2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，空間規(guī)劃行政事權(quán)劃歸自然資源部，城市總體規(guī)劃即指城市層面的國(guó)土空間總體規(guī)劃。它是城市推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，實(shí)施高效能空間治理，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的空間政策，是市域國(guó)土空間保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用、修復(fù)的行動(dòng)綱領(lǐng)。

城市總體規(guī)劃自20世紀(jì)初開(kāi)始在世界各國(guó)的城市建設(shè)中推廣，逐步成為一種對(duì)城市整體發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃管理的基本范式。不同時(shí)期不同國(guó)家的城市總體規(guī)劃有大致近似的內(nèi)容要點(diǎn)，分別被稱(chēng)為“綜合規(guī)劃、規(guī)劃總圖、結(jié)構(gòu)規(guī)劃、城市土地利用規(guī)劃、城市國(guó)土空間總體規(guī)劃”等。

城市總體規(guī)劃是城市空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。應(yīng)發(fā)揮“落實(shí)中央精神的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌全市工作的施政綱領(lǐng)、協(xié)同各方利益的溝通平臺(tái)、實(shí)施建設(shè)管控的法定文件”四大作用。經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃文件是城市發(fā)展必須遵守的公共政策，是編制各類(lèi)涉及空間的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，以及實(shí)施規(guī)劃行政管理的法定依據(jù)。

城市總體規(guī)劃需要細(xì)化落實(shí)上級(jí)規(guī)劃要求，并對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的開(kāi)發(fā)保護(hù)作出具體安排，強(qiáng)調(diào)實(shí)施性。

城市總體規(guī)劃具有以下屬性：①綜合性，是城市全域、全要素的整體安排，應(yīng)體現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)”五位一體的總體布局，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的統(tǒng)籌與優(yōu)化，制定近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的實(shí)施路徑。②戰(zhàn)略性，應(yīng)全面落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院、省委省政府重大決策部署，落實(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，對(duì)城市空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性、全局性、綜合性安排。③協(xié)調(diào)性，在多規(guī)合一的要求下，城市總體規(guī)劃是統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體的平臺(tái)，要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)域的空間需求。④基礎(chǔ)性，作為國(guó)家規(guī)劃體系中的空間類(lèi)規(guī)劃，城市總體規(guī)劃應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，為生態(tài)資源環(huán)境安全保護(hù)和發(fā)展規(guī)劃落地實(shí)施提供空間保障。⑤約束性，城市總體規(guī)劃應(yīng)明確規(guī)劃約束性指標(biāo)、分區(qū)、邊界、名錄，并提出相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的分解落實(shí)要求，健全規(guī)劃剛性傳導(dǎo)機(jī)制，確保規(guī)劃能用、管用、好用。

在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，城市總體規(guī)劃的制定主要遵循《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃編制辦法》的規(guī)定。編制內(nèi)容主要涉及城鎮(zhèn)空間的布局，包括：城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍，各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等。其中：規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地、水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護(hù)、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)以及防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)作為強(qiáng)制性?xún)?nèi)容。

在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，城市總體規(guī)劃涉及的對(duì)象擴(kuò)展到全域、全要素。按照2020年9月頒布的《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《市級(jí)指南》）要求，編制內(nèi)容包括：落實(shí)主體功能定位，明確空間發(fā)展目標(biāo)戰(zhàn)略；優(yōu)化空間總體格局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展；強(qiáng)化資源環(huán)境底線(xiàn)約束，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展；優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)和提升連通性，促進(jìn)節(jié)約集約、高質(zhì)量發(fā)展；完善公共空間和公共服務(wù)功能，營(yíng)造健康、舒適、便利的人居環(huán)境；保護(hù)自然與歷史文化遺存，塑造具有地域特色的城鄉(xiāng)風(fēng)貌；完善基礎(chǔ)設(shè)施體系，增強(qiáng)城市安全韌性；推進(jìn)國(guó)土整治修復(fù)與城市更新，提升空間綜合價(jià)值；建立規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制，確保一張藍(lán)圖干到底?？臻g層次一般包括市域和中心城區(qū)兩個(gè)層次，市域要統(tǒng)籌全域全要素規(guī)劃管理，側(cè)重國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的戰(zhàn)略部署和總體格局；中心城區(qū)要細(xì)化空間布局，側(cè)重功能完善和結(jié)構(gòu)優(yōu)化；市域與中心城區(qū)要落實(shí)重要管控要素的系統(tǒng)傳導(dǎo)和銜接。

