所以，我們理解，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園作為公共教育資源，當(dāng)產(chǎn)權(quán)歸地方政府時，由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌安排，舉辦公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園，其天然帶著普惠性的基因，故，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園不得辦成營利性民辦幼兒園，是政策使然。

（三）有關(guān)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的國家政策與地方政策

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，積極發(fā)展學(xué)前教育，著力解決當(dāng)前存在的“入園難”問題，滿足適齡兒童入園需求，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)這一規(guī)劃綱要，從2010年起十年期間，圍繞學(xué)前教育的公益性和普惠性，國家和地方相繼出臺了系列學(xué)前教育政策。接下來我們分別從國家和地方兩個層面展開梳理。

有關(guān)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的使用以及普惠性民辦幼兒園，可追溯到2010年11月21日國務(wù)院對外發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（簡稱《若干意見》）。其中指出，“鼓勵社會力量以多種形式舉辦幼兒園。通過保證合理用地、減免稅費(fèi)等方式，支持社會力量辦園。積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展。采取政府購買服務(wù)、減免租金、以獎代補(bǔ)、派駐公辦教師等方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)。民辦幼兒園在審批登記、分類定級、評估指導(dǎo)、教師培訓(xùn)、職稱評定、資格認(rèn)定、表彰獎勵等方面與公辦幼兒園具有同等地位。”“城鎮(zhèn)小區(qū)沒有配套幼兒園的，應(yīng)根據(jù)居住區(qū)規(guī)劃和居住人口規(guī)模，按照國家有關(guān)規(guī)定配套建設(shè)幼兒園。新建小區(qū)配套幼兒園要與小區(qū)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用。建設(shè)用地按國家有關(guān)規(guī)定予以保障。未按規(guī)定安排配套幼兒園建設(shè)的小區(qū)規(guī)劃不予審批。城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園作為公共教育資源由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌安排，舉辦公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園。城鎮(zhèn)幼兒園建設(shè)要充分考慮進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受學(xué)前教育的需求?！薄度舾梢庖姟穼Τ擎?zhèn)小區(qū)配套幼兒園的管理、使用作出了政策規(guī)定，也提及了國家引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)的支持方式。之后，2012年6月18日教育部發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》，再次提到“鼓勵和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入學(xué)前教育。積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性幼兒園”。

在2012年之前，國家雖政策方向上鼓勵發(fā)展民辦普惠性幼兒園，但地方政府相配套的引導(dǎo)和扶持政策尚不健全和完善，且地方財政有限，引導(dǎo)社會力量進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域，更多的是關(guān)注在解決學(xué)前教育資源緊缺問題上。從2010年到2012年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報中體現(xiàn)的數(shù)據(jù)顯示：2010年全國共有幼兒園15.04萬所，其中民辦幼兒園102289所，民辦幼兒園占比為68.01%；2011年全國共有幼兒園16.68萬所，其中民辦幼兒園115404所，民辦幼兒園占比為69.19%；2012年全國共有幼兒園18.13萬所，其中民辦幼兒園124600所，民辦幼兒園占比為68.73%。社會力量舉辦民辦幼兒園占整個幼兒園數(shù)量占比可見社會力量在解決學(xué)前教育資源緊缺方面上的貢獻(xiàn)。

為了大力發(fā)展公辦幼兒園，堅持政府主導(dǎo)，社會參與，公辦民辦并舉，提供“廣覆蓋、?；尽钡膶W(xué)前教育公共服務(wù)體系，2014年11月3日教育部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動計劃的意見》（文號：教基二〔2014〕9號），對全國學(xué)前三年毛入園率提出要求，到2016年，全國學(xué)前三年毛入園率達(dá)到75%左右。初步建成以公辦園和普惠性民辦園為主體的學(xué)前教育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；并要求各?。▍^(qū)、市）出臺小區(qū)配套幼兒園建設(shè)和管理的實(shí)施辦法，對規(guī)劃、建設(shè)、移交、舉辦以及回收、補(bǔ)建等作出具體規(guī)定。2015年底前，城鎮(zhèn)小區(qū)按國家和地方相關(guān)規(guī)定補(bǔ)足配齊幼兒園。

