來(lái)源：《政治學(xué)研究》2022年第3期

作者：田先紅，華中師范大學(xué)政治科學(xué)高等研究院、華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院（湖北省武漢市，430079）

內(nèi)容提要：近年來(lái)，中國(guó)縣域城市化突飛猛進(jìn)?？h域政府在城市化進(jìn)程中扮演著至關(guān)重要的角色?？h域政府通過謀項(xiàng)目、爭(zhēng)項(xiàng)目、建項(xiàng)目，搭建項(xiàng)目平臺(tái)，以項(xiàng)目作為樞紐，將縣域內(nèi)的融資平臺(tái)、企業(yè)、銀行和民眾等治理主體整合進(jìn)入項(xiàng)目“治理共同體”中，撬動(dòng)和統(tǒng)合土地、財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)等資源要素，激發(fā)出巨大的發(fā)展能量，快速推動(dòng)縣域城市化進(jìn)程。對(duì)于縣域政府而言，項(xiàng)目不僅是資金，而且是一種統(tǒng)合工具和思維方式。項(xiàng)目思維已經(jīng)深深滲透到縣域政府的行為之中。縣域政府的項(xiàng)目化治理行為激活了縣域體制優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)了縣域城市化，展現(xiàn)出明顯的公共性，但受困于政績(jī)沖動(dòng)，出現(xiàn)不少短期行為，潛藏著財(cái)政、金融和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：縣域政府  治理項(xiàng)目  城市化  治理共同體  項(xiàng)目制

一、引言

自20世紀(jì)70年代末以降，隨著中央對(duì)地方授權(quán)改革力度的不斷加大，地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色和地位日益重要。地方政府競(jìng)爭(zhēng)尤其是縣際競(jìng)爭(zhēng)被認(rèn)為是中國(guó)取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的重要機(jī)制。在1994年分稅制改革前，地方政府投入大量資源、精力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為推動(dòng)鄉(xiāng)村工業(yè)化的重要力量，也是改革開放初期經(jīng)濟(jì)繁榮的重要支柱。分稅制改革后，地方政府的經(jīng)營(yíng)重心從企業(yè)轉(zhuǎn)向土地，通過土地財(cái)政推進(jìn)城市擴(kuò)張?？h域城市化以空前的速度推進(jìn)。

同時(shí)，伴隨財(cái)政集權(quán)建設(shè)的強(qiáng)化，大量財(cái)政資源以專項(xiàng)（或準(zhǔn)專項(xiàng)）轉(zhuǎn)移支付的形式從中央流向地方。項(xiàng)目制作為一種新的國(guó)家治理體制逐漸顯現(xiàn)。項(xiàng)目發(fā)包、打包、抓包等跟項(xiàng)目制相關(guān)的行為貫穿從中央到地方各級(jí)政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)中。“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”也成為地方政府最重要的工作之一。在項(xiàng)目體制運(yùn)行中，縣域政府扮演著重要角色。各種項(xiàng)目資源下達(dá)基層時(shí)，需要縣域政府進(jìn)行統(tǒng)籌、分配，并督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊將項(xiàng)目落地。對(duì)于縣域政府而言，項(xiàng)目不僅意味著財(cái)政資金收益，而且是其撬動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要杠桿。謀項(xiàng)目、跑項(xiàng)目、建項(xiàng)目成為縣域政府推進(jìn)城市化過程中的重要任務(wù)。

“正是以項(xiàng)目作為中介，地方政府不僅獲得了將公共性項(xiàng)目間接轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的有利條件，同時(shí)也借助項(xiàng)目的合法性，在土地征收和經(jīng)營(yíng)中節(jié)約了大量的社會(huì)成本”。在某種意義上，縣域政府經(jīng)營(yíng)土地、經(jīng)營(yíng)城市的關(guān)鍵就是治理項(xiàng)目。

那么，項(xiàng)目在縣域政府經(jīng)營(yíng)行為中是如何發(fā)揮中介作用的？縣域政府又是如何利用項(xiàng)目來(lái)撬動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的？縣域政府通過項(xiàng)目統(tǒng)合縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要素的主要機(jī)制有哪些？項(xiàng)目制在為縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)能的同時(shí)，又遇到哪些新的困境？這些便是本文需要探討的問題。

二、從經(jīng)營(yíng)企業(yè)到治理項(xiàng)目：縣域政府行為新動(dòng)向

早在20世紀(jì)90年代，研究者便開啟了中國(guó)地方政府經(jīng)營(yíng)行為方面的研究。相關(guān)研究多秉持理性人假設(shè)，基于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景，將地方政府視為追求自身利益最大化的主體，從地方財(cái)政、產(chǎn)權(quán)利益結(jié)構(gòu)中分析地方政府行為。

有學(xué)者利用“地方國(guó)家統(tǒng)合主義”（local state corporatism）理論概念來(lái)分析地方政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中的角色和行為，指出地方政府運(yùn)用權(quán)力將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)合起來(lái)。地方政府類似于一個(gè)公司，扮演著公司經(jīng)營(yíng)者的角色，通過直接介入企業(yè)管理、資源分配、行政服務(wù)和控制投資貸款決策等方法，引導(dǎo)公司企業(yè)經(jīng)營(yíng)方向。地方政府的經(jīng)營(yíng)行為不僅推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且有利于增加地方財(cái)政收益。

有學(xué)者指出，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，基層政權(quán)利用其公共組織的頭銜、地位和權(quán)力，介入公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)過程，從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，成為經(jīng)濟(jì)人或者商人?；鶎诱?quán)的“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”角色和行為，一方面對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到推動(dòng)作用，另一方面則與其他市場(chǎng)主體形成利益競(jìng)爭(zhēng)乃至沖突關(guān)系。基層政權(quán)利用其權(quán)力壟斷市場(chǎng)，干擾市場(chǎng)秩序，降低市場(chǎng)效率，浪費(fèi)公共資源，損及基層政權(quán)的合法性。

有學(xué)者區(qū)分了“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”和“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”，認(rèn)為在改革開放前，地方政府主要扮演“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”角色，是代表國(guó)家從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，是國(guó)家意志的貫徹者；改革開放后，地方政府的自利性增強(qiáng)，其通過直接介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)謀求財(cái)稅等收益，成為“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”。

以上研究關(guān)注到改革開放早期地方政府干預(yù)具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的雙重效應(yīng)：既推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又為自身謀利。經(jīng)營(yíng)“企業(yè)”是這一時(shí)期地方政府行為的重心。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代中后期，隨著分稅制改革的實(shí)施，地方政府從經(jīng)營(yíng)企業(yè)中獲得的利好下降。企業(yè)稅收的“大頭”增值稅成為中央與地方共享稅，且中央占比為75%。再疊加宏觀市場(chǎng)環(huán)境的變化等因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛破產(chǎn)倒閉或改制。分稅制改革迫使地方政府開拓新的稅費(fèi)來(lái)源，作為非預(yù)算收入的土地出讓金以及由土地和房地產(chǎn)開發(fā)衍生的建筑營(yíng)業(yè)稅日益受到地方政府的青睞。地方政府經(jīng)營(yíng)重心逐漸從企業(yè)轉(zhuǎn)移到土地上面。地方政府利用壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的權(quán)力，將土地征用之后，經(jīng)過“三通一平”等程序，將生地變?yōu)槭斓?，到土地二?jí)市場(chǎng)上進(jìn)行招拍掛，便可獲得巨額土地出讓金收益。土地財(cái)政逐漸成為全國(guó)各地地方政府普遍效仿的經(jīng)營(yíng)模式。除了直接從土地拍賣當(dāng)中獲取財(cái)政收益外，地方政府還可以通過土地儲(chǔ)備中心或城投公司，將土地抵押到銀行進(jìn)行貸款融資。如此，地方政府通過將土地、財(cái)政和融資平臺(tái)統(tǒng)合起來(lái)，為城市建設(shè)獲得了巨額資金。通過經(jīng)營(yíng)土地來(lái)經(jīng)營(yíng)城市成為地方政府日益顯著的行為特征。