在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，城市總體規(guī)劃的制定程序包括：前期研究、啟動(dòng)申請(qǐng)、組織編制、部門(mén)和專(zhuān)家審查、征求專(zhuān)家和公眾意見(jiàn)、本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議、上報(bào)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)審查和批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)。

在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，《市級(jí)指南》對(duì)規(guī)劃制定的要求如下：①編制主體與程序，市級(jí)人民政府負(fù)責(zé)市級(jí)總規(guī)組織編制工作，市級(jí)自然資源主管部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)承擔(dān)具體編制工作。工作程序主要包括基礎(chǔ)工作、規(guī)劃編制、規(guī)劃設(shè)計(jì)方案論證、規(guī)劃公示、成果報(bào)批、規(guī)劃公告等。②公眾參與和多方協(xié)同，在規(guī)劃編制階段，廣泛調(diào)研社會(huì)各界意見(jiàn)和需求；充分調(diào)動(dòng)和整合各方力量，鼓勵(lì)各類(lèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)參與規(guī)劃編制；健全專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)制，組建包括各相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业木C合性咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)；完善部門(mén)協(xié)作機(jī)制，共同推進(jìn)規(guī)劃編制工作。在方案論證階段，要形成通俗易懂可視化的中間成果，充分征求有關(guān)部門(mén)、社會(huì)各界意見(jiàn)。規(guī)劃獲批后，應(yīng)在符合國(guó)家保密管理和地圖管理等有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上及時(shí)公開(kāi)，并接受社會(huì)公眾監(jiān)督。③審查要求，在方案論證階段和成果報(bào)批之前，審查機(jī)關(guān)應(yīng)組織專(zhuān)家參與論證和進(jìn)行審查。審查要件包括市級(jí)總規(guī)相關(guān)成果。報(bào)國(guó)務(wù)院審批城市的審查要點(diǎn)依據(jù)《自然資源部關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)[2019] 87號(hào)），其他城市的審查要點(diǎn)各?。▍^(qū)）可結(jié)合實(shí)際參照?qǐng)?zhí)行。

2011年以來(lái)，針對(duì)城市總體規(guī)劃地位作用、編制內(nèi)容、實(shí)施機(jī)制的改革研究持續(xù)不斷。比較重要有：由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部委托、中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院主持、多家國(guó)內(nèi)重要單位參與的《城市總體規(guī)劃改革與創(chuàng)新研究》《城市總體規(guī)劃編制審批辦法（建議稿）》《城市城市總體規(guī)劃指標(biāo)體系》等。中國(guó)專(zhuān)家學(xué)者對(duì)城市總體規(guī)劃改革趨勢(shì)的認(rèn)識(shí)有“總規(guī)改革與創(chuàng)新的方向可歸納為：剛彈相宜、事權(quán)明晰、動(dòng)態(tài)反饋、分類(lèi)指導(dǎo)”“發(fā)揮總規(guī)兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略與近期實(shí)施的引領(lǐng)性作用，兼顧資源保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展的綜合性作用，兼顧政府事權(quán)與多元主體的協(xié)同性作用”“保持規(guī)劃理念的先進(jìn)性，強(qiáng)化城市總體規(guī)劃的主導(dǎo)地位”。

在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，如何實(shí)現(xiàn)城市層面國(guó)土空間總體規(guī)劃的能用、管用、好用，仍在不斷探索之中。以下觀(guān)點(diǎn)成為業(yè)內(nèi)的共識(shí)：

堅(jiān)持規(guī)劃的人民性。要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民。城市規(guī)劃建設(shè)做得好不好，最終要用人民群眾滿(mǎn)意度來(lái)衡量。無(wú)論是城市規(guī)劃還是城市建設(shè)，無(wú)論是新城區(qū)建設(shè)還是老城區(qū)改造，都要堅(jiān)持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，走內(nèi)涵式、集約型、綠色化的高質(zhì)量發(fā)展路子，努力創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂(lè)、宜游的良好環(huán)境，讓人民有更多獲得感，為人民創(chuàng)造更加幸福的美好生活。在人均GDP超過(guò)1萬(wàn)美元、全面建成小康社會(huì)后，社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，重點(diǎn)解決的問(wèn)題從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂貌缓谩?。要推?dòng)城市空間的供給側(cè)改革，順應(yīng)人民群眾需求的變化，不斷提供“心向往之”的空間產(chǎn)品。