這一時期，部分省市出臺了城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園建設(shè)和管理的規(guī)范性文件，其中明確小區(qū)配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)或管理與使用權(quán)歸屬于當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T，用于公辦園或普惠性民辦幼兒園發(fā)展。另外，部分省市也制定了普惠性民辦幼兒園認(rèn)定與扶持的規(guī)范性文件，引導(dǎo)民辦幼兒園提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)，并享受地方財政補(bǔ)助。但總體來看，新城區(qū)開發(fā)和舊城區(qū)改造過程中，存在沒有規(guī)劃配套幼兒園或規(guī)劃不足，或者有完整規(guī)劃但建設(shè)不到位，以及國有土地供應(yīng)時，《土地出讓前置條件意見書》、出讓公告、《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》或《劃撥決定書》等文件中，并未對配套幼兒園建成后的產(chǎn)權(quán)歸屬、用地面積、建設(shè)要求、管理使用、交付方式等予以明確，或者即使有約定但約定不明，導(dǎo)致幼兒園建設(shè)完成后，絕大多數(shù)情況下由開發(fā)建設(shè)單位或關(guān)聯(lián)的物業(yè)公司作為幼兒園房屋的出租方（極少數(shù)情況下為業(yè)主委員會）將幼兒園租賃給社會力量進(jìn)行投資辦學(xué)，也是當(dāng)時期小區(qū)配套幼兒園辦園的常態(tài)。

2017年4月13日教育部、國家發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部四部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動計劃的意見》（文號：教基〔2017〕3號）。到2020年，基本建成廣覆蓋、保基本、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。全國學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數(shù)占在園幼兒總數(shù)的比例）達(dá)到80%左右。該意見第一次提到普惠性幼兒園覆蓋率，為發(fā)展普惠性民辦幼兒園，政策措施上開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園專項整治，對未按規(guī)定建設(shè)或移交、沒有辦成公辦園或普惠性民辦幼兒園的要全面整改，2018年底前整改到位。同時，各省（區(qū)、市）制定普惠性民辦幼兒園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，逐年確定一批普惠性民辦幼兒園。

縱觀上述學(xué)前教育政策文件，早在2010年國務(wù)院就提出城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園作為公共教育資源應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌安排，舉辦公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園，并在2014年的第二期學(xué)前教育三年行動計劃的意見中，要求各?。▍^(qū)、市）出臺小區(qū)配套幼兒園建設(shè)和管理的實(shí)施辦法，對規(guī)劃、建設(shè)、移交、舉辦以及回收、補(bǔ)建等作出具體規(guī)定，以保障普惠性民辦幼兒園的落實(shí)。但結(jié)合民間資金進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域的客觀現(xiàn)況，雖有政策規(guī)定，但因缺乏相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園房屋產(chǎn)權(quán)歸屬并不清晰，《物權(quán)法》也未為城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)歸屬提供法律依據(jù)，實(shí)踐中有關(guān)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)一直處于爭議狀態(tài)，情況比較復(fù)雜，有些屬于建設(shè)規(guī)劃配套，但支付了土地出讓金；有些未規(guī)劃但開發(fā)建設(shè)單位為推動樓盤銷售而自建；有些是劃撥配建；一定情況下也是地方政府管理缺失導(dǎo)致。本著“誰投資、誰受益”的原則，在無法律法規(guī)和土地取得過程中也無約定的情況下，由開發(fā)建設(shè)單位對外出租辦學(xué)，或招商引資辦學(xué)，亦或引進(jìn)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育品牌合作辦學(xué)等等形式是城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園發(fā)展的常態(tài)，客觀上并未全部辦成普惠性民辦幼兒園。

2016年11月7日《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》第二次修正，民辦學(xué)校迎來分類管理改革的新時代，除義務(wù)教育階段民辦學(xué)校外，包括民辦幼兒園都可以選擇作為營利性民辦學(xué)校進(jìn)行登記。短期內(nèi)大額資本涌現(xiàn)到學(xué)前教育領(lǐng)域，整合社會力量舉辦的民辦幼兒園，企圖通過并購幼兒園的方式達(dá)到資本上市的目的。這一市場現(xiàn)象與國家提出的，到2020年，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%左右，解決“入園難”“入園貴”問題背道而馳，也為之后國家和地方出臺系列學(xué)前教育新政埋下了伏筆。

紅黃藍(lán)教育（NYSE：RYB）于美國當(dāng)?shù)貢r間2017年9月27日上午9點(diǎn)30分，成功登陸紐交所，成為中國第一家獨(dú)立上市的學(xué)前教育品牌。隨后“紅黃藍(lán)事件”、“攜程親子園”事件引起國家相關(guān)層面的高度關(guān)注。2018年11月15日中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（文號：中發(fā)〔2018〕39號，以下簡稱《深改意見》），一下打破了學(xué)前教育資本的上市夢。