這種新型經(jīng)營(yíng)模式引起了學(xué)者們的密切關(guān)注。有學(xué)者稱之為“三位一體的”新城市化模式，即由土地、財(cái)政、金融三個(gè)要素組成的循環(huán)機(jī)制，這個(gè)機(jī)制不斷將土地和資金吸納進(jìn)來(lái)，造就了日新月異的繁榮城市。在這種新型城市化經(jīng)營(yíng)模式中，縣域政府采用“行政－政治－公司”三位一體統(tǒng)合機(jī)制來(lái)勾連和動(dòng)員與城市化有關(guān)聯(lián)的地方機(jī)構(gòu)和組織。

在經(jīng)營(yíng)土地、經(jīng)營(yíng)城市過程中，地方政府必須找到切實(shí)的抓手和載體。這個(gè)抓手和載體就是項(xiàng)目。于是，如何謀劃、建設(shè)和運(yùn)作項(xiàng)目，就成為縣域政府不得不重視的工作。當(dāng)前，縣域政府既要努力爭(zhēng)取各種財(cái)政專項(xiàng)資金，又要發(fā)揮項(xiàng)目的杠桿作用，通過項(xiàng)目來(lái)組織、統(tǒng)合縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各種要素，實(shí)現(xiàn)更大的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。因此，“財(cái)政資金的專項(xiàng)化在政府治理的'大盤子’中已經(jīng)退居其次，以土地抵押、政府金融為主的金融資金的項(xiàng)目化正在大行其道，而各種項(xiàng)目的規(guī)模也遠(yuǎn)非財(cái)政專項(xiàng)資金可以媲美，且大多是以地方政府為主體、以土地開發(fā)為依托、以金融資金為支撐的。這些項(xiàng)目正在成為各地城市化的主要推手”。

在新型城市化模式中，項(xiàng)目制發(fā)揮了極大的作用。地方政府在城市建設(shè)過程中的土地開發(fā)和經(jīng)營(yíng)，離不開各種項(xiàng)目的支持。“正因?yàn)榈胤秸畬⒏鞣N國(guó)家和部門項(xiàng)目作為樞紐和中介，作為平臺(tái)和高地，才能提升其綜合運(yùn)營(yíng)的政策地位、公共服務(wù)的合法理由、融資活動(dòng)的政府信用及吸引各類經(jīng)濟(jì)資本的市場(chǎng)魅力，才能在上述博弈中占得先機(jī)，拔得頭籌”。“土地項(xiàng)目平臺(tái)”已成為地方政府統(tǒng)合其行政、政治、公司力量的有效組織和制度載體。如果說(shuō)，在21世紀(jì)初，“項(xiàng)目治理”還只是政府行為的一個(gè)方面，那么，近年來(lái)，它已經(jīng)成為各地政府行為的主要模式。離開了項(xiàng)目平臺(tái)的支撐，縣域政府經(jīng)營(yíng)土地、推進(jìn)城市化的政策實(shí)施將舉步維艱，甚至無(wú)法落地。在某種意義上，縣域政府經(jīng)營(yíng)土地和城市，就是治理項(xiàng)目。

上述研究啟發(fā)我們，在新一輪的縣域城市化進(jìn)程中，項(xiàng)目平臺(tái)已成為縣域政府統(tǒng)合各種生產(chǎn)要素的重要工具，但是對(duì)于縣域項(xiàng)目平臺(tái)的治理機(jī)制尚需進(jìn)一步分析。已有研究為我們開啟了縣域政府治理項(xiàng)目的帷幕，呈現(xiàn)了項(xiàng)目體制中縣域政府行為的模糊輪廓，但縣域政府治理項(xiàng)目的具體過程和機(jī)制還有待進(jìn)一步清晰化。比如，研究者注意到項(xiàng)目庫(kù)在縣域政府項(xiàng)目平臺(tái)運(yùn)行中發(fā)揮著重要作用，但縣域政府組建和運(yùn)行項(xiàng)目庫(kù)的實(shí)踐機(jī)制仍然未被充分發(fā)掘。又如，學(xué)界探討了縣域政府在打包整合部門資金、集中項(xiàng)目資源中的重要作用，但縣域條條與塊塊之間圍繞項(xiàng)目制而展開的互動(dòng)和博弈機(jī)制還不甚清楚。再如，研究者指出，“項(xiàng)目平臺(tái)”是縣域政府進(jìn)行“打捆貸款”“投融資搞建設(shè)”的新型組織方式，但是縣域政府如何搭建“項(xiàng)目平臺(tái)”、如何通過“項(xiàng)目平臺(tái)”統(tǒng)合縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源等問題尚未得到充分揭示。因此，在很大程度上，縣域政府的項(xiàng)目治理過程和機(jī)制仍然是一個(gè)“黑箱”。

對(duì)于縣域政府而言，項(xiàng)目已經(jīng)超出了財(cái)政資金的一般意義，而成為縣域政府推動(dòng)城市化的重要杠桿。縣域政府借助網(wǎng)絡(luò)化的“項(xiàng)目平臺(tái)”，通過行政審批權(quán)獲得對(duì)土地等核心資源的壟斷權(quán)力，通過政治動(dòng)員發(fā)揮主導(dǎo)力量，通過公司制承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的角色，使其權(quán)力、意志和績(jī)效三者空前地互相推動(dòng)。在治理項(xiàng)目過程中，縣域政府通過項(xiàng)目生產(chǎn)、統(tǒng)合及構(gòu)建“治理共同體”等三種機(jī)制來(lái)擴(kuò)大項(xiàng)目的能量輻射，集聚土地、財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)等各種資源要素推動(dòng)城市化進(jìn)程。“項(xiàng)目”成為縣域政府干部最常用的話語(yǔ)之一，也是干部投入時(shí)間精力最多的事務(wù)之一。

三、項(xiàng)目平臺(tái)的搭建：縣域政府的項(xiàng)目生產(chǎn)機(jī)制

縣域政府的項(xiàng)目治理行為與其財(cái)政狀況密切相關(guān)。稅費(fèi)改革后，縣域政府財(cái)政普遍吃緊。在地處中部的T縣，縣級(jí)財(cái)政更為緊張。2020年，T縣本級(jí)財(cái)政預(yù)算收入只有8.8億元。一般公共預(yù)算收入34.8億元（含上級(jí)轉(zhuǎn)移支付），全年支出39.8億元，缺口5億元。大部分支出依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付維持。當(dāng)年，T縣獲得上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額達(dá)26億元。在財(cái)政資源緊缺的條件下，如何生產(chǎn)更多的項(xiàng)目，成為縣域政府的重要任務(wù)?？h域政府從謀劃、爭(zhēng)取、建設(shè)等幾個(gè)方面促進(jìn)項(xiàng)目的生產(chǎn)。

