)。據(jù)此，中標(biāo)合同的備案與否，不影響“黑白合同”規(guī)則的適用。

《建筑法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律均未規(guī)定建設(shè)工程施工合同的備案制度。2001年6月1日由原建設(shè)部頒布實(shí)施的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（建設(shè)部令第89號(hào)）第47條規(guī)定：“訂立書(shū)面合同后7日內(nèi)，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)將合同送工程所在地的縣級(jí)以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門備案。”這一行政規(guī)章的規(guī)定是建設(shè)工程施工合同備案制度的依據(jù)。在當(dāng)時(shí)歷史背景情況下，合同備案有其意義。但隨著市場(chǎng)機(jī)制的完善及行政管理措施的完善，合同備案就沒(méi)有存在的意義。

2018年5月14日由國(guó)務(wù)院辦公室頒布實(shí)施的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕33號(hào)）第三條“精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)”中規(guī)定：“取消施工合同備案、建筑節(jié)能設(shè)計(jì)審查備案等事項(xiàng)。”2018年9月28日由住建部頒布實(shí)施的《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于修改〈房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法〉的決定》第47條規(guī)定：“刪去第四十七條第一款中的'訂立書(shū)面合同后7日內(nèi)，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)將合同送工程所在地的縣級(jí)以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門備案’?！睋?jù)此，建設(shè)工程施工合同強(qiáng)制備案制度正式取消。也就是說(shuō)，不管是強(qiáng)制招投標(biāo)的項(xiàng)目還是非強(qiáng)制招投標(biāo)的項(xiàng)目，當(dāng)事人經(jīng)過(guò)招投標(biāo)程序簽訂施工合同即可，無(wú)需備案。因此，在備案制不存在的情形下，所謂“白合同”僅指招標(biāo)人即發(fā)包人與中標(biāo)人即承包人依據(jù)招投標(biāo)文件簽訂的建設(shè)工程施工合同。

三、中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性變更與正常變更的區(qū)別

如上，基于列舉的方式不可能窮盡實(shí)踐中的各種情形，其他內(nèi)容是否構(gòu)成中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更，也要從該項(xiàng)內(nèi)容的變化是否損害其他投標(biāo)人的利益，是否構(gòu)成當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)內(nèi)容實(shí)質(zhì)性變化角度進(jìn)行綜合判斷。

從理論上而言，合同變更是法律賦予合同當(dāng)事人的一項(xiàng)基本權(quán)利，是對(duì)合同相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改的行為。招投標(biāo)法的規(guī)定，主要是為了規(guī)范合同訂立過(guò)程中的行為，鑒于工程項(xiàng)目的建設(shè)受到諸多因素影響，在符合合同交易規(guī)則的前提下，從施工合同履行的正當(dāng)性和實(shí)用性出發(fā)，在中標(biāo)合同簽訂后，當(dāng)事人有權(quán)依法通過(guò)協(xié)商變更合同內(nèi)容。變更是施工合同履行過(guò)程中常見(jiàn)的現(xiàn)象。

2013年7月1日，住建部實(shí)施了《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公告第1567號(hào)），該規(guī)定2.0.16條明確了“工程變更”的定義，即合同工程實(shí)施過(guò)程中由發(fā)包人日出或由承包人提出經(jīng)發(fā)包人批準(zhǔn)的合同工程任何一項(xiàng)工作的增、減、取消或施工工藝、順序、時(shí)間的改變；設(shè)計(jì)圖紙的修改；施工條件的改變；招標(biāo)工程量清單的錯(cuò)、漏從而引起合同條件的改變或工程量的增減變化。對(duì)于工程變更的范圍，目前實(shí)施的《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）通用條款中通過(guò)列舉的方式對(duì)于通常情況下合同變更的具體情形進(jìn)行了列舉，包括（1）增加或減少合同中任何工作，或追加額外的工作；（2）取消合同中任何工作，但轉(zhuǎn)由他人實(shí)施的工作除外；（3）改變合同中任何工作的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或其他特性；（4）改變工程的基線、標(biāo)高、位置和尺寸；（5）改變工程的時(shí)間安排或?qū)嵤╉樞颉?/span>