《深改意見》提出的若干措施是前述學(xué)前教育政策的重申，從規(guī)范小區(qū)配套幼兒園建設(shè)使用，到要求各省(自治區(qū)、直轄市)對小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃、建設(shè)、移交、辦園等情況進(jìn)行專項治理，限期完成。國務(wù)院辦公廳2019年1月9日發(fā)布的《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（文號：國辦發(fā)〔2019〕3號）發(fā)出了一個重要訊號，國家實(shí)現(xiàn)普惠性民辦幼兒園覆蓋率的目標(biāo)不再是口號，而是要從上至下落實(shí)到實(shí)處。這一次城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的專項治理帶著歷史使命和政治任務(wù)，與過去幾次學(xué)前教育政策的推動相比，民辦幼兒園的舉辦者切實(shí)感受到了執(zhí)行力度。

《深改意見》要求各地要把發(fā)展普惠性學(xué)前教育作為重點(diǎn)任務(wù)，結(jié)合本地實(shí)際，著力構(gòu)建以普惠性資源為主體的辦園體系，堅決扭轉(zhuǎn)高收費(fèi)民辦幼兒園占比偏高的局面，要求各地制定或完善規(guī)范性管理文件。首先，為規(guī)范小區(qū)配套幼兒園的建設(shè)使用，各省(自治區(qū)、直轄市)須在2019年6月底前制定小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理辦法；其次，為引導(dǎo)社會力量更多舉辦普惠性幼兒園，2019年6月底前，各省(自治區(qū)、直轄市)要進(jìn)一步完善普惠性民辦園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)及扶持政策。我們從城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的建設(shè)與管理文件和普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定與扶持文件兩方面進(jìn)行梳理。

早在2010年國家出臺《若干意見》之前，部分地區(qū)政府部門就有出臺針對城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園建設(shè)與管理的指導(dǎo)意見。比如，2007年11月5日蘇州市人民政府發(fā)文《蘇州市人民政府批轉(zhuǎn)市教育局等部門關(guān)于加強(qiáng)蘇州市區(qū)住宅區(qū)配套幼兒園中小學(xué)規(guī)劃建設(shè)和管理的意見的通知》（文號：蘇府〔2007〕152號），該意見的部分內(nèi)容如下：“五、住宅區(qū)配套幼兒園由規(guī)劃部門規(guī)劃確定配套幼兒園設(shè)置規(guī)模、用地和建設(shè)規(guī)模；市土地儲備中心根據(jù)規(guī)劃確定要求，在國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌、出讓文件中明確用地和建設(shè)規(guī)模，由開發(fā)建設(shè)單位根據(jù)規(guī)劃指標(biāo)負(fù)責(zé)配套建設(shè)。規(guī)劃部門應(yīng)會同當(dāng)?shù)亟逃姓块T對配套幼兒園設(shè)計方案進(jìn)行審批；建成后開發(fā)建設(shè)單位應(yīng)會同當(dāng)?shù)亟逃姓块T進(jìn)行驗(yàn)收，并無償移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T，產(chǎn)權(quán)屬國有。國土管理部門、房產(chǎn)管理部門應(yīng)及時幫助辦理土地、房屋所有權(quán)證。移交后的配套幼兒園由當(dāng)?shù)亟逃姓块T舉辦或采用面向社會公開招投標(biāo)的辦法由社會組織和個人舉辦。幼兒園實(shí)行屬地管理、以公辦為主的原則?！薄鞍?、在國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓文件中明確由競得者配套建設(shè)的幼兒園、中小學(xué)的，學(xué)校建成后由開發(fā)建設(shè)單位將產(chǎn)權(quán)無償移交給當(dāng)?shù)卣ü芪瘯┗蚴薪逃姓鞴懿块T，并辦理相應(yīng)的房地產(chǎn)過戶手續(xù)?！薄笆?、本意見適用于政府產(chǎn)權(quán)的幼兒園和公辦的小學(xué)、初中學(xué)校用地，如屬企業(yè)產(chǎn)權(quán)投資經(jīng)營的幼兒園和民辦小學(xué)、初中學(xué)校用地，必須辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)?！?009年7月25日大連市人民政府辦公廳發(fā)文《大連市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市教育局等部門關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城區(qū)住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理和使用意見的通知》（文號：大政辦發(fā) [2009] 144號），該意見的部分內(nèi)容如下：“二、凡經(jīng)市規(guī)劃部門批準(zhǔn)建設(shè)的住宅小區(qū)配套幼兒園，用地一律按劃撥的方式供應(yīng)。配套幼兒園要與住宅小區(qū)同步建設(shè)，不能晚于最后一項住宅工程進(jìn)行竣工驗(yàn)收。開發(fā)建設(shè)單位是住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)的主體，建設(shè)前，具體建設(shè)方案須經(jīng)當(dāng)?shù)亟逃姓块T確認(rèn)。幼兒園建成后，當(dāng)?shù)亟逃姓块T作為使用單位要參與建設(shè)部門組織的竣工驗(yàn)收。工程驗(yàn)收合格后，開發(fā)建設(shè)單位須在10個工作日內(nèi)，按屬地?zé)o償將幼兒園交給當(dāng)?shù)亟逃姓块T管理和使用，并同時做好相關(guān)手續(xù)和資料的交接工作（包括工程前期手續(xù)、竣工圖紙等所有檔案材料）。當(dāng)?shù)亟逃姓块T應(yīng)及時辦理幼兒園的土地、房屋登記手續(xù)?！薄叭?、住宅小區(qū)配套幼兒園系公共設(shè)施，屬國有資產(chǎn)，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自拆除、改建擴(kuò)建。住宅小區(qū)配套幼兒園不得出租、出售、轉(zhuǎn)讓、抵押和改變用途。”“七、針對住宅小區(qū)現(xiàn)有配套幼兒園管理體制的復(fù)雜性，當(dāng)?shù)卣局e極穩(wěn)妥、區(qū)別對待的原則，采取多種方式，逐步理順體制。對按劃撥方式供地建設(shè)的，要依據(jù)相關(guān)政策進(jìn)行清理，要求主辦單位或個人將正在使用的住宅小區(qū)配套幼兒園無償移交給當(dāng)?shù)亟逃姓块T管理和使用；對產(chǎn)權(quán)已歸私有的配套幼兒園，一律不得改作他用，相關(guān)部門要加強(qiáng)監(jiān)督與管理。”

