土地制度改革是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的突破口

mrhong169 2023-01-16 發(fā)布于黑龍江

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全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。黨的二十大報(bào)告中提出“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國”。加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，關(guān)鍵是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，健全農(nóng)村要素市場化配置機(jī)制，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，以農(nóng)地制度改革、宅基地制度和集體建設(shè)用地制度改革以及建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地權(quán)利體系構(gòu)筑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命、鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構(gòu)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

土地制度改革是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的突破口。土地制度是一個(gè)國家基礎(chǔ)性、根本性、全局性的制度，是構(gòu)成生產(chǎn)關(guān)系和一切經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重要基礎(chǔ)，農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村改革的主線和建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的突破口。

第一，以農(nóng)地制度改革推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)民分化的背景下，集體所有制如何安排會(huì)對(duì)農(nóng)地制度的穩(wěn)定性與權(quán)利結(jié)構(gòu)產(chǎn)生根本影響，農(nóng)民成員權(quán)利的保障與處置方式成為處理好農(nóng)民與土地關(guān)系的關(guān)鍵所在，經(jīng)營權(quán)的權(quán)利地位、權(quán)利內(nèi)涵和賦權(quán)強(qiáng)度等成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元化的決定性因素。

第二，以農(nóng)村建設(shè)用地改革進(jìn)行鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構(gòu)。在農(nóng)二代生產(chǎn)生活方式變化引領(lǐng)的代際革命和鄉(xiāng)村分化的背景下，宅基地制度改革成為解決村莊無序擴(kuò)張亂象、保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益和從事非農(nóng)活動(dòng)權(quán)利以及開放外部資本和企業(yè)家鄉(xiāng)村準(zhǔn)入的核心制度安排，集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革將為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村莊活化提供發(fā)展空間。

第三，以統(tǒng)一土地權(quán)利體系實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在城鄉(xiāng)互動(dòng)和融合發(fā)展的背景下，以征地制度改革扭轉(zhuǎn)單向城市化發(fā)展模式，以城市更新中的土地制度創(chuàng)新解決進(jìn)城農(nóng)民體面落腳，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地權(quán)利平等實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村平等發(fā)展權(quán)，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系。

一、以農(nóng)地制度改革推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命

現(xiàn)行的農(nóng)地制度仍不適應(yīng)于農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)要求。一是人地關(guān)系的權(quán)利結(jié)構(gòu)鎖定，農(nóng)地流轉(zhuǎn)合約仍限于本鄉(xiāng)本土，耕地流入的經(jīng)營主體只是規(guī)模有所擴(kuò)大的傳統(tǒng)農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)要素重組的基礎(chǔ)難以改變。二是土地過于分散且單位回報(bào)低，缺乏規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)，新型經(jīng)營主體進(jìn)入動(dòng)力不足，關(guān)鍵農(nóng)業(yè)要素得不到改善。三是土地細(xì)碎化與土地浪費(fèi)問題嚴(yán)重，要素組合效率低下。因此，土地制度變革成為打破要素組合低水平均衡的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)要素組合升級(jí)的關(guān)鍵。

以農(nóng)地三權(quán)分置為抓手，推動(dòng)農(nóng)地制度變革是解鎖人地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)要素重組與升級(jí)的著力點(diǎn)。一是落實(shí)集體農(nóng)地所有權(quán)。保證土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，落實(shí)集體所有權(quán)中發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等權(quán)能，構(gòu)建集體所有權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)機(jī)制，通過集體經(jīng)濟(jì)組織民主議事機(jī)制，將集體所有權(quán)的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)落實(shí)到集體成員，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)，防止少數(shù)人的私相授受、謀取私利而導(dǎo)致土地浪費(fèi)、降低地權(quán)配置效率。二是穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)。保證集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法公平地獲得農(nóng)地承包權(quán)，以及通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益的權(quán)利，承包土地被征收的農(nóng)戶依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償和社會(huì)保障費(fèi)用等的權(quán)利。三是放活土地經(jīng)營權(quán)。按照依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，賦予土地經(jīng)營權(quán)人對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)等，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能完善和嚴(yán)格保護(hù)，為耕作者提供穩(wěn)定的農(nóng)地使用和投資預(yù)期。