關(guān)于合同變更的發(fā)起，一般包括四種情形：一是發(fā)包人基于對(duì)工程的功能使用、規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)等方面提出新的調(diào)整要求提出變更；二是設(shè)計(jì)人基于設(shè)計(jì)文件的修改提出變更，并以設(shè)計(jì)變更文件的形式提出；三是監(jiān)理人認(rèn)為施工合同履行過(guò)程中有關(guān)技術(shù)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的處理不合適，提出針對(duì)原合同內(nèi)容的調(diào)整；四是由承包人提出的合理化建議，該建議獲得監(jiān)理人和發(fā)包人同意后可以變更形式發(fā)出。合同的變更往往會(huì)引起工程價(jià)款的變更，2017版施工合同范本明確指導(dǎo)當(dāng)事人合同約定變更估計(jì)的三個(gè)原則：（1）已標(biāo)價(jià)工程量清單或預(yù)算書(shū)有相同項(xiàng)目的，按照相同項(xiàng)目單價(jià)認(rèn)定；（2）已標(biāo)價(jià)工程量清單或預(yù)算書(shū)中無(wú)相同項(xiàng)目，但有類似項(xiàng)目的，參照類似項(xiàng)目的單價(jià)認(rèn)定；（3）變更導(dǎo)致實(shí)際完成的變更工程量與已標(biāo)價(jià)工程量清單或預(yù)算書(shū)中列明的該項(xiàng)目工程量的變化幅度超過(guò)15%的，或已標(biāo)價(jià)工程量清單或預(yù)算書(shū)中無(wú)相同項(xiàng)目及類似項(xiàng)目單價(jià)的，按照合理的成本與利潤(rùn)構(gòu)成的原則，由合同當(dāng)事人協(xié)商確定變更工作的單價(jià)。

需要明確的是，對(duì)于工程變更的時(shí)間，應(yīng)發(fā)生在合同履行過(guò)程中，而非發(fā)生合同訂立階段。涉及工程的規(guī)模變化、主體結(jié)構(gòu)變化、重大工期變化、功能調(diào)整等方面內(nèi)容時(shí)，應(yīng)遵循當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)部門的規(guī)定要求，前往主管部門備案登記。

另外，建設(shè)工程開(kāi)工后，因設(shè)計(jì)變更、建設(shè)工程規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整、主要建筑材料價(jià)格異常變更等客觀原因，發(fā)包人與承包人變更有關(guān)工程范圍、工期、工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、工程價(jià)款等約定，一般并不認(rèn)為屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定的情形，當(dāng)事人請(qǐng)求根據(jù)變更的合同約定工程價(jià)款的，人民法院可予支持。[10]《建設(shè)工程司法解釋（一）》第23條規(guī)定：“發(fā)包人將依法不屬于必須招標(biāo)的建設(shè)工程進(jìn)行招標(biāo)后，與承包人另行訂立的建設(shè)工程施工合同背離中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，當(dāng)事人請(qǐng)求以中標(biāo)合同作為結(jié)算建設(shè)工程價(jià)款依據(jù)的，人民法院應(yīng)予支持，但發(fā)包人與承包人因客觀情況發(fā)生了在招標(biāo)投標(biāo)時(shí)難以預(yù)見(jiàn)的變化而另行訂立建設(shè)工程施工合同的除外?！币虼耍绻袠?biāo)合同簽訂后客觀形式發(fā)生根本變化，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人對(duì)原合同確定的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行調(diào)整，對(duì)原合同進(jìn)行實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更。就這一問(wèn)題，下文進(jìn)行詳細(xì)闡述。

四、中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更認(rèn)定的裁判規(guī)則

（一）付款方式的變更是否構(gòu)成實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更

關(guān)于付款方式，通常情況下，無(wú)論現(xiàn)金結(jié)算還是轉(zhuǎn)賬結(jié)算都不會(huì)對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。是否構(gòu)成合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更，應(yīng)結(jié)合個(gè)案進(jìn)行分析。但如果發(fā)包人未按照約定的方式履行支付價(jià)款的義務(wù)，而是通過(guò)轉(zhuǎn)移債權(quán)（包括以將來(lái)收益抵頂）、以房屋或者項(xiàng)目抵頂、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)等形式支付工程價(jià)款或大幅度延長(zhǎng)工程價(jià)款支付期限，則對(duì)承包人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。[11]