（一）謀項(xiàng)目

縣域政府謀劃項(xiàng)目的步驟包括制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、根據(jù)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)以及依據(jù)上級(jí)政策策劃項(xiàng)目等環(huán)節(jié)。

1.制定轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。項(xiàng)目制作為一種理性化的制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)著政府的發(fā)展規(guī)劃和意圖。項(xiàng)目不能隨意設(shè)置，而必須根據(jù)政府的發(fā)展規(guī)劃來(lái)設(shè)計(jì)。所謂“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走，資金跟著項(xiàng)目走，績(jī)效跟著資金走，一項(xiàng)一項(xiàng)對(duì)應(yīng)來(lái)分配資金的”（訪談筆記，20210329XWG）?？h域政府按照國(guó)家整體規(guī)劃和省市規(guī)劃布局要求，制定縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“五年規(guī)劃”。“五年規(guī)劃”框定了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展未來(lái)五年的總體藍(lán)圖。項(xiàng)目設(shè)計(jì)及資金統(tǒng)籌安排也根據(jù)五年規(guī)劃來(lái)設(shè)計(jì)。

2.根據(jù)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)。項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)工作由縣發(fā)展和改革局（簡(jiǎn)稱“發(fā)改局”）牽頭負(fù)責(zé)。縣發(fā)改局協(xié)同各部門研究上級(jí)的規(guī)劃、政策，分析國(guó)家投資重點(diǎn)，指導(dǎo)其他業(yè)務(wù)主管部門、單位申報(bào)項(xiàng)目。由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及其他單位將項(xiàng)目規(guī)劃上報(bào)至相應(yīng)的縣直部門，各縣直部門匯總到縣發(fā)改局。由縣發(fā)改局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各部門的項(xiàng)目，履行審批手續(xù)。在此過程中，部門之間、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間需反復(fù)對(duì)接協(xié)調(diào)，確定最終項(xiàng)目庫(kù)，并報(bào)上級(jí)審批。項(xiàng)目入庫(kù)的基本要求是項(xiàng)目必須符合政策規(guī)劃。項(xiàng)目庫(kù)是每年項(xiàng)目審批、立項(xiàng)的重要依據(jù)。下級(jí)申報(bào)的項(xiàng)目，如果不屬于項(xiàng)目庫(kù)涵蓋范圍，就無(wú)法立項(xiàng)。當(dāng)然，每年縣里可以根據(jù)實(shí)際需求對(duì)項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行一定的調(diào)整。

3.根據(jù)上級(jí)政策策劃項(xiàng)目。策劃項(xiàng)目時(shí)，把握上級(jí)政策方向、意圖非常重要。必須琢磨準(zhǔn)、琢磨透上級(jí)政策，千方百計(jì)向政策靠攏。否則，就無(wú)法獲得項(xiàng)目，或者項(xiàng)目資金數(shù)額少。同時(shí)，還要先打下一定的項(xiàng)目基礎(chǔ)，先謀劃，先做事情，為后續(xù)申請(qǐng)項(xiàng)目做準(zhǔn)備。出于提高項(xiàng)目成功率的考慮，發(fā)包項(xiàng)目的上級(jí)一般優(yōu)先考慮已有一定基礎(chǔ)的申請(qǐng)者。已有基礎(chǔ)的申請(qǐng)者在項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中占優(yōu)勢(shì)。

（二）爭(zhēng)項(xiàng)目

項(xiàng)目具有競(jìng)爭(zhēng)性。項(xiàng)目體現(xiàn)上級(jí)意圖。項(xiàng)目發(fā)包方向承包方提供相對(duì)績(jī)效激勵(lì)。誰(shuí)更能契合上級(jí)意圖，誰(shuí)就能在項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中獲勝。無(wú)論是競(jìng)爭(zhēng)型項(xiàng)目，還是普惠型項(xiàng)目，都需要競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)型項(xiàng)目需要取得立項(xiàng)資格。普惠型項(xiàng)目需要爭(zhēng)取優(yōu)先立項(xiàng)資格以及更多的項(xiàng)目資金。爭(zhēng)項(xiàng)目，實(shí)質(zhì)就是競(jìng)爭(zhēng)取得上級(jí)的注意力。爭(zhēng)項(xiàng)目過程中，關(guān)系無(wú)疑非常重要?？h域政府要善于建構(gòu)關(guān)系，借助各種關(guān)系來(lái)為自己申請(qǐng)項(xiàng)目贏得更大把握。同時(shí)，縣域政府還需要游說(shuō)項(xiàng)目發(fā)包方、展現(xiàn)自身的項(xiàng)目基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)，力爭(zhēng)成為上級(jí)選中的“項(xiàng)目點(diǎn)”。

項(xiàng)目還具有績(jī)效性。項(xiàng)目制追求效率，上級(jí)對(duì)項(xiàng)目資金使用績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)高的，后續(xù)項(xiàng)目資助力度加大，更有可能獲得上級(jí)項(xiàng)目支持。為了爭(zhēng)取項(xiàng)目，需要凸顯兩方面的效率優(yōu)勢(shì)：一是快見效。項(xiàng)目具有完成時(shí)效要求。項(xiàng)目發(fā)包方要接受上級(jí)對(duì)其項(xiàng)目資金使用績(jī)效的考核。項(xiàng)目見效快，將有利于提高項(xiàng)目資金績(jī)效考核評(píng)價(jià)。因此，項(xiàng)目發(fā)包方一般偏好能夠盡快完成項(xiàng)目的申報(bào)者。證明自己具備快速高效完成項(xiàng)目的能力，對(duì)于申報(bào)項(xiàng)目非常重要；二是見高效。面對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)壓力，項(xiàng)目發(fā)包方自然希望投入的項(xiàng)目資金能夠產(chǎn)生更好的效果。因此，見成效，尤其是見高效對(duì)于項(xiàng)目申報(bào)是非常重要的。見高效，就要求項(xiàng)目要有亮點(diǎn)。進(jìn)而，通過建設(shè)項(xiàng)目打造亮點(diǎn)就被提上議事日程。

（三）建項(xiàng)目

為了凸顯自身項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)，盡快完成項(xiàng)目并打造亮點(diǎn)，建項(xiàng)目便非常重要。尤其是一些大項(xiàng)目，縣域政府必須集中大量人力物力財(cái)力予以完成。為了凸顯項(xiàng)目資金的使用效果，縣域政府需要統(tǒng)一規(guī)劃項(xiàng)目點(diǎn)、形成項(xiàng)目集群。比如T縣2017年規(guī)劃了11個(gè)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范點(diǎn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個(gè)點(diǎn)，每個(gè)點(diǎn)至少投入2000萬(wàn)元項(xiàng)目資金。每個(gè)示范點(diǎn)都由1名縣領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)督辦。一般建設(shè)較大的項(xiàng)目時(shí)都會(huì)成立項(xiàng)目指揮部，由分管縣領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指揮長(zhǎng)。特別重大的項(xiàng)目甚至可由縣主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮。指揮部的主要功能是整合各個(gè)條條部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源，推動(dòng)項(xiàng)目盡快落地建成。