二、以鄉(xiāng)村建設(shè)用地改革推動(dòng)鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構(gòu)

在鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型過程中，不利于人地關(guān)系改變以及土地優(yōu)化配置的制度安排阻礙人、地、業(yè)、村的有機(jī)聯(lián)動(dòng)，影響鄉(xiāng)村系統(tǒng)的運(yùn)行及其內(nèi)部功能的調(diào)整。一方面，城鄉(xiāng)二元土地制度導(dǎo)致農(nóng)民從事非農(nóng)建設(shè)的權(quán)利喪失。為保障城市土地供給，90年代末土地管理法的修改，形成城鄉(xiāng)土地分治，剝奪了農(nóng)民利用集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的權(quán)利，致使部分村莊的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)萎縮，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)有限和收入來源單一，造成鄉(xiāng)村的持續(xù)凋敝。近年來，大量資源的涌入帶來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求不斷增加，農(nóng)村建設(shè)用地制度的不適應(yīng)性越發(fā)凸顯。另一方面，宅基地制度改革滯后引起村莊陷入持續(xù)衰敗和無序。在宅基地制度安排強(qiáng)成員權(quán)、弱財(cái)產(chǎn)權(quán)的傾向下，農(nóng)民僅有宅基地使用權(quán)而缺乏完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)民更傾向于保有而不是放棄宅基地使用權(quán)。由此，鄉(xiāng)村出現(xiàn)人走地不動(dòng)、建新不拆舊等亂象，土地資源不能得到適度集聚和合理利用，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出耕地撂荒、房屋空置、公共設(shè)施落后等衰敗景象。

推動(dòng)權(quán)利開放、功能開放的農(nóng)村建設(shè)用地改革，是促成鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構(gòu)、實(shí)現(xiàn)村莊形態(tài)轉(zhuǎn)變的重要途徑。一是以城鄉(xiāng)建設(shè)用地權(quán)利平等保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。在符合用途管制和相關(guān)規(guī)劃的前提下，實(shí)現(xiàn)城市國有建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)利平等，使集體建設(shè)用地享有抵押、出租和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，以保障城鄉(xiāng)空間的發(fā)展平衡，給予鄉(xiāng)村更多的用地權(quán)利，逐步開放農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體建設(shè)用地從事非農(nóng)建設(shè)的通道，吸引人口和資本等要素回流鄉(xiāng)村，促成鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)逐漸活化以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)日漸復(fù)興。二是賦予農(nóng)民宅基地完整財(cái)產(chǎn)權(quán)。明確宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利內(nèi)涵，從轉(zhuǎn)讓、抵押和獲取收益等多方面拓展宅基地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民更完整的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，促成宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到實(shí)現(xiàn)，加速宅基地流轉(zhuǎn)、整合與優(yōu)化配置，促進(jìn)村莊形態(tài)轉(zhuǎn)變。三是改革宅基地的無償分配與取得制度。促進(jìn)國家公權(quán)力和村莊自治權(quán)的協(xié)調(diào)配合以實(shí)現(xiàn)宅基地的有效治理，在此基礎(chǔ)上探索實(shí)現(xiàn)宅基地有償使用的機(jī)制，細(xì)化并規(guī)范宅基地取得制度，落實(shí)成員一戶一宅的基本居住權(quán)利，采用時(shí)點(diǎn)劃斷的方法，對(duì)時(shí)點(diǎn)之前占有宅基地的集體成員沿用無償分配方法，對(duì)時(shí)點(diǎn)之后取得成員資格的農(nóng)民的宅基地通過有償方式獲得。四是不斷開放宅基地使用權(quán)。不斷推動(dòng)宅基地朝向外來人口和資本有序開放，打破宅基地只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的制度限制，解除鄉(xiāng)村的封閉性，回應(yīng)人口和資本下鄉(xiāng)所引起的用地需求。探索并拓展宅基地多元化的使用方式，顯化與釋放宅基地和農(nóng)村房屋的價(jià)值，解決宅基地閑置、利用率不高的難題，吸引資金和資源參與鄉(xiāng)村建設(shè)。

