【原】對(duì)執(zhí)法程序需要做到三個(gè)“心中有數(shù)”

農(nóng)業(yè)A執(zhí)法 2022-06-24 發(fā)布于江蘇

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對(duì)于執(zhí)法與處罰中的程序問(wèn)題，筆者建議做到三個(gè)心中有數(shù)：

第一，重要程序心中有數(shù)。

第二，違法情形心中有數(shù)。

第三，違法后果心中有數(shù)。

本文僅為個(gè)人觀點(diǎn)，供大家討論或參考。

農(nóng)業(yè)行政處罰的程序，是指什么？

一方面，是指作出行政處罰決定的步驟、順序等過(guò)程，不能搞反了。比如行政處罰“先取證、后裁決”；另一方面，是指作出行政處罰決定的規(guī)矩和界限，不能搞錯(cuò)了。比如事先告知書和處罰決定書一般不能同時(shí)送達(dá)。設(shè)定程序的目的，是為了控制處罰權(quán)的任性、恣意和濫用，確保行政處罰公開(kāi)、公平和公正。

公開(kāi)主要是法律對(duì)行政行為程序透明的要求，目的主要在于保護(hù)公民的知情權(quán)，但公開(kāi)也不是無(wú)限制的公開(kāi)，一般來(lái)說(shuō)，行政執(zhí)法中的敏感信息不應(yīng)公開(kāi)；公正主要是法律對(duì)行政行為實(shí)體正義的要求，目的主要在于防止行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員偏私，否則會(huì)涉及濫用職權(quán)；公平主要是法律對(duì)行政行為平等性的要求，目的主要在于防止行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員歧視特定相對(duì)人。

有哪些重要的法定程序？

內(nèi)部程序：立案、法制審核、集體討論等。

外部程序：調(diào)查、取證、說(shuō)明理由、聽(tīng)證、期限、送達(dá)，等。

還有一些程序，比如處罰機(jī)關(guān)、當(dāng)事人、管轄、規(guī)范競(jìng)合、新舊法適用、處罰決定公開(kāi)、執(zhí)法協(xié)助（協(xié)作）等等，這些內(nèi)容既有實(shí)體性質(zhì)，又有程序性質(zhì)。

法定程序，來(lái)源于哪里？

一般理解，來(lái)源于法律規(guī)定和正當(dāng)程序原則。具體來(lái)看：

行政處罰法。

農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定。

各省程序規(guī)定或條例中關(guān)于調(diào)查、證據(jù)、期限、送達(dá)等方面的內(nèi)容。如，《湖南省行政程序規(guī)定》（2008），《江蘇省行政程序規(guī)定》（2015），《福建省行政執(zhí)法條例》（2019）等。

規(guī)范性文件。最高人民法院辦公廳行政審判辦案指南(一)明確指出，“”行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)以公告、允諾等形式為自己設(shè)定的義務(wù)，可以作為人民法院判斷其是否對(duì)原告負(fù)有法定職責(zé)的依據(jù)。”但是要注意，這里說(shuō)的是行政機(jī)關(guān)為自己設(shè)定的義務(wù)，而不是給當(dāng)事人設(shè)定的義務(wù)。處罰機(jī)關(guān)“自我加壓”可以，但是，減少、限制或剝奪當(dāng)事人的程序權(quán)利、增加當(dāng)事人的程序義務(wù)不行。

說(shuō)一下個(gè)案中有利于當(dāng)事人又不違法的程序“承諾”。比如，事先告知書中明確告知當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)聽(tīng)證，但該案件實(shí)際上不符合法定的聽(tīng)證條件，基于誠(chéng)實(shí)信用原則，這種情況仍然應(yīng)當(dāng)依當(dāng)事人的申請(qǐng)組織聽(tīng)證。再如，有同事問(wèn)到，事先告知到底是3日還是5日？部里規(guī)定的是3日；但如果文書中告知了5日，則應(yīng)當(dāng)遵守5日期限。

實(shí)務(wù)中，我們對(duì)處罰法和部里的程序規(guī)定和要求都比較熟悉，但是，對(duì)當(dāng)?shù)厥〖?jí)程序方面的規(guī)章或條例，注意不夠。比如《湖南省行政程序規(guī)定》第164條規(guī)定：“具有下列情形之一的，行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)正或者更正：（一）未說(shuō)明理由且事后補(bǔ)充說(shuō)明理由，當(dāng)事人、利害關(guān)系人沒(méi)有異議的；（二）文字表述錯(cuò)誤或者計(jì)算錯(cuò)誤的；（三）未載明決定作出日期的；（四）程序上存在其他輕微瑕疵或者遺漏，未侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)利的。補(bǔ)正應(yīng)當(dