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撫州立法故事：設(shè)區(qū)的市立法權(quán)有限

黃璞琳

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2023年修正的《中華人民共和國(guó)立法法》第八十一條第一款規(guī)定：設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。

即，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是有限的，立法事項(xiàng)主要是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面的事項(xiàng)”（2015年《立法法》是規(guī)定“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”），且不得與上位法相抵觸。

2023年《立法法》第十一條，還規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)專(zhuān)屬立法事項(xiàng)：如，各級(jí)人大和“一府一委兩院”的組織和職權(quán)、基層群眾自治制度、犯罪和刑罰、剝奪或限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、稅收基本制度、征收征用非國(guó)有財(cái)產(chǎn)、民事基本制度、訴訟制度和仲裁基本制度等。對(duì)這些事項(xiàng)，不管是國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，還是各省級(jí)人大及其常委會(huì)、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)，都無(wú)權(quán)作出創(chuàng)設(shè)性規(guī)定。

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》，地方性法規(guī)設(shè)定行政強(qiáng)制措施，僅限查封、扣押兩類(lèi)，且必須是相關(guān)領(lǐng)域尚無(wú)國(guó)家立法；同時(shí)，停水?dāng)嚯姷刃姓?qiáng)制執(zhí)行措施，只能由全國(guó)人大或其常委會(huì)設(shè)定，國(guó)務(wù)院和地方立法都無(wú)權(quán)設(shè)定?！稉嶂菔虚T(mén)前三包管理規(guī)定》曾想授權(quán)城管部門(mén)對(duì)違反門(mén)前三包管理規(guī)定開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)且拒不改正的經(jīng)營(yíng)者，采取查封扣押強(qiáng)制措施。但省人大常委會(huì)法工委認(rèn)為：國(guó)務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》未設(shè)定查封、扣押等行政強(qiáng)制措施，因此，地方性法規(guī)在市容和環(huán)境衛(wèi)生管理領(lǐng)域也就無(wú)權(quán)創(chuàng)設(shè)行政強(qiáng)制措施。

《撫州市住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例（草案）》審議修改時(shí)，市人大常委會(huì)有組成人員建議，對(duì)業(yè)主惡意拖欠物業(yè)服務(wù)費(fèi)行為，應(yīng)立法允許采取停水停電措施。但是，用水用電屬公民重大民事權(quán)益，地方立法無(wú)權(quán)設(shè)定停水停電的強(qiáng)制執(zhí)行措施。

《撫州市電動(dòng)自行車(chē)通行管理?xiàng)l例（草案）》審議修改時(shí)，市人大常委會(huì)有組成人員提出，應(yīng)當(dāng)立法強(qiáng)制投保電動(dòng)自行車(chē)責(zé)任險(xiǎn)。但是，根據(jù)《保險(xiǎn)法》的規(guī)定，地方性法規(guī)無(wú)權(quán)設(shè)定強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。

《撫州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例（草案修改初稿）》曾準(zhǔn)備規(guī)定，養(yǎng)犬登記證、犬牌、犬只電子識(shí)別標(biāo)識(shí)的工本費(fèi)，由養(yǎng)犬人承擔(dān)。養(yǎng)犬登記屬于行政許可，但根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)可以規(guī)定行政許可收費(fèi)事項(xiàng)，地方性法規(guī)無(wú)權(quán)規(guī)定行政許可收費(fèi)。因此，《撫州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》無(wú)權(quán)規(guī)定收取養(yǎng)犬登記證等工本費(fèi)。

《撫州市電動(dòng)自行車(chē)通行管理?xiàng)l例（草案）》審議修改時(shí)，曾有意見(jiàn)提出，為了更有效地防范減少交通事故，應(yīng)當(dāng)禁止飲酒后、服用國(guó)家管制的精神藥品或者麻醉藥品后駕駛電動(dòng)自行車(chē)尤其是非標(biāo)電動(dòng)自行車(chē)。但是，全國(guó)人大常委會(huì)法工委2020年回復(fù)江西省人大常委會(huì)法工委意見(jiàn)指出，法律行政法規(guī)沒(méi)有禁止酒后駕駛電動(dòng)自行車(chē)（對(duì)醉酒駕駛非機(jī)動(dòng)車(chē)作了禁止性和處罰規(guī)定），行政處罰法正在修改，擬擴(kuò)大地方立法權(quán)限，但在行政處罰法修改前，地方性法規(guī)還不宜對(duì)酒后駕駛電動(dòng)自行車(chē)增設(shè)禁止性和處罰規(guī)定。當(dāng)年制定的《撫州市電動(dòng)自行車(chē)通行管理?xiàng)l例》，未能就禁止酒后駕駛電動(dòng)自行車(chē)及非標(biāo)電動(dòng)自行車(chē)作出規(guī)定。不過(guò)，2021年《行政處罰法》第十二條第三款規(guī)定，“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰……”

國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第十四條第三款規(guī)定，“禁止在法律、法規(guī)規(guī)定之外要求市場(chǎng)主體提供財(cái)力、物力或者人力的攤派行為。市場(chǎng)主體有權(quán)拒絕任何形式的攤派。”第二十五條規(guī)定，“設(shè)立政府性基金、涉企行政事業(yè)性收費(fèi)、涉企保證金，應(yīng)當(dāng)有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！奔?，地方性法規(guī)無(wú)權(quán)設(shè)立政府性基金、涉企行政事業(yè)性收費(fèi)、涉企保證金，但可要求市場(chǎng)主體承受合理的人財(cái)物方面的負(fù)擔(dān)。《撫州市住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》第十六條第一款規(guī)定，“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬首次登記前，籌集首次業(yè)主大會(huì)會(huì)議的籌備經(jīng)費(fèi)……”此規(guī)定就不屬“政府性基金、涉企行政事業(yè)性收費(fèi)、涉企保證金”，而是對(duì)建設(shè)單位與業(yè)主之間籌集“首次業(yè)主大會(huì)會(huì)議的籌備經(jīng)費(fèi)”的方式作出規(guī)定，不違反《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》前述規(guī)定。