三、以統(tǒng)一土地權(quán)利體系實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元土地制度既是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長的助推器，也是城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的重要原因。一是土地用途管制限制了農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展權(quán)。為保護(hù)耕地，我國采用了嚴(yán)格的用途管制，被政府征收為國有土地成為農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途的唯一途徑。其結(jié)果是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少建設(shè)用地，農(nóng)民及外來投資者難以使用土地開展建設(shè)，喪失了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的權(quán)利。二是農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)殘缺限制了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)。集體建設(shè)用地?zé)o法合法入市、宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺，不僅致使農(nóng)民最主要的資產(chǎn)無法變?yōu)橘Y本，出現(xiàn)村莊日益凋敝的問題，而且在快速的城市化、通貨膨脹帶來城市居民住房財(cái)產(chǎn)大幅升值的背景下，城鄉(xiāng)居民的財(cái)產(chǎn)性收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大。三是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)殘缺阻礙了城市資本下鄉(xiāng)。農(nóng)村土地、房屋資產(chǎn)還不是普遍認(rèn)可的合法抵押物，處置變現(xiàn)較難，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的殘缺，導(dǎo)致城市投資者無法獲得穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)，阻礙了城市資本下鄉(xiāng)。同時(shí)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體多元，金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)大，對(duì)農(nóng)民貸款利率高，進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)民群眾利用土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行抵押擔(dān)保的積極性不高。

伴隨城鄉(xiāng)互動(dòng)的到來，資本、人才、技術(shù)甚至產(chǎn)業(yè)已經(jīng)在城鄉(xiāng)之間對(duì)流，促進(jìn)土地從鄉(xiāng)村向城市單向配置的土地制度必須改革。城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地權(quán)利體系既要實(shí)現(xiàn)土地資源的高效配置，又要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村平等發(fā)展權(quán)。一是改革征地制度，合理配置土地收益。保證農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)益和土地歸公收益，按照土地級(jí)差收益形成原理在國家、集體和農(nóng)民個(gè)人之間公平分配土地增值收益。二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的權(quán)利平等，保障鄉(xiāng)村發(fā)展空間。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)民集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地享有同等的權(quán)利，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民可以利用集體建設(shè)用地從事非農(nóng)建設(shè)，享有出租、轉(zhuǎn)讓、抵押建設(shè)用地的權(quán)利。三是建立集體建設(shè)用地入市配套制度，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鼓勵(lì)集體建設(shè)用地使用權(quán)人在符合規(guī)劃前提下，通過自主開發(fā)、公開轉(zhuǎn)讓、參股合作等多種形式開發(fā)集體建設(shè)用地，建立集體建設(shè)用地用于工業(yè)、公益事業(yè)的補(bǔ)償機(jī)制，完善吸引社會(huì)資本、金融資本參與集體建設(shè)用地開發(fā)利用的政策措施，探索集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資的有效途徑。四是建立全國性建設(shè)用地指標(biāo)交易市場，提高農(nóng)民收入。借鑒重慶地票與成都指標(biāo)交易的經(jīng)驗(yàn)，以農(nóng)民及集體為供給主體，在全國性的指標(biāo)交易平臺(tái)上，將節(jié)余指標(biāo)跨省公開交易、按規(guī)劃落地使用，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的指標(biāo)需求，提升貧困地區(qū)的財(cái)產(chǎn)性收入。五是構(gòu)建宅基地有償使用與退出制度，顯化農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。建立宅基地有償使用和退出制度，賦予農(nóng)民充分的宅基地轉(zhuǎn)讓權(quán)，通過宅基地的跨區(qū)域轉(zhuǎn)讓、有償使用和有償退出，吸引人才，促進(jìn)鄉(xiāng)村的重新整合和人口的適度集中居住，探索宅基地向集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的途徑。六是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃體系。將城市和鄉(xiāng)村納入統(tǒng)一的規(guī)劃體系，重視鄉(xiāng)村在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能和定位，以城鄉(xiāng)融合的尺度做好區(qū)域規(guī)劃，引導(dǎo)人口、資本和土地等要素在城鄉(xiāng)之間的雙向互動(dòng)。來源：中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

劉守英，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長

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來自： mrhong169 > 《商道》

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