堅(jiān)持底線(xiàn)思維。當(dāng)前城市發(fā)展的主要矛盾，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和資源環(huán)境緊約束之間的矛盾。在水、耕地、能礦、生態(tài)資源日趨緊缺的背景下，要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子。要以資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適應(yīng)性為前提，確定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)不可逾越的生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)。要堅(jiān)持節(jié)約集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤(pán)活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量。要推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，以碳達(dá)峰和碳中和為目標(biāo)，通過(guò)綠色低碳的技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活方式的全面轉(zhuǎn)型。

堅(jiān)持系統(tǒng)觀(guān)念。2015年底召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議和其后發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》中指出：“城市工作是一個(gè)系統(tǒng)工程?！薄耙J(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律。統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高全局性；統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理環(huán)節(jié)，提高系統(tǒng)性；統(tǒng)籌改革、科技、文化動(dòng)力，提高持續(xù)性；統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)布局，提高宜居性；統(tǒng)籌政府、市場(chǎng)、市民主體，提高積極性?！币暾?、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，統(tǒng)籌'五位一體’總體布局和'四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局，加強(qiáng)前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)。要摒棄部門(mén)觀(guān)念，從黨和國(guó)家事業(yè)全局的高度，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)與保護(hù)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的格局優(yōu)化是一個(gè)不斷統(tǒng)籌和權(quán)衡的過(guò)程，雖然耕地和生態(tài)保護(hù)的重要性不斷提升，但這并不意味著空間格局優(yōu)化是先定生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間、后定城鎮(zhèn)空間的流程，因?yàn)槿绻麤](méi)有相互之間統(tǒng)籌和權(quán)衡，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)格局優(yōu)化。

堅(jiān)持剛彈適度、事權(quán)對(duì)應(yīng)。城市總體規(guī)劃成果是戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的集合體，也是上級(jí)政府事權(quán)和本級(jí)政府事權(quán)的集合體。從戰(zhàn)略引領(lǐng)角度看，上級(jí)政府事權(quán)體現(xiàn)在落實(shí)國(guó)家和省的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，將其具體化為城市目標(biāo)、戰(zhàn)略和國(guó)土空間總體格局；本級(jí)政府事權(quán)體現(xiàn)在落實(shí)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和設(shè)施項(xiàng)目，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。從剛性控制角度看，上級(jí)政府事權(quán)體現(xiàn)在避免城市發(fā)展在空間和時(shí)間上的“負(fù)外部性”，明確建設(shè)用地、水資源和能源利用上限，落實(shí)上位規(guī)劃確定的三條控制線(xiàn)，建立各類(lèi)自然與文化保護(hù)名錄等；本級(jí)政府事權(quán)體現(xiàn)在完善公共空間和公共服務(wù)功能，健全基礎(chǔ)設(shè)施體系。因此，城市總體規(guī)劃需要從“戰(zhàn)略引領(lǐng)/剛性控制、上級(jí)政府事權(quán)/本級(jí)政府事權(quán)”兩個(gè)維度、4個(gè)象限界定成果內(nèi)容，明確各自發(fā)揮的作用、實(shí)施的方式，實(shí)現(xiàn)“該強(qiáng)制則強(qiáng)制、該彈性則彈性”“上級(jí)政府監(jiān)管上級(jí)政府事權(quán)、本級(jí)政府監(jiān)管本級(jí)政府事權(quán)”，保持規(guī)劃的適度彈性不是技術(shù)能力不足的被動(dòng)使然，而是規(guī)劃逐級(jí)深化、事權(quán)對(duì)應(yīng)的主動(dòng)作為?！耙粡埶{(lán)圖干到底”中的“一張藍(lán)圖”本質(zhì)含義是“一個(gè)空間規(guī)劃體系”的整體藍(lán)圖，而不是用一個(gè)層次的用地規(guī)劃圖“從一個(gè)國(guó)家管到一棟房子”。

城市總體規(guī)劃是城市層面實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年中國(guó)夢(mèng)、建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的空間藍(lán)圖。步入新發(fā)展階段，城市總體規(guī)劃要堅(jiān)持以人民為中心，不斷滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生活的需要，推動(dòng)規(guī)劃的“供給側(cè)改革”；要把握新階段的主導(dǎo)問(wèn)題，著力破解資源環(huán)境緊約束和社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的矛盾，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，努力實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展；要突出規(guī)劃的公共政策屬性，實(shí)現(xiàn)剛彈適度、事權(quán)對(duì)應(yīng)，堅(jiān)持做能用、管用、好用的規(guī)劃，推進(jìn)空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。