2013年3月，國務(wù)院決定建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)，提出將分散在多個(gè)部門的不動產(chǎn)登記職責(zé)整合，實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”改革任務(wù)。各級不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)堅(jiān)決貫徹國務(wù)院決策部署，以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭，把藍(lán)圖變成了現(xiàn)實(shí)，在新中國歷史上第一次全面實(shí)現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。

我國不動產(chǎn)登記從分散到統(tǒng)一，從城市房屋到農(nóng)村宅基地，從不動產(chǎn)到自然資源，覆蓋所有國土空間，涵蓋所有不動產(chǎn)物權(quán)，積極服務(wù)和支撐了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，產(chǎn)權(quán)保護(hù)更加有力，交易安全更有保障，人民群眾獲得感顯著增強(qiáng)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)。

目前全國約3000個(gè)大廳、4萬個(gè)窗口、10萬人的登記隊(duì)伍，每天為40萬群眾和企業(yè)提供各類登記服務(wù)，10年來累計(jì)頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書7.9億多本、不動產(chǎn)登記證明3.6億多份，電子證書證明3.3億多本；通過推行“跨省通辦”“交房即交證”“帶押過戶”等便民利民舉措，實(shí)現(xiàn)“一窗、一網(wǎng)、一次”甚至“不見面”辦證，一般登記和抵押登記實(shí)現(xiàn)5個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)，較2015年壓縮83%。

不動產(chǎn)繼承轉(zhuǎn)移登記是不動產(chǎn)登記中的一種常見業(yè)務(wù)，不屬于一般登記，涉及的法律關(guān)系十分復(fù)雜，相關(guān)證明材料難以取得，申請人要提交符合登記條件的材料有困難。特別是取消了“強(qiáng)制公證”后，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)參考公證機(jī)關(guān)辦理繼承權(quán)公證的方式進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，原由公證處出具公證書認(rèn)定的繼承人繼承順序、親屬關(guān)系、死亡時(shí)間等事實(shí)登記人員在實(shí)務(wù)中難以認(rèn)定，面臨的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)很大， 筆者試就幾年來在不動產(chǎn)登記實(shí)踐中遇到的問題進(jìn)行淺析，探討如何簡化材料、優(yōu)化流程，縮短辦理時(shí)限。

一、當(dāng)前非公證繼承的做法和歷史沿革

由于繼承登記業(yè)務(wù)涉及的法律關(guān)系復(fù)雜，相關(guān)規(guī)范較為分散，且因?yàn)榉慨a(chǎn)的高價(jià)值特性，又存在相關(guān)人為了謀取利益，不惜隱瞞事實(shí)真相，提供虛假材料等手段騙取不動產(chǎn)繼承權(quán)的情況。1991年《司法部 建設(shè)部關(guān)于房產(chǎn)登記管理中加強(qiáng)公證的聯(lián)合通知》的要求，以取得“繼承權(quán)公證書”“遺囑公證書”“遺囑繼承權(quán)公證書”“接受遺贈公證”等公證文書或者直接依據(jù)生效法律文書，作為辦理繼承登記業(yè)務(wù)的必要前提。

2014年最高人民法院公報(bào)第8期刊載了陳愛華訴南京市江寧區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局不履行房屋登記法定職責(zé)案，認(rèn)為司法部、建設(shè)部《關(guān)于房產(chǎn)登記管理中加強(qiáng)公證的聯(lián)合通知》不屬于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的范疇，且與《物權(quán)法》、《繼承法》、《房屋登記辦法》等有關(guān)法律法規(guī)相抵觸，不能成為房屋登記主管部門不履行房屋登記法定職責(zé)的依據(jù)。行政機(jī)關(guān)行使行政職能時(shí)必須符合法律規(guī)定，行使法律賦予的行政權(quán)力，其不能在有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定之外創(chuàng)設(shè)新的權(quán)力來限制或剝奪行政相對人的合法權(quán)利。因此南京市江寧區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局依據(jù)《聯(lián)合通知》的規(guī)定要求原告必須出示遺囑公證書才能辦理房屋轉(zhuǎn)移登記的行為與法律法規(guī)相抵觸，對該涉案房屋不予辦理房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的具體行政行為違法。2016年7月，司法部正式發(fā)布通知，廢止《司法部 建設(shè)部關(guān)于房產(chǎn)登記管理中加強(qiáng)公證的聯(lián)合通知》。 自此，適用了25年的“強(qiáng)制公證”規(guī)定作廢。