在建設(shè)項(xiàng)目過程中，打造亮點(diǎn)、凸顯特色是縣域政府的首選?？h域政府打造亮點(diǎn)需要具備幾個(gè)方面的條件：一是要凸顯特色。無(wú)特色要造特色，小特色要變大特色。于是，我們可以看到許多地方都在爭(zhēng)相挖掘本地的傳統(tǒng)、特色。二是要不斷創(chuàng)新。項(xiàng)目創(chuàng)新很重要，通過創(chuàng)新吸引上級(jí)的注意力，為爭(zhēng)項(xiàng)目贏得優(yōu)勢(shì)。所以，近年來(lái)各地涌現(xiàn)出各式各樣的創(chuàng)新。項(xiàng)目創(chuàng)新、包裝眾多。三是項(xiàng)目疊加、嵌套。單個(gè)項(xiàng)目資金有限，可能難以取得較好效果。因此，縣域政府在建設(shè)項(xiàng)目過程中往往會(huì)采取在同一個(gè)項(xiàng)目點(diǎn)上不斷疊加、嵌套新的項(xiàng)目。通過這種方式，有利于形成項(xiàng)目合力，更好地打造亮點(diǎn)，制造反差，凸顯效果，在短時(shí)期內(nèi)向上級(jí)發(fā)送顯著的政績(jī)信號(hào)。

縣域政府通過實(shí)施項(xiàng)目、打造亮點(diǎn)，獲得政治榮譽(yù)。比如，T縣2019年獲得全國(guó)“村莊行動(dòng)先進(jìn)縣”。全省只有4個(gè)縣獲此殊榮。T縣P鄉(xiāng)C村，被評(píng)為“全國(guó)康養(yǎng)基地”和“民族特色村寨”。央視曾經(jīng)為C村拍攝專題宣傳片。如果沒有縣域政府前期投入大量項(xiàng)目資金進(jìn)行造點(diǎn)，當(dāng)?shù)貙㈦y以獲得這些榮譽(yù)。政治榮譽(yù)的獲得，又可為縣域政府爭(zhēng)取新的項(xiàng)目資源增加籌碼。

因此，在項(xiàng)目體制下，亮點(diǎn)的打造、經(jīng)營(yíng)被合理化。上級(jí)的績(jī)效導(dǎo)向倒逼下級(jí)的項(xiàng)目治理行為。項(xiàng)目制的績(jī)效導(dǎo)向與縣域政府的政績(jī)追求相耦合。由此形成上級(jí)選點(diǎn)、下級(jí)造點(diǎn)的互相推動(dòng)。下級(jí)不斷自我加碼，制造亮點(diǎn)，并通過不斷展示亮點(diǎn)，向上級(jí)發(fā)送短期政績(jī)信號(hào)，獲得上級(jí)的新項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的再生產(chǎn)?？h域政府圍繞項(xiàng)目制，形成“治理錦標(biāo)賽”，強(qiáng)化了項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)體制。“項(xiàng)目治理能力”成為干部的一項(xiàng)重要能力。干部要會(huì)琢磨、會(huì)創(chuàng)新、會(huì)包裝、會(huì)宣傳項(xiàng)目，要想項(xiàng)目、謀項(xiàng)目、建項(xiàng)目、創(chuàng)項(xiàng)目。

概言之，謀項(xiàng)目、爭(zhēng)項(xiàng)目、建項(xiàng)目，共同構(gòu)成縣域政府生產(chǎn)項(xiàng)目的整體鏈條。上述三個(gè)階段相互依存、相互促進(jìn)。只有事先策劃好項(xiàng)目，才能為后續(xù)的爭(zhēng)資跑項(xiàng)奠定良好基礎(chǔ)；只有爭(zhēng)取更多的項(xiàng)目，縣域政府才能集聚更多的資源展開項(xiàng)目建設(shè)；只有將項(xiàng)目建設(shè)好，凸顯亮點(diǎn)和特色，才能為下一步謀劃和爭(zhēng)取新項(xiàng)目贏得更大的優(yōu)勢(shì)。由此形成一個(gè)完整的項(xiàng)目生產(chǎn)鏈。

四、項(xiàng)目能量的擴(kuò)張：縣域項(xiàng)目平臺(tái)的統(tǒng)合機(jī)制

生產(chǎn)項(xiàng)目只是縣域政府治理項(xiàng)目的基礎(chǔ)。更重要的是，縣域政府要以項(xiàng)目作為中樞，撬動(dòng)縣域內(nèi)的各種要素，使項(xiàng)目的效益最大化。因此，搭建項(xiàng)目平臺(tái)、匯聚并盤活項(xiàng)目資源，就成為縣域政府項(xiàng)目治理行為的不二選擇。

（一）利用體制授權(quán)進(jìn)行項(xiàng)目統(tǒng)籌與整合

項(xiàng)目體現(xiàn)條條部門的意圖。項(xiàng)目資金具有分散性、碎片化特征。單個(gè)項(xiàng)目的效果有限，難以滿足縣域政府集中力量辦大事、凸顯政績(jī)的需求。切塊的項(xiàng)目資金流向縣域，與塊塊縣域政府的施政目標(biāo)難免存在張力。縣域政府需要整合項(xiàng)目資源，投向重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。因此，賦予縣域政府一定的項(xiàng)目資金統(tǒng)籌與整合權(quán)限就非常必要。

項(xiàng)目資金統(tǒng)籌與整合存在區(qū)別。項(xiàng)目資金統(tǒng)籌不得改變資金用途，但可以改變項(xiàng)目投入地點(diǎn)?？h域政府可以將各類項(xiàng)目資金統(tǒng)籌，投入重點(diǎn)規(guī)劃的地域內(nèi)。項(xiàng)目資金整合則可以改變資金用途。按照規(guī)定，非貧困縣具有項(xiàng)目資金統(tǒng)籌的權(quán)限，但是不具備整合的權(quán)限。只有國(guó)家級(jí)和省級(jí)貧困縣才同時(shí)具備統(tǒng)籌和整合項(xiàng)目資金的權(quán)限。

省、市對(duì)縣域政府項(xiàng)目資金統(tǒng)籌、整合、使用情況進(jìn)行督查、考核。統(tǒng)籌、整合項(xiàng)目資金成為縣域黨委和政府的一項(xiàng)政治任務(wù)?？h域政府一般在每年年初給各個(gè)縣直部門下達(dá)資金統(tǒng)籌與整合任務(wù)指標(biāo)。下達(dá)任務(wù)指標(biāo)的依據(jù)是各個(gè)縣直部門上一年度的項(xiàng)目資金額度。據(jù)T縣提供的數(shù)據(jù)，2020年，T縣統(tǒng)籌涉農(nóng)項(xiàng)目資金12.6億元，整合涉農(nóng)項(xiàng)目資金3.6億元。交通局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、住建局、水利局等縣直部門被整合的項(xiàng)目資金較多。項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃與整合，其實(shí)質(zhì)是政策目標(biāo)整合的過程。它體現(xiàn)縣域黨委和政府意圖，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)的意圖。

當(dāng)然，項(xiàng)目資金整合也有底線。有的可以整合，有的不能整合、挪用。扶貧、救災(zāi)、民生資金不能整合。到人到戶的資金不能用于做事上面，做事的項(xiàng)目資金則不能到人。違規(guī)整合項(xiàng)目資金將面臨問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）以項(xiàng)目為杠桿統(tǒng)合縣域資源要素