經(jīng)筆者檢索最高院及各地省高院相關(guān)司法判例，具體如下：

【案例1】德陽(yáng)弘揚(yáng)建設(shè)發(fā)展有限公司、金沙縣教育局建設(shè)工程施工合同糾紛二審案，（2018）最高法民終69號(hào)，2018.5.18裁判

裁判要旨：雙方當(dāng)事人在簽訂中標(biāo)合同之后，通過(guò)補(bǔ)充協(xié)議的方式將中標(biāo)合同約定的“工程回購(gòu)款支付方式”由BT模式修改為“按乙方施工進(jìn)度付款”。而B(niǎo)T模式即通過(guò)項(xiàng)目公司進(jìn)行總承包，融資、建設(shè)后移交給業(yè)主，業(yè)主向投資方支付項(xiàng)目總投資加合理回報(bào)的過(guò)程。BT模式的核心內(nèi)容之一就在于承包人負(fù)有融資義務(wù)?！堆a(bǔ)充協(xié)議》已將BT協(xié)議的核心內(nèi)容進(jìn)行了修改，屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的“招標(biāo)人和中標(biāo)人再行訂立的背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”的情形。

【案例2】江蘇南通二建集團(tuán)有限公司、天津國(guó)儲(chǔ)置業(yè)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛二審案，（2019）最高法民終1093號(hào)，2019.12.31裁判

裁判要旨：《總包補(bǔ)充協(xié)議》與中標(biāo)的《建設(shè)工程施工合同》相比，工程款支付方式由預(yù)付款加進(jìn)度付款改為承包人全額墊資施工。而款項(xiàng)支付方式系工程價(jià)款的重要內(nèi)容，因此，應(yīng)認(rèn)定《總包補(bǔ)充協(xié)議》構(gòu)成對(duì)中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性變更，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條的規(guī)定，該協(xié)議無(wú)效，對(duì)雙方當(dāng)事人不具有法律約束力。

【案例3】標(biāo)力建設(shè)集團(tuán)有限公司與寧波華信投資開(kāi)發(fā)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛申訴案，（2017）浙民申1067號(hào)，2018.1.23裁判

裁判要旨：雙方將工程款支付方式“地下室頂板結(jié)構(gòu)砼完成，付已完工程70%，以后按每月工程的70%支付，工程竣工驗(yàn)收通過(guò)付至合同價(jià)的70%，工程款支付至合同價(jià)款的70%后暫停支付（包括工程預(yù)付款），待工程竣工驗(yàn)收后統(tǒng)一結(jié)算”，變更為“將地下室工程價(jià)款中的1000萬(wàn)元作為履約保證金、2000萬(wàn)元作為標(biāo)力公司向華信公司購(gòu)房的款項(xiàng)、500萬(wàn)元在工程結(jié)算完成后一并支付”。由于該約定僅系對(duì)進(jìn)度款支付具體時(shí)間及方式的變更，不涉及最終工程價(jià)款的變更，故該變更不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條所規(guī)定的“實(shí)質(zhì)性”內(nèi)容變更。原判認(rèn)定該約定合法有效，并無(wú)不當(dāng)。

【案例4】海南省核工業(yè)地質(zhì)大隊(duì)、海南瓊山建筑工程公司建設(shè)工程施工合同糾紛再審案，（2017）最高法民再249號(hào)，2017.12.22裁判

裁判要旨：雙方當(dāng)事人在中標(biāo)合同同日簽訂的《合作合同書(shū)》及中標(biāo)合同之后簽訂的《補(bǔ)充協(xié)議書(shū)》均涉及對(duì)案涉工程總造價(jià)及支付方式（由固定價(jià)格方式變更為以房抵債方式）的約定，且同招標(biāo)人和中標(biāo)人經(jīng)備案登記中標(biāo)合同關(guān)于案涉工程款結(jié)算的約定不同，屬于對(duì)中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行變更。