 2016年1月原國土資源部發(fā)布實(shí)施《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《細(xì)則》），第14條規(guī)定：“因繼承、受遺贈取得不動產(chǎn)，當(dāng)事人申請登記的，應(yīng)當(dāng)提交死亡證明材料，遺囑或者全部法定繼承人關(guān)于不動產(chǎn)分配的協(xié)議以及與被繼承人的親屬關(guān)系材料等，也可以提交經(jīng)公證的材料或者生效的法律文書。 ”廢除了不動產(chǎn)繼承轉(zhuǎn)移登記強(qiáng)制公證的做法，繼承人可以辦理繼承權(quán)公證后向不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請辦理繼承轉(zhuǎn)移登記，也可以直接向登記機(jī)構(gòu)申請辦理繼承轉(zhuǎn)移登記。

2016年5月30日，原國土資源部發(fā)布實(shí)施《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》，對于“非公證繼承”登記業(yè)務(wù)明確要求：申請“非公證繼承”登記，需提供全部繼承人（實(shí)踐中解釋為應(yīng)包括法定繼承第一順序及第二順序繼承人）的親屬關(guān)系證明、死亡證明等材料，且要求全部繼承人必須同時(shí)到場參加繼承查驗(yàn)。實(shí)踐當(dāng)中，能夠滿足符合上述辦理?xiàng)l件的繼承登記申請屬于少數(shù)，且時(shí)間冗長。雖然在法律法規(guī)層面拓寬了辦理繼承登記業(yè)務(wù)的路徑，但在實(shí)操層面難謂便民利民。

2021年10月31日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)工作的意見》，該意見附件1《首批營商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)改革事項(xiàng)清單》中，關(guān)于“非公證繼承”登記業(yè)務(wù)，明確了兩點(diǎn)：

① 簡化不動產(chǎn)非公證繼承手續(xù)，法定繼承人或受遺贈人到不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記材料查驗(yàn)，有第一順序繼承人的，第二順序繼承人無需到場，無需提交第二順序繼承人材料，登記申請人應(yīng)承諾提交的申請材料真實(shí)有效，因承諾不實(shí)給他人造成損失的，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任；

② 對辦理不動產(chǎn)登記涉及的部分事項(xiàng)試行告知承諾制，申請人因特殊原因確實(shí)難以獲取死亡證明、親屬關(guān)系證明材料的，可以書面承諾代替死亡證明、親屬關(guān)系證明，并承諾若有隱瞞實(shí)際情況，給他人造成損失的，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

二、國外境外繼承不動產(chǎn)的做法

他山之石，可以攻玉。繼承轉(zhuǎn)移登記是每一個(gè)法治國家保護(hù)公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要內(nèi)容，各國都制定了明確詳盡的規(guī)定。令人意外的是，雖然各國的規(guī)定不盡相同，但對繼承轉(zhuǎn)移登記的態(tài)度都是慎重審慎的，都有公證機(jī)關(guān)等第三方乃至遺產(chǎn)法院等司法機(jī)構(gòu)介入，極少如我國做法，由登記機(jī)構(gòu)直接審核。

在德國，公證人在繼承方面的業(yè)務(wù)是非常廣泛的，從遺囑的設(shè)定、擬定到最后的遺產(chǎn)執(zhí)行，公證人都扮演著重要角色。任何人立下公證遺囑或?qū)⑦z囑交由地方法院保管后，會自動在遺囑登記簿上進(jìn)行登記。遺囑登記部，由司法部委托聯(lián)邦公證人協(xié)會設(shè)立并管理。登記簿按照立遺囑人的姓名、生日以及住所地進(jìn)行排列儲存，以保證被繼承人一旦死亡，法院和其他相關(guān)部門可以迅速地確定是否存在遺囑以及存在多少份遺囑。公證人辦理公證遺囑后，應(yīng)當(dāng)將所辦理的遺囑交給法院保管。在慕尼黑實(shí)踐中，每辦一份遺囑，加封簽后，都要交給地方法院進(jìn)行保管，直到被繼承人死后才能打開封簽。

一旦被繼承人死亡，戶籍機(jī)關(guān)通知遺囑登記部，通過信息比對發(fā)現(xiàn)如果有遺囑的話，并將相關(guān)信息轉(zhuǎn)給負(fù)責(zé)遺產(chǎn)處分的法院。法院開示公證遺囑，出具記載開啟的文書記錄，效力相當(dāng)于裁定，交給繼承人。