縣域政府以項(xiàng)目作為杠桿，撬動(dòng)縣域內(nèi)的各種資源要素，形成城市化的合力。具體包括：

1.土地資源。土地是地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（或城市化）的核心要素，而地方政府經(jīng)營(yíng)城市化項(xiàng)目的關(guān)鍵條件就是擁有土地開發(fā)權(quán)。土地資源是項(xiàng)目落地的前提。只有供應(yīng)土地，才能使項(xiàng)目落地?？h域政府通過土地儲(chǔ)備中心，掌握縣域內(nèi)的征地開發(fā)權(quán)。在T縣，2007—2020年，全縣農(nóng)轉(zhuǎn)征土地1450公頃。已供給農(nóng)轉(zhuǎn)征土地1284公頃，供地率為88.62%，列全市第一?？h域政府還大力推動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)，全縣房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目最高峰時(shí)總計(jì)20多個(gè)?？h域政府通過土地出讓獲得大量財(cái)政收入。2020年，T縣土地出讓金收入11個(gè)億，是全縣稅收收入的十余倍。

此外，縣域政府還利用國(guó)家舊城改造政策，推動(dòng)城市更新。在T縣，政府前幾年啟動(dòng)城市更新項(xiàng)目工程，全縣分為13個(gè)片區(qū)，由縣委常委及人大、政協(xié)的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任片區(qū)負(fù)責(zé)人?？h委書記任指揮部政委，縣長(zhǎng)任指揮長(zhǎng)。縣城、城郊地區(qū)全面禁止居民私人建房，拆遷實(shí)行貨幣補(bǔ)償，助推縣域房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。

2.財(cái)政資源?？h級(jí)財(cái)政自給能力普遍較低。在T縣，縣本級(jí)財(cái)政預(yù)算收入僅為8.8億元。大量的項(xiàng)目支出依賴上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金。在有限的財(cái)力條件下，縣域政府必須為一些項(xiàng)目提供財(cái)政配套資金。上級(jí)在發(fā)包項(xiàng)目時(shí)，縣域政府的項(xiàng)目配套能力是衡量縣域政府能否獲得立項(xiàng)的一個(gè)重要因素。只有具備為項(xiàng)目提供必要的配套資金的能力，縣域政府才能獲得立項(xiàng)資格。當(dāng)前，縣域政府在項(xiàng)目資金配套方面普遍面臨較大壓力。

值得一提的是，盡管縣域政府本級(jí)財(cái)政能力有限，但它可以通過項(xiàng)目運(yùn)作、政策供給、平臺(tái)融資等方式，以少量的財(cái)政資源投入，釋放出巨大的能量，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地。對(duì)于縣域政府而言，財(cái)政不是一個(gè)單一的工具，而是與其他政策工具協(xié)同并用，形成政策工具組合，達(dá)到“花小錢辦大事”的目標(biāo)。

3.金融資源。在縣級(jí)財(cái)政能力薄弱的情況下，僅靠財(cái)政資金支持，縣域政府顯然無(wú)法支撐龐大的城市化項(xiàng)目建設(shè)。因此，向銀行貸款融資就成為縣域政府的不二選擇。當(dāng)前，T縣負(fù)債40億元（融資平臺(tái)借貸），主要用于城市項(xiàng)目建設(shè)。一年利息9700萬(wàn)元?？h里每年的稅收收入尚不足以償還利息。對(duì)于許多項(xiàng)目，上級(jí)往往并不提供足額的項(xiàng)目資金，資金缺口需要縣域政府自籌解決。比如，在T縣，縣政府實(shí)施的某大橋項(xiàng)目，上級(jí)只撥付了區(qū)區(qū)數(shù)百萬(wàn)項(xiàng)目資金，但該項(xiàng)目實(shí)際耗資8000多萬(wàn)元，巨大的資金缺口只能由縣域政府通過向銀行貸款融資解決。一方面，縣域政府領(lǐng)導(dǎo)要體現(xiàn)政績(jī)，要解決民生問題；另一方面，縣級(jí)財(cái)政能力非常有限。由此給縣域政府帶來(lái)巨大的融資壓力。

4.產(chǎn)業(yè)資源。盡管縣域政府已經(jīng)不再直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)，但它并未放棄產(chǎn)業(yè)發(fā)展。實(shí)際上，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)于縣域政府仍然具有重要意義。一方面，在上級(jí)對(duì)縣域政府的考核中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍是重要指標(biāo)。比如，2021年，N市給T縣下達(dá)的項(xiàng)目協(xié)議投資數(shù)額為120億元。上級(jí)還通過定期觀摩重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目等方式，給縣域政府施加壓力，督促縣域政府推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，更重要的是，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是縣域政府治理項(xiàng)目的重要保障。如果產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，必然影響就業(yè)，縣域人口集中和城市化就缺乏堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，項(xiàng)目建設(shè)也將失去意義。

因此，分稅制改革雖然在一定程度上影響了地方政府經(jīng)營(yíng)企業(yè)的積極性，但是地方政府沒有也不可能放棄招商引資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在T縣，招商引資被列為縣里的“1號(hào)工程”。2019年，T縣完成招商引資協(xié)議投資額100億元，列全市第3位。2020年為134億元，列全市第5位。兩年均超額完成上級(jí)分派任務(wù)。

5.公共服務(wù)資源?？h域政府擔(dān)負(fù)著為轄區(qū)居民提供公共服務(wù)的責(zé)任，比如道路、教育、醫(yī)療，等等。公共服務(wù)向縣域集中，已成為縣域政府推動(dòng)城市化的重要戰(zhàn)略布局。尤其是教育資源至為關(guān)鍵。教育是社會(huì)流動(dòng)的階梯，也是居民最關(guān)心的民生問題之一?？h域政府通過控制優(yōu)質(zhì)教育資源，推動(dòng)教育進(jìn)城，吸納鄉(xiāng)村人口進(jìn)城。近年來(lái)，縣域政府將教育資源布局與房地產(chǎn)開發(fā)相銜接，掀起了民辦學(xué)校建設(shè)熱潮。同時(shí)，大量鄉(xiāng)村中小學(xué)被撤并。農(nóng)民尤其是青年農(nóng)民到縣城購(gòu)房蔚然成風(fēng)，最重要的誘因之一就是為了子女上學(xué)。

據(jù)《T縣城市總體規(guī)劃（2012—2030）》介紹，該縣2030年中心城區(qū)常住人口規(guī)劃規(guī)模為26萬(wàn)人，目前約為18萬(wàn)人（含進(jìn)城務(wù)工者）?？h域政府吸納農(nóng)民進(jìn)城的主要途徑就是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、征地拆遷及教育資源進(jìn)城。農(nóng)民進(jìn)城提供了大量勞動(dòng)力，維系了縣域消費(fèi)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)帶動(dòng)房地產(chǎn)升值。

（三）統(tǒng)合縣域資源的組織機(jī)制：公司化的項(xiàng)目融資平臺(tái)

那么，縣域政府通過何種組織機(jī)制統(tǒng)合上述各種資源要素呢？答案是，公司化的項(xiàng)目融資平臺(tái)充當(dāng)了組織者的角色。當(dāng)前，各地縣域政府普遍建立了城市投資建設(shè)公司，來(lái)具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、實(shí)施、融資等工作。