根據(jù)上述案例，當(dāng)工程價(jià)款支付方式中的支付期限根本性變化或大幅度延長(zhǎng)時(shí)會(huì)變相增加了一方當(dāng)事人的融資成本或財(cái)務(wù)成本，會(huì)對(duì)一方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定構(gòu)成實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更。如案例1，雙方“工程回購(gòu)款支付方式”由BT模式修改為“按乙方施工進(jìn)度付款”，實(shí)質(zhì)上將應(yīng)由承包人承擔(dān)的融資義務(wù)或財(cái)務(wù)成本提前轉(zhuǎn)嫁給了發(fā)包人，對(duì)發(fā)包人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響。案例2中，將工程款支付方式由預(yù)付款加進(jìn)度付款改為承包人全額墊資施工，實(shí)質(zhì)上是將發(fā)包人先行付款義務(wù)完全轉(zhuǎn)嫁給由承包人墊資施工，由承包人承擔(dān)所有建設(shè)壓力與成本，很明顯對(duì)承包人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響。案例3中，雖然法院認(rèn)為“僅系對(duì)進(jìn)度款支付具體時(shí)間及方式的變更，不涉及最終工程價(jià)款的變更，不構(gòu)成實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更”，但是如果變更部分價(jià)款數(shù)額在工程總價(jià)款中占比較大，對(duì)進(jìn)度款支付具體時(shí)間的變更導(dǎo)致一方當(dāng)事人所承擔(dān)的融資成本或財(cái)務(wù)成本大幅度增加，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是對(duì)一方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響。

合同雙方當(dāng)事人變更中標(biāo)合同約定的支付工程款的方式，通過(guò)轉(zhuǎn)移債權(quán)（包括以將來(lái)收益抵頂）、以房屋、土地或者項(xiàng)目抵頂、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)等形式支付工程價(jià)款，會(huì)對(duì)一方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定構(gòu)成實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更。如案例4所引案例，雙方將中標(biāo)合同約定的支付工程款方式，變更為項(xiàng)目合作、以房抵債、以土地抵債的方式，實(shí)質(zhì)上會(huì)使一方當(dāng)事人獲取了超過(guò)中標(biāo)合同約定的利益或者會(huì)加重一方當(dāng)事人依據(jù)中標(biāo)合同應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，對(duì)一方或者雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

（二）中標(biāo)合同簽訂后設(shè)計(jì)變更、規(guī)劃調(diào)整的，屬于客觀形式發(fā)生根本變化

如上，如果中標(biāo)合同簽訂后客觀形式發(fā)生根本變化，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人對(duì)原合同確定的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行調(diào)整。質(zhì)言之，訂約后客觀形勢(shì)發(fā)生根本變化，是“黑白合同”規(guī)則的例外情形。

最高院2011年《全國(guó)民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》（法辦〔2011〕442號(hào)）在“關(guān)于建設(shè)工程合同糾紛案”中規(guī)定：“建設(shè)工程開(kāi)工后，發(fā)包方與承包方因設(shè)計(jì)變更、建設(shè)工程規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整等原因，通過(guò)補(bǔ)充協(xié)議、會(huì)談紀(jì)要、往來(lái)函件、簽證等形式變更工期、工程價(jià)款、工程項(xiàng)目性質(zhì)的，不應(yīng)認(rèn)定為變更中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。”對(duì)此，北京、浙江、四川、福建等地高院均有類似規(guī)定。

北京高院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問(wèn)題的解答》（京高法發(fā)〔2012〕245號(hào)，2012.8.6）第16條規(guī)定：“備案的中標(biāo)合同實(shí)際履行過(guò)程中，工程因設(shè)計(jì)變更、規(guī)劃調(diào)整等客觀原因?qū)е鹿こ塘吭鰷p、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或施工工期發(fā)生變化，當(dāng)事人簽訂補(bǔ)充協(xié)議、會(huì)談紀(jì)要等書(shū)面文件對(duì) 中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行變更和補(bǔ)充的，屬于正常的合同變更，應(yīng)以上述文件作為確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的依據(jù)?！?/span>