被繼承人死亡后，繼承人證明繼承身份需要取得繼承證書，繼承證書是由繼承法院來發(fā)放的。繼承證書確定的內(nèi)容就是誰是死者的繼承人，證書對于銀行或者其他機(jī)構(gòu)具有證明力。繼承證書由繼承法院出具，繼承法院有義務(wù)調(diào)查清楚死者的法定繼承人以及有遺囑的情況下遺囑的繼承人。如果存在經(jīng)過公證的文書，如遺囑或繼承契約，則不需要申請繼承證書。對于跨國婚姻，歐盟層面從2015年8月15日開始引入了“國際繼承證書”，這個(gè)證書在歐盟范圍內(nèi)有效并可以取代各國的繼承證書。

在美國，大多數(shù)州都有相關(guān)法律，要求任何持有死者遺囑的人在合理的情況下盡快將遺囑提交遺囑認(rèn)證法院。遺產(chǎn)認(rèn)證的申請通常同時(shí)進(jìn)行，有時(shí)還有必要把死亡證明連同遺囑以及遺囑認(rèn)證的申請書一起提交。遺囑認(rèn)證法官依靠見證人來確定被提交的遺囑是否真實(shí)，并確認(rèn)遺囑是否有效。法官也會指定一名執(zhí)行人，參與遺囑認(rèn)證全過程并處理遺產(chǎn)。指定的遺囑執(zhí)行人將從法院收到“遺囑執(zhí)行人授權(quán)書” （letters testamentary）——一種奇特的但合法的方式表示他們能以遺產(chǎn)的代表人的身份行事并進(jìn)行交易。

遺囑執(zhí)行人可以向法院申請?jiān)S可，將遺產(chǎn)分配給遺囑中指定的受益人。法庭依據(jù)遺囑檢定程序對遺產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，清點(diǎn)被繼承人的遺產(chǎn)用于清償債務(wù)、稅費(fèi)及遺產(chǎn)管理費(fèi)用后分配給遺囑指定的受益人。這一程序通常需要花費(fèi)6至12個(gè)月時(shí)間，復(fù)雜的話可能要持續(xù)數(shù)年的時(shí)間。在大多數(shù)的案例中，在遺囑檢定程序結(jié)束之前，財(cái)產(chǎn)不可能基于遺囑指定轉(zhuǎn)到受益人那里。

在澳大利亞，假如死者生前有立遺囑，在立遺囑人死亡6個(gè)月內(nèi)，遺囑執(zhí)行人有義務(wù)需要向法院遞交遺囑認(rèn)證的程序。假如沒有任何遺囑留下，死者家人必須向法庭申請遺囑驗(yàn)證（Letters of Administration），并向法院申請遺產(chǎn)分配的程序。

依據(jù)我國香港地區(qū)的《遺囑認(rèn)證及遺產(chǎn)管理?xiàng)l例》， 法院對所有與死者遺產(chǎn)的遺囑認(rèn)證及遺產(chǎn)管理有關(guān)的事宜，均有司法管轄權(quán)，并有權(quán)對死者遺產(chǎn)授予遺囑認(rèn)證及遺產(chǎn)管理書，以及有權(quán)更改或撤銷該等授予。所有遺囑認(rèn)證、遺產(chǎn)管理書、命令及其他文書，以及該等文件的副本，以及所有經(jīng)蓋章核對的謄本及其副本，均須蓋上法院印章。

我國臺灣地區(qū)的“民法典”規(guī)定，繼承開始時(shí)，繼承人之有無不明者，由親屬會議于一個(gè)月內(nèi)選定遺產(chǎn)管理人，并將繼承開始及選定遺產(chǎn)管理人之事由，向法院報(bào)明。遺囑保管人在繼承開始時(shí)，應(yīng)當(dāng)將遺囑在親屬會議打開揭示。法院依照公示催告程序，定六個(gè)月以上的期限，公告繼承人，命其于期限內(nèi)承認(rèn)繼承。

因此從各個(gè)國家和地區(qū)的立法和實(shí)踐來看，在繼承中均注重發(fā)揮公證機(jī)關(guān)和法院的作用，特別是涉及遺囑認(rèn)定、遺產(chǎn)管理人制定、遺產(chǎn)分配等情形，應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)來確認(rèn)其效力，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)無權(quán)認(rèn)定。我國直接由不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理繼承轉(zhuǎn)移登記的做法，是少有的，沒有發(fā)揮第三方的作用，承擔(dān)了大量難以承擔(dān)的重?fù)?dān)，定額的登記費(fèi)用不到其他地區(qū)的十分之一，僅以微薄的登記費(fèi)用是難以覆蓋難以避免的錯誤風(fēng)險(xiǎn)，給國家財(cái)政留了一個(gè)隱形的窟窿。