在T縣，擔(dān)當(dāng)該重任的是城市發(fā)展建設(shè)投資（集團(tuán)）有限公司（簡(jiǎn)稱“城發(fā)集團(tuán)”）。城發(fā)集團(tuán)掌握164285畝土地，到銀行抵押貸款約40億元，以此撬動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。集團(tuán)投資建設(shè)的主要項(xiàng)目包括15個(gè)美麗鄉(xiāng)村示范點(diǎn)、5個(gè)城市公園、5條黨建引領(lǐng)基層治理示范帶、4個(gè)片區(qū)市政交通路網(wǎng)、7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠、2個(gè)城市自來(lái)水廠、5個(gè)棚改區(qū)拆遷、3個(gè)棚改安置小區(qū)，以及其他城市基礎(chǔ)設(shè)施。城發(fā)集團(tuán)及其下屬公司幾乎壟斷了全縣除房地產(chǎn)開發(fā)之外的所有城市建設(shè)項(xiàng)目。

在城發(fā)集團(tuán)下屬各個(gè)集團(tuán)公司中，只有建工集團(tuán)的贏利狀況稍好，其利潤(rùn)率大約15%，年利潤(rùn)約1億元。其余各子公司要么利潤(rùn)微薄，要么長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)。當(dāng)然，利潤(rùn)并非縣域政府建設(shè)公司化融資平臺(tái)的主要目標(biāo)，其主要目標(biāo)是融資?？h域政府通過行政和政治手段，使城發(fā)集團(tuán)服務(wù)于其融資目標(biāo)。城發(fā)集團(tuán)既是縣域政府的融資平臺(tái)，更是貫徹執(zhí)行縣域政府政治意志的工具。

總之，縣域政府以項(xiàng)目為載體，通過公司化的項(xiàng)目融資平臺(tái)，將土地、財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)聯(lián)動(dòng)起來(lái)，形成一個(gè)龐大的項(xiàng)目治理網(wǎng)絡(luò)。只有通過項(xiàng)目統(tǒng)合各方面要素，盤活資源，延續(xù)資金鏈，項(xiàng)目治理網(wǎng)絡(luò)才能維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

五、縣域項(xiàng)目“治理共同體”的構(gòu)建機(jī)制

縣域政府不能僅靠其自身力量治理項(xiàng)目，撬動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各種資源要素，而必須通過黨政治理結(jié)構(gòu)整合、協(xié)同縣域內(nèi)其他治理主體，共同參與到項(xiàng)目治理過程中，構(gòu)建項(xiàng)目化的“治理共同體”。在這一共同體中，有四對(duì)基本關(guān)系。

（一）條塊關(guān)系

縣域政府作為塊塊，是推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主引擎?？h域政府的目標(biāo)，是要整合、盤活資源，讓資金、資源流動(dòng)起來(lái)，集中力量辦大事。項(xiàng)目資金主要通過條條部門下達(dá)，縣域政府要整合項(xiàng)目資金，實(shí)際上是整合條條的資源，就需要調(diào)動(dòng)條條爭(zhēng)資跑項(xiàng)的積極性?？h域政府當(dāng)然希望條條去爭(zhēng)取的項(xiàng)目越多越好。獲得項(xiàng)目資金之后，縣域政府的財(cái)政資源“盤子”擴(kuò)大，其可以整合、支配的空間也更大?？h域政府調(diào)動(dòng)條條爭(zhēng)資跑項(xiàng)的主要舉措包括：

1.為條條提供物質(zhì)和精神激勵(lì)。塊塊通過激勵(lì)先進(jìn)，鞭策后進(jìn)，使條條具有更強(qiáng)的爭(zhēng)資跑項(xiàng)動(dòng)力。比如，T縣將“三爭(zhēng)”（爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金、爭(zhēng)政策）工作業(yè)績(jī)納入各條條的年終考核指標(biāo)。條條“三爭(zhēng)”的工作業(yè)績(jī)可以通過資金數(shù)量這一指標(biāo)較為直觀地呈現(xiàn)出來(lái)。縣域政府以各部門上一年度的項(xiàng)目資金數(shù)額為基數(shù)，按照項(xiàng)目資金增幅進(jìn)行考核、排名，分為優(yōu)秀、合格、不合格三個(gè)等級(jí)。對(duì)取得優(yōu)秀等次的部門，給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，其負(fù)責(zé)人還可作為“三爭(zhēng)”工作典型在全縣表彰大會(huì)上發(fā)言。項(xiàng)目資金沒有增長(zhǎng)的部門負(fù)責(zé)人要被縣里約談，甚至要作為負(fù)面典型作表態(tài)發(fā)言。

2.為條條提供項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)。在T縣，不少縣級(jí)條條部門都是差額財(cái)政撥款單位?？h域政府只給條條部門提供一部分財(cái)政撥款，不足部分要條條自行解決。于是，條條普遍面臨資金缺口問題，并依賴塊塊提供工作經(jīng)費(fèi)。比如，T縣住建局和發(fā)改局近年來(lái)每年資金缺口300萬(wàn)元左右，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和財(cái)政局資金缺口都達(dá)1000萬(wàn)元以上。縣里對(duì)于所有單位的五項(xiàng)年終獎(jiǎng)均未納入預(yù)算，要靠部門自籌。條條向縣里打報(bào)告，依靠縣里調(diào)劑、調(diào)配資金。尤其年底是條條向塊塊申請(qǐng)資金的“旺季”。差額財(cái)政撥款制度強(qiáng)化了條條對(duì)塊塊的依附，在一定程度上有利于調(diào)動(dòng)條條部門向上級(jí)爭(zhēng)取項(xiàng)目資金、干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

3.為條條提供工作支持。雖然條條擔(dān)負(fù)著對(duì)塊塊的監(jiān)督職能，但實(shí)際上條條在許多方面都離不開塊塊的支持、配合。其一，塊塊為條條的干部提供晉升機(jī)會(huì)。塊塊掌握著干部人事任免權(quán)。條條如果不支持塊塊的工作、不努力爭(zhēng)取項(xiàng)目，那么它將在干部晉升中居于不利地位。其二，塊塊為條條提供項(xiàng)目申報(bào)支持。爭(zhēng)取項(xiàng)目資金時(shí)，條條需要塊塊出面支持。有的大項(xiàng)目只有縣里一把手跟上級(jí)溝通、協(xié)調(diào)到位，才能爭(zhēng)取下來(lái)?？h主要領(lǐng)導(dǎo)出面跑項(xiàng)目、表態(tài)，效果更好，調(diào)配的資源更多，財(cái)力配套不成問題。項(xiàng)目成功落地的可能性更大。項(xiàng)目資金的安全、效率更有保障。上級(jí)更放心將項(xiàng)目交給縣里。另外，塊塊為條條申請(qǐng)項(xiàng)目搭建平臺(tái)。塊塊可以整合各部門資源，形成爭(zhēng)資跑項(xiàng)的合力，做好爭(zhēng)資跑項(xiàng)的基礎(chǔ)工作，提高項(xiàng)目申請(qǐng)成功的概率。其三，塊塊為條條開展項(xiàng)目工作提供支持。條條在實(shí)施項(xiàng)目、開展工作過程中，一些重要的指標(biāo)、任務(wù)都要借助縣域黨委和政府的權(quán)力和資源來(lái)完成。一旦下級(jí)項(xiàng)目實(shí)施出現(xiàn)問題，條條還需要塊塊出面問責(zé)。