浙江高院民一庭《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問(wèn)題的解答》（浙法民一〔2012〕3號(hào)，2012.4.5）第15條規(guī)定：“對(duì)施工過(guò)程中，因設(shè)計(jì)變更、建設(shè)工程規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整等客觀原因，承、發(fā)包雙方以補(bǔ)充協(xié)議、會(huì)談紀(jì)要、往來(lái)函件、簽證等洽商記錄形式，變更工期、工程價(jià)款、工程項(xiàng)目性質(zhì)的書(shū)面文件，不應(yīng)認(rèn)定為《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定的“招標(biāo)人和中標(biāo)人再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”?！?/span>

四川高院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問(wèn)題的解答》（川高法民一〔2015〕3號(hào)，2015.3.16）第9條規(guī)定：“建設(shè)工程施工合同履行過(guò)程中，因設(shè)計(jì)變更、建設(shè)工程規(guī)劃調(diào)整等非雙方當(dāng)事人原因，且無(wú)需重新進(jìn)行招投標(biāo)并備案的，當(dāng)事人通過(guò)簽訂補(bǔ)充協(xié)議、會(huì)談紀(jì)要等形式對(duì)工程價(jià)款、計(jì)價(jià)方式、工程期限、工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等合同內(nèi)容進(jìn)行合理變更或補(bǔ)充的，不應(yīng)認(rèn)定為與經(jīng)過(guò)備案的中標(biāo)合同“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致”……?！?/span>

福建高院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件疑難問(wèn)題的解答》（2007.11.22）第19條規(guī)定：“建設(shè)工程施工合同履行過(guò)程中，因設(shè)計(jì)變更或者遇特殊地質(zhì)情況等客觀原因?qū)е鹿こ塘吭鰷p，當(dāng)事人協(xié)商一致對(duì)中標(biāo)合同的內(nèi)容進(jìn)行修改，屬于正常行使合同變更權(quán)，修改后的合同可以作為結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)?！?/span>

【案例5】遼寧省交通建設(shè)管理有限責(zé)任公司、中鐵四局集團(tuán)第四工程有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛再審案，（2021）最高法民申7162號(hào)，2021.12.15裁判

裁判要旨：在投標(biāo)之前的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查中確認(rèn)新民市高臺(tái)子料場(chǎng)儲(chǔ)量豐富，滿足剩余借土填筑需要，因地方政府對(duì)取土場(chǎng)開(kāi)采政策調(diào)整和取土場(chǎng)儲(chǔ)量不足導(dǎo)致借土填筑費(fèi)用增加?！豆こ淘O(shè)計(jì)變更報(bào)告審批單》顯示，總監(jiān)辦、設(shè)計(jì)單位、項(xiàng)目指揮部對(duì)中鐵四局申請(qǐng)?jiān)黾拥娜⊥临M(fèi)用進(jìn)行了審查與調(diào)整，高建局蓋章予以認(rèn)可。案涉工程異地取土屬于設(shè)計(jì)變更，并非當(dāng)事人背離中標(biāo)合同另行訂立建設(shè)工程施工合同。

【案例6】上海南匯建工建設(shè)（集團(tuán)）有限公司與連云港市晶都房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛二審案，（2016）蘇民終316號(hào)，2017.4.6裁判

裁判要旨：建設(shè)工程開(kāi)工后，如因設(shè)計(jì)變更、建設(shè)工程規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整等客觀原因，發(fā)包人與承包人通過(guò)補(bǔ)充協(xié)議、會(huì)談紀(jì)要、簽證等洽商記錄形式變更工程價(jià)款的，不能以變更中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容為由認(rèn)定合同變更無(wú)效。本案中，案工程在招投標(biāo)時(shí)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案尚未變更完成，南匯公司系在初步設(shè)計(jì)圖紙和工程量清單的基礎(chǔ)上投標(biāo)報(bào)價(jià)。涉案工程施工圖紙?jiān)O(shè)計(jì)完成后，基于承包范圍和施工內(nèi)容的重大變化，雙方在不改變工程量清單計(jì)價(jià)方式的基礎(chǔ)上再行簽訂《合同2》，對(duì)施工工期、工程價(jià)款作出變更，此種變更，與當(dāng)事人為了獲取不正當(dāng)利益，在簽訂中標(biāo)合同前后、工程內(nèi)容沒(méi)有變化的情況下，另行簽訂變更中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的“黑合同”有本質(zhì)區(qū)別。

