呂德文：有為而治｜文化縱橫

老王abcd 2023-09-19

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防止內(nèi)容走丟

《文化縱橫》2023年8月新刊發(fā)行

《文化縱橫》郵發(fā)代號：80-942

? 呂德文 | 武漢大學(xué)社會學(xué)院教授

《有為而治：節(jié)儉、

高效與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》

第二章

▍鄉(xiāng)村治理的歷史變遷

從歷史視角看，中華人民共和國的鄉(xiāng)村治理變遷本身就是國家治理現(xiàn)代化的產(chǎn)物。鄉(xiāng)村治理處于特定的環(huán)境之中，不同區(qū)域、不同歷史時期，鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐也不盡相同。一方面，鄉(xiāng)村治理嵌入了國家建設(shè)進(jìn)程中。國家性質(zhì)、國家能力以及國家發(fā)展階段的差異，都會塑造出不同的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐。另一方面，鄉(xiāng)村治理嵌入了特定的鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)中。鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的差異、鄉(xiāng)村社會變遷的速度，也會塑造出不同的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐。

中華人民共和國成立后，確立了單一制的國家治理體系，實(shí)行中央集權(quán)是實(shí)現(xiàn)國家一統(tǒng)性的前提。因此，維護(hù)中央權(quán)威，加強(qiáng)中央政府的各項(xiàng)能力是我國特色的中央和地方關(guān)系的根本特征。但在實(shí)踐中，中央集權(quán)在不同領(lǐng)域、不同歷史時期，其治理程度并不相同。換言之，在中央集權(quán)和地方分權(quán)之間，二者各自的程度始終處于變動中，這在根本上決定了鄉(xiāng)村治理變遷的軌跡。

以中央和地方的關(guān)系為觀察視角，中華人民共和國70多年來的鄉(xiāng)村治理體系的變遷大致可分為三個階段。

一是中華人民共和國成立后的前30年鄉(xiāng)村治理服務(wù)于中央集權(quán)的過程。中華人民共和國成立后的前30年，我國逐步確立的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，使中央對地方人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)都有較大的支配力。也正是在這個背景下，人民公社體制主導(dǎo)了這一時期的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，其顯著特點(diǎn)便是鄉(xiāng)村治理服務(wù)于國家資源的汲取，用以實(shí)現(xiàn)工業(yè)化建設(shè)。

二是改革開放初期鄉(xiāng)村治理“放權(quán)”的過程。我國的改革開放事業(yè)是從農(nóng)村改革開始的。源自安徽小崗村大包干的農(nóng)村改革，其本質(zhì)自始至終都是一場對基層、對農(nóng)民的“放權(quán)讓利”改革。在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以后，對中央、地方和農(nóng)民三者關(guān)系的經(jīng)典表述是“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，其落腳點(diǎn)是充分調(diào)動地方和農(nóng)民的積極性。深入其中可見，微觀上的“放權(quán)讓利”改革，是建立在以地方分權(quán)為特征的宏觀體制變革基礎(chǔ)之上的。

三是20世紀(jì)90年代后鄉(xiāng)村治理逐步“均權(quán)”的階段。20世紀(jì)90年代后，中央和地方的關(guān)系呈現(xiàn)出明顯的“均權(quán)”特征：在某些領(lǐng)域加強(qiáng)集權(quán)，在某些領(lǐng)域又進(jìn)一步分權(quán)，集權(quán)與分權(quán)并行，復(fù)雜互動。比如，在財(cái)權(quán)領(lǐng)域，逐步形成了復(fù)雜的“均權(quán)”體系。一方面，中央政府在1994年進(jìn)行了分稅制改革，極大地強(qiáng)化了中央的汲取能力；另一方面，地方并未因此失去積極性，而是通過稅費(fèi)征收、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及土地財(cái)政等方式，加強(qiáng)了地方財(cái)政的自主性。