上述文件是較早規(guī)范配套幼兒園的建設(shè)管理與使用的。目前，除個別省份未查詢到外，絕大多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都有關(guān)于配套幼兒園建設(shè)管理的相關(guān)規(guī)定，本文收集了省級政府部門和部分市級政府部門頒布的規(guī)范性管理文件，如下表所示。

通過對上述地方性管理文件的整理，我們可以做如下總結(jié)：

首先，關(guān)于配套幼兒園的建設(shè)用地保障。有些省市規(guī)定應(yīng)通過劃撥方式保障配套幼兒園建設(shè)用地。有些省市規(guī)定具備單獨(dú)供地條件的，按劃撥方式供應(yīng)；不具備單獨(dú)供地條件的，市、縣人民政府在土地供應(yīng)時，應(yīng)對配套幼兒園的用地面積、建設(shè)要求、建設(shè)期限、幼兒園規(guī)模等內(nèi)容予以明確，并在建設(shè)用地規(guī)劃條件中約定要履行配套幼兒園建設(shè)。還有一些省市規(guī)定對需配套建設(shè)幼兒園的地塊，市、縣（市、區(qū)）人民政府在土地供應(yīng)時明確配套幼兒園的用地面積、建設(shè)要求、建設(shè)期限、建成后的產(chǎn)權(quán)歸屬、管理使用單位、交付方式、監(jiān)管要求等內(nèi)容，并納入國有建設(shè)用地使用權(quán)劃撥決定書或有償使用合同；或者國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)在國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書等文件中明確幼兒園的用地面積和權(quán)利歸屬。

其次，根據(jù)配套幼兒園用地性質(zhì)的不同確定幼兒園的身份屬性。部分省市規(guī)定通過劃撥形式取得的土地，必須建成公辦幼兒園。

再次，關(guān)于配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)歸屬。該類文件中絕大部分省市都明確了配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)歸屬于教育局；較少數(shù)規(guī)定產(chǎn)權(quán)屬于住建部門或人民政府，但管理權(quán)和使用權(quán)歸教育局。與此相比，也有一些省市考慮到一些特殊情況而作出例外規(guī)定。比如：

北京市《關(guān)于加強(qiáng)居住區(qū)配套幼兒園規(guī)劃建設(shè)和管理的意見》中規(guī)定：“對于通過出讓方式取得居住區(qū)配套幼兒園建設(shè)的開發(fā)建設(shè)單位，區(qū)縣政府通過協(xié)商方式，妥善處理移交事宜?！薄?/div>