通過(guò)上述規(guī)定及司法判例可以看出，在法律法規(guī)、司法解釋的層面上基本形成了一致的表述，即認(rèn)為涉及工程的“范圍”“工期”“質(zhì)量”“價(jià)款”的變更屬于“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”的變更。但各地在實(shí)踐過(guò)程中，為了解決實(shí)際問(wèn)題，就“變更”是否屬于“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”的范疇，進(jìn)行了進(jìn)一步的解釋和說(shuō)明。如北京高院、浙江高院、四川省高院，均認(rèn)為客觀情況下發(fā)生的變更不應(yīng)認(rèn)定為“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”變更，如設(shè)計(jì)變更、如規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整或其他招投標(biāo)時(shí)無(wú)法預(yù)見(jiàn)的情形而引發(fā)變更的，即使該等變更為工程范圍、工程工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款的，也應(yīng)當(dāng)屬于可以變更的內(nèi)容，此類的變更不應(yīng)認(rèn)定為《招投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定“背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”。

五、結(jié)語(yǔ)

1、工程范圍、工程價(jià)款、建設(shè)工期、工程質(zhì)量的變更并非都會(huì)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性變更，在足以影響其他投標(biāo)人中標(biāo)的前提下，仍要考察該等條款變更是否實(shí)質(zhì)影響當(dāng)事人雙方實(shí)體權(quán)利義務(wù)，不影響的，可以不認(rèn)定為實(shí)質(zhì)性變更。

2、施工合同簽訂后履行過(guò)程中發(fā)生變化，如規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工現(xiàn)場(chǎng)情況變化、主要材料異常變動(dòng)等，當(dāng)事人合意變更合同的，尤其是在合同履行一定程度之后，不宜認(rèn)定為實(shí)質(zhì)性變更。

參考文獻(xiàn)：

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[2]周強(qiáng)：《深入貫徹五大發(fā)展理念 加強(qiáng)民事商事審判工作 為實(shí)施“十三五”規(guī)劃提供有力司法服務(wù)和保障－在第八次全國(guó)法院民事商事審判工作會(huì)議上講話》（2015年12月23日）

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[6]最高人民法院民事審判第一庭：《民事審判指導(dǎo)與參考》2014年第2輯（總第58輯），法律出版社2014年版，第115頁(yè)。

[7]李玉生、俞灌南：《建設(shè)工程施工合同案件審理指南》，人民法院出版社2019年1月第1版，第104頁(yè)。

[8]最高人民法院民事審判第一庭：《建設(shè)工程施工合同司法解釋的理解與適用》，人民法院出版社2004年11月第1版，第182-183頁(yè)。

[9]最高人民法院民事審判第一庭：《民事審判指導(dǎo)與參考》2004年第4輯（總第20輯），法律出版社2004年版，第39頁(yè)。

[10]杜萬(wàn)華主編：《〈第八次全國(guó)法院民事商事審判工作會(huì)議（民事部分）紀(jì)要〉理解與適用》，人民法院出版社2017年5月第1版，第483頁(yè)。

[11]最高人民法院民事審判第一庭：《最高人民法院新建設(shè)工程施工合同司法解釋（一）理解與適用》，人民法院出版社2021年4月第1版，第34頁(yè)。

本文作者：

王懷志，德恒昆明辦公室律師；主要執(zhí)業(yè)領(lǐng)域?yàn)榉康禺a(chǎn)與建設(shè)工程、公司法律事務(wù)、民商事訴訟與仲裁等。