概言之，從20世紀(jì)90年代到黨的十八大之前的中央和地方的關(guān)系，經(jīng)過了“復(fù)雜且靈活的動態(tài)調(diào)整”。其明顯趨勢是，國家在資源汲取、制度調(diào)控等方面的能力得到了加強(qiáng)，這使得其在宏觀調(diào)控及地區(qū)均衡之間的統(tǒng)籌能力也得到了提升。但是，地方的自主性并未受到影響。地方政府無論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，還是在社會管理及人事安排方面，都拓展了諸多空間。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，也呈現(xiàn)出極其復(fù)雜的景象。一方面，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出鮮明的“積極行政”特征；另一方面，過于積極的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐也制造了危機(jī)，成為世紀(jì)之交“三農(nóng)”問題的主要癥結(jié)。

具體而言，中華人民共和國鄉(xiāng)村治理變遷的軌跡主要表現(xiàn)在三個方面。

第一，治理主體的變遷軌跡：大致而言，治理主體呈現(xiàn)出多元化的變遷軌跡。在人民公社時期，鄉(xiāng)村治理主體比較單一，嚴(yán)重依賴政社合一的政治機(jī)構(gòu)及群眾動員機(jī)制。在“鄉(xiāng)政村治”模式下，鄉(xiāng)村治理主體逐漸多元化。一方面，基層政權(quán)的形態(tài)復(fù)雜多樣，不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，還有由七站八所組成的數(shù)量龐大的事業(yè)單位；另一方面，村級組織也逐步多元化，村干部、黨員和村民代表成為村治主體。而在黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系中，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村兩委是鄉(xiāng)村治理的主體，各類社會組織也將是鄉(xiāng)村治理的重要力量。

第二，治理內(nèi)容的變遷軌跡：總體上，鄉(xiāng)村治理的重心逐漸從“政務(wù)”轉(zhuǎn)向“村務(wù)”。鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容包括“政務(wù)”和“村務(wù)”兩個方面，前者指執(zhí)行國家法律、法規(guī)、政策規(guī)定的各項(xiàng)行政任務(wù)，后者指自主管理村莊公共事務(wù)。大體上，人民公社時代的鄉(xiāng)村治理內(nèi)容，主要是服務(wù)于對農(nóng)業(yè)剩余的汲取，“政務(wù)”主導(dǎo)“村務(wù)”；在“鄉(xiāng)政村治”模式下，“政務(wù)”和“村務(wù)”既分而治之，又相互配合；在黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系下，“村務(wù)”成為鄉(xiāng)村治理的重心，大多數(shù)“政務(wù)”如民政、社保、計(jì)生等都是服務(wù)于村莊事務(wù)等“村務(wù)”的，而從村莊汲取資源的行政任務(wù)已經(jīng)越來越少。

第三，治理方式的變遷軌跡：概言之，鄉(xiāng)村治理方式的變遷具有鮮明的制度化特征。制度化主要有兩個方面：一是鄉(xiāng)村治理的制度體系不斷完善；二是鄉(xiāng)村治理的制度執(zhí)行能力不斷提升。人民公社時代，鄉(xiāng)村治理主要依靠國家權(quán)力，尤其依賴政治動員和基層干部的工作經(jīng)驗(yàn)，制度化程度比較低；而在“鄉(xiāng)政村治”模式下，雖然行政理性化不斷加強(qiáng)，但其制度執(zhí)行能力較差，很多情況下要依賴正式權(quán)力的非正式運(yùn)作。黨的十八大以來，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化被提上了議事日程，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“三治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，也意味著鄉(xiāng)村治理能力的提升。

鄉(xiāng)村治理處于國家治理體系的最基層，嵌入了鄉(xiāng)村社會中，需要與民眾進(jìn)行廣泛接觸。因此，鄉(xiāng)村治理的變遷軌跡是在國家與社會關(guān)系的支配下進(jìn)行的。