總之，縣域政府圍繞項(xiàng)目治理，將條條和塊塊捆綁在一起，形成條塊一體化格局。

（二）縣鄉(xiāng)村關(guān)系

縣域政府主要通過行政手段將鄉(xiāng)、村兩級(jí)整合進(jìn)入項(xiàng)目治理體制中。行政手段包括行政控制和行政資源分配。

1.行政控制?？h域政府采用行政考核方式，督促鄉(xiāng)、村兩級(jí)爭(zhēng)資跑項(xiàng)，完成項(xiàng)目任務(wù)。省、市對(duì)縣考核項(xiàng)目資金結(jié)余率，將其作為績(jī)效評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)。同樣，縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村也如此考核。各級(jí)政府通過考核傳遞行政壓力。此外，對(duì)于未完成項(xiàng)目或者項(xiàng)目投資失敗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，縣域政府進(jìn)行問責(zé)。比如，2019年，T縣某貧困村獲得上級(jí)撥付的村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金投入50萬(wàn)元，但是項(xiàng)目未按期完成，最終，縣委書記被市里約談。問責(zé)壓力層層傳遞。縣里問責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問責(zé)村干部。

2.行政資源分配?？h域政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的資源包括：一是提供項(xiàng)目平臺(tái)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)讓利。在T縣，在征地拆遷項(xiàng)目中，縣里為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供工作經(jīng)費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)為2000元／畝。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可從項(xiàng)目資金中先支出一部分用于發(fā)放干部津補(bǔ)貼。另外，縣里給鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供項(xiàng)目建設(shè)征地指標(biāo)。2020年，S鎮(zhèn)建設(shè)科教新城項(xiàng)目，縣里批復(fù)征地200畝，但實(shí)際上只需項(xiàng)目用地80—90畝，其余被征土地出讓資金絕大部分可歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)支配。縣里只調(diào)控5%—10%。二是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)供給政策?？h級(jí)政府擁有制定政策的能力，釋放更大的政策空間，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠有政策空間去運(yùn)作項(xiàng)目。S鎮(zhèn)某干部說(shuō)：“縣長(zhǎng)支持力度比較大。如果縣長(zhǎng)不掛點(diǎn)，不出土地政策，我們這科教新城也搞不起來(lái)。”（訪談筆記，20210323HMB）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為差額撥款單位，為了生存，必須去跑項(xiàng)目。一是向上級(jí)爭(zhēng)取專項(xiàng)資金；二是爭(zhēng)取重大項(xiàng)目在鄉(xiāng)鎮(zhèn)落地；三是獲取更多的項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理項(xiàng)目，確?，F(xiàn)金流不斷裂，維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)轉(zhuǎn)。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有成為“協(xié)調(diào)型政權(quán)”，而是積極參與項(xiàng)目治理過程，并掌握著一些項(xiàng)目資源分配權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)還鼓勵(lì)村干部跑項(xiàng)目，爭(zhēng)資跑項(xiàng)被列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的年度考核指標(biāo)。在T縣，不少村干部都積極參與爭(zhēng)資跑項(xiàng)。尤其是在縣主要領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)的村，村干部到縣里跑項(xiàng)目更占優(yōu)勢(shì)?？h域掛點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)成為村莊獲取資源的重要平臺(tái)。項(xiàng)目治理績(jī)效也成為衡量村干部能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。

（三）政社關(guān)系

事實(shí)上，“項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)”絕不限于項(xiàng)目所劃定的專項(xiàng)范圍內(nèi)，而是在更大范圍內(nèi)策動(dòng)了地方整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動(dòng)運(yùn)作。其具體機(jī)制是：

1.吸納社會(huì)資本參與項(xiàng)目治理。社會(huì)資本參與縣域城市化項(xiàng)目建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域是房地產(chǎn)開發(fā)。此外，縣域政府還通過項(xiàng)目資源傾斜、購(gòu)買服務(wù)、減免稅費(fèi)等方式吸引社會(huì)資本投入鄉(xiāng)村旅游、特色農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。T縣政府積極參與PPP項(xiàng)目策劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，建設(shè)了某城市森林公園、城區(qū)河道治理等PPP項(xiàng)目。另?yè)?jù)T縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局估算，2020年全縣涉農(nóng)領(lǐng)域投資中，部門項(xiàng)目資金為1.3億元，縣本級(jí)財(cái)政投入8000萬(wàn)元，社會(huì)資本投入超過10億元。

2.吸納農(nóng)民參與項(xiàng)目治理。對(duì)于縣域城市化而言，農(nóng)民、農(nóng)村尤其重要?？h域政府吸納農(nóng)民參與的主要方式有：一是通過征地拆遷，縣域政府不僅獲得巨額土地出讓金，而且給農(nóng)民提供貨幣化補(bǔ)償，推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城買房；二是縣域政府通過集聚優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源、推動(dòng)教育進(jìn)城，使農(nóng)民為了子女教育而進(jìn)城購(gòu)房；三是在項(xiàng)目實(shí)施過程中，縣域政府集中流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地，農(nóng)民獲得租金，還可獲得部分務(wù)工就業(yè)機(jī)會(huì)。通過行政權(quán)力運(yùn)作、公共服務(wù)資源配置和市場(chǎng)化機(jī)制，農(nóng)民主動(dòng)或被動(dòng)地參與縣域政府謀劃的城市化建設(shè)項(xiàng)目。農(nóng)民參與城市化項(xiàng)目治理的實(shí)質(zhì)，就是縣域政府將農(nóng)村、農(nóng)民的資源吸附到縣城之中。

（四）政府與銀行關(guān)系

地方政府行為從“經(jīng)營(yíng)土地”向“治理項(xiàng)目”轉(zhuǎn)變的環(huán)節(jié)中，最為關(guān)鍵的是動(dòng)員出能夠投向項(xiàng)目的資本。面對(duì)體量巨大的城市化項(xiàng)目建設(shè)資金需求，財(cái)政能力薄弱的縣域政府顯然無(wú)法獨(dú)立解決，因此，尋求銀行的支持就是必由之路。為突破國(guó)家關(guān)于地方政府不得負(fù)債搞建設(shè)的規(guī)定，地方政府成立了公司化的融資平臺(tái)，以公司的名義向銀行借貸。目前T縣的40億元負(fù)債，就是該縣城發(fā)集團(tuán)從銀行獲得的貸款。城發(fā)集團(tuán)將其掌控的土地、房產(chǎn)等固定資產(chǎn)抵押給銀行。銀行之所以給城發(fā)集團(tuán)提供貸款，并非看重抵押的固定資產(chǎn)，而是因?yàn)橛姓庞脫?dān)保。銀行貸款給城發(fā)集團(tuán)，實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于貸款給政府。即使未來(lái)城發(fā)集團(tuán)破產(chǎn)，無(wú)法償還貸款，銀行也相信政府不會(huì)坐視不管。

因此，縣域政府在治理項(xiàng)目的同時(shí)，將銀行也捆綁進(jìn)來(lái)。“專項(xiàng)資金的增量越大，政府的公共投入越大，地方投資經(jīng)營(yíng)的范圍就越廣，借貸性融資的力度也越大，最終形成一個(gè)以項(xiàng)目為樞紐的金融資本鏈條”。