一方面，傳統(tǒng)國家代表特定的統(tǒng)治階級利益，國家治理能力不足，國家汲取農(nóng)業(yè)剩余的動力也不強(qiáng)，再加上傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會具有較為完整的村落共同體，鄉(xiāng)村社會變遷的速度較為緩慢，鄉(xiāng)村治理具有鮮明的“無為而治”的特點(diǎn)。現(xiàn)代國家的國家治理能力較強(qiáng)，鄉(xiāng)村社會急劇變遷，這使得鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐更為復(fù)雜。如上所述，中華人民共和國成立以來，鄉(xiāng)村治理體制經(jīng)歷過多次變更，這和國家建設(shè)的歷程是相互匹配的。人民公社制度之所以存續(xù)，主要是服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略，服務(wù)于建立完整的工業(yè)體系和城市建設(shè)。而改革開放時期的“鄉(xiāng)政村治”模式，主要是農(nóng)村改革驅(qū)動下的產(chǎn)物，此時的國家建設(shè)，主要是通過市場轉(zhuǎn)型來實(shí)現(xiàn)的，而村民自治是釋放農(nóng)民自主性的具體表現(xiàn)。進(jìn)入新時代，我國啟動了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理效能，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系便應(yīng)運(yùn)而生。

另一方面，不同的村莊社會形態(tài)，對鄉(xiāng)村治理實(shí)踐會產(chǎn)生明顯不同的影響，從而產(chǎn)生不同的鄉(xiāng)村治理類型。原生秩序型的鄉(xiāng)村治理，村莊具有較強(qiáng)內(nèi)生秩序生產(chǎn)能力，村干部是村民的“當(dāng)家人”，基層行政權(quán)力難以干預(yù)村莊事務(wù)。次生秩序型的鄉(xiāng)村治理，村莊缺乏內(nèi)生秩序生產(chǎn)能力，但國家正式制度能夠有效落實(shí)，村干部按章辦事，基層行政權(quán)力可以安排村莊事務(wù)。鄉(xiāng)村合謀型的鄉(xiāng)村治理，村莊沒有內(nèi)生秩序生產(chǎn)能力，正式制度也無法有效落實(shí)，村干部是謀利型的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過灰色利益換取村干部合作。無序型的鄉(xiāng)村治理，則指的是“村務(wù)”無人打理、“政務(wù)”也無法落實(shí)的鄉(xiāng)村治理狀況。

總的說來，三種鄉(xiāng)村治理模式是由特定的鄉(xiāng)村治理環(huán)境塑造而成的，它們之間并無優(yōu)劣之分。可以這樣認(rèn)為，它們都較好地完成了各自的歷史任務(wù)，卻又有著難以克服的內(nèi)在矛盾。人民公社制度成功地實(shí)現(xiàn)了國家和社會制度的重組，真正意義上完成了國家政權(quán)建設(shè)，并為工業(yè)化建設(shè)立下汗馬功勞，但它無法調(diào)整日益緊張的國家與農(nóng)民關(guān)系，最終導(dǎo)致了這一模式的瓦解?！班l(xiāng)政村治”模式有效地調(diào)動了農(nóng)民的積極性，但它難以解決分散的小農(nóng)與國家、市場對接的問題，引發(fā)了20世紀(jì)末的“三農(nóng)”危機(jī)。某種意義上，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“三治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，就是為解決“鄉(xiāng)政村治”模式的固有矛盾而來的。

《有為而治：節(jié)儉、

高效與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》

作者：呂德文

內(nèi)容簡介

呂德文教授基于“廣、泛、深”的田野調(diào)研，從節(jié)儉、高效兩個關(guān)鍵詞出發(fā)，對鄉(xiāng)村治理的體制、機(jī)制以及當(dāng)前新的治理舉措，展開了深入研究，嘗試探討鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一種可能性：通過激活簡約主義傳統(tǒng)來優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系。

作者扎根田野，基于實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，著重探討了三大問題：鄉(xiāng)村治理的制度空間，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的具體實(shí)踐，以及鄉(xiāng)村社會變遷視閾下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的歸宿。書中解釋了那些成功的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐是如何創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化原有的制度空間的，而一些現(xiàn)代的做法產(chǎn)生了怎樣的結(jié)果，既有對鄉(xiāng)村治理中老問題的新闡釋，又有對鄉(xiāng)村治理中新現(xiàn)象的理性解讀，全方位地分析了鄉(xiāng)村治理諸問題。

本文為友情合作推廣，編選自《有為而治：節(jié)儉、高效與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》第二章，僅代表作者觀點(diǎn)。

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