總之，縣域政府通過行政、政治和市場(chǎng)機(jī)制，將縣域內(nèi)各治理主體整合進(jìn)入項(xiàng)目治理過程中，構(gòu)建了項(xiàng)目“治理共同體”。在項(xiàng)目治理過程中，政府、銀行、企業(yè)、融資平臺(tái)等，都捆綁在一起?？h域政府通過項(xiàng)目治理，整合縣域內(nèi)土地、財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)等資源要素，激發(fā)出巨大的發(fā)展能量，使縣域治理體制高速運(yùn)轉(zhuǎn)。城市化項(xiàng)目建設(shè)展現(xiàn)出空前的活力，縣域體制過熱不可避免。體制過熱還引發(fā)社會(huì)過熱，大量社會(huì)資本投入項(xiàng)目治理，形成社會(huì)投資熱潮，而風(fēng)險(xiǎn)也醞釀其中。

六、討論與結(jié)論

縣域在中國(guó)城市化過程中具有舉足輕重的地位?？h域城市化的狀況，關(guān)乎中國(guó)整體城市化、現(xiàn)代化的走向?？h域政府在縣域城市化過程中扮演著重要角色?？h域政府的行為直接關(guān)系到縣域城市化進(jìn)程。

本文從“地方國(guó)家統(tǒng)合主義”理論框架出發(fā)，汲取地方政府經(jīng)營(yíng)行為的相關(guān)研究成果，從項(xiàng)目制的角度分析了在新時(shí)期城市化進(jìn)程中縣域政府的統(tǒng)合行為邏輯和機(jī)制。對(duì)于縣域政府而言，項(xiàng)目不僅是資金，而且是一種統(tǒng)合工具和思維方式。項(xiàng)目思維已經(jīng)深深滲透到縣域政府的行為之中。

項(xiàng)目制實(shí)際上是一種自上而下的資源控制和配置方式，上級(jí)掌握著資源分配的主導(dǎo)權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)化了縣際競(jìng)爭(zhēng)。縣域政府以項(xiàng)目作為樞紐，將縣域內(nèi)的融資平臺(tái)、企業(yè)、銀行和民眾等納入項(xiàng)目“治理共同體”，集聚土地、財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)等資源，投入縣域城市化項(xiàng)目治理之中?？h域項(xiàng)目治理體制由此形成?？h域政府引領(lǐng)的項(xiàng)目治理錦標(biāo)賽，通過汲取和盤活各種資源，進(jìn)而達(dá)到在政治錦標(biāo)賽中占優(yōu)的目的。

本研究從三個(gè)方面拓展了已有關(guān)于政府行為的研究成果：其一，突破了關(guān)于地方政府經(jīng)營(yíng)行為的整體性論述。已有研究側(cè)重于從整體上闡釋地方政府的經(jīng)營(yíng)行為，本文不局限于闡釋地方政府行為的整體輪廓，而是提煉了地方政府項(xiàng)目治理行為的中觀機(jī)制，包括項(xiàng)目生產(chǎn)機(jī)制、項(xiàng)目統(tǒng)合機(jī)制和項(xiàng)目“治理共同體”的構(gòu)建機(jī)制。其二，建構(gòu)了由縣域政府主導(dǎo)的“治理共同體”概念。已有研究在探討地方政府經(jīng)營(yíng)行為時(shí)多聚焦于某個(gè)單一層級(jí)的地方政府，而本文從縱向和橫向兩個(gè)方面進(jìn)行了拓展。在縱向上，本文并不局限于某一級(jí)地方政府本身，而是涵蓋了不同層級(jí)政府甚至最基層的行政村組織；在橫向上，分析了縣域政府項(xiàng)目治理過程中的條條與塊塊之間互動(dòng)關(guān)系?？v向和橫向的多元治理主體共同構(gòu)成了項(xiàng)目“治理共同體”。其三，拓展了地方政府項(xiàng)目治理行為的空間邊界。本文分析了政府項(xiàng)目治理行為與社會(huì)之間的關(guān)系，認(rèn)為政府在項(xiàng)目治理過程中不僅整合了土地、財(cái)政和金融資源，而且通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)供給將廣大基層社會(huì)涵蓋進(jìn)來(lái)。縣域基層社會(huì)的巨額資源被吸附于縣城。體制內(nèi)外資源的匯聚為縣域政府的項(xiàng)目治理行為提供了強(qiáng)大支撐?？h域政府項(xiàng)目治理行為的空間邊界得以極大地拓展。

透過縣域政府的項(xiàng)目治理過程和機(jī)制，還可以進(jìn)一步理解縣域政府角色和行為的兩面性：

一方面，縣域政府通過治理項(xiàng)目，采用政治和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等手段，激活縣域體制優(yōu)勢(shì)，集聚資源辦大事，呈現(xiàn)出鮮明的積極政府特質(zhì)?？h域政府確實(shí)為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化提供了大量的基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)，改善了城市環(huán)境，推進(jìn)縣域城市化擴(kuò)張，展現(xiàn)出明顯的公共性，也充分彰顯了中國(guó)土地制度的優(yōu)勢(shì)。這與“地方政府公司化”的理論預(yù)設(shè)存在一定張力。

另一方面，縣域政府的強(qiáng)烈政績(jī)沖動(dòng)，也帶來(lái)一些新問題。一是誘導(dǎo)和強(qiáng)化了基層干部的短期行為，基層可持續(xù)治理能力弱化；二是干擾市場(chǎng)秩序，形成“軟預(yù)算約束”，導(dǎo)致社會(huì)整體財(cái)富耗損，并容易滋生腐敗行為；三是縣域政府將巨額的金融資源投入許多難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)效益的項(xiàng)目之中，導(dǎo)致體制過熱和金融風(fēng)險(xiǎn)，造成資源吸附與內(nèi)卷，扭曲了項(xiàng)目的初始目標(biāo)；四是脫嵌于基層社會(huì)。項(xiàng)目治理由行政力量主導(dǎo)，而基層民眾參與不足。一些基層干部為了追求亮點(diǎn)、政績(jī)，脫離本地實(shí)際，盲目提升建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加大地方財(cái)政壓力。一些縣域政府的項(xiàng)目治理行為陷入惡性循環(huán)，越治理，資金缺口越大，而缺口越大，又需要通過項(xiàng)目治理來(lái)彌補(bǔ)，繼而加大缺口。在某種意義上，一些縣域政府已成為透支型政府，透支政府的信用和未來(lái)。

由此可以進(jìn)一步深化對(duì)縣域政府體制的認(rèn)知。縣級(jí)政權(quán)直接影響著國(guó)家的長(zhǎng)治久安，事關(guān)黨執(zhí)政基礎(chǔ)的穩(wěn)固?？h域政府體制健全，功能完備，并擁有政策統(tǒng)籌能力?？h域政府通過項(xiàng)目治理機(jī)制創(chuàng)新激發(fā)縣域體制優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)生強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力，有利于集中力量辦大事。如果縣域黨政體制優(yōu)勢(shì)能夠與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相契合，可以激發(fā)出巨大的發(fā)展能量，快速推進(jìn)城市化。如果縣域政府脫離實(shí)際，把通過治理項(xiàng)目和融資平臺(tái)獲取的大量財(cái)政資源，用于追求政績(jī)、投機(jī)等短期行為，便容易導(dǎo)致資源浪費(fèi)，陷入惡性循環(huán)，積累難以估量的金融等方面的風(fēng)險(xiǎn)。在這個(gè)意義上，中國(guó)的縣域城市化道路仍然充滿挑戰(zhàn)，值得深思。（注釋略）

注：本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下多元化鄉(xiāng)村治理問題研究”（19ZDA114）的研究成果。感謝仇葉、盧青青、張丹丹等人的啟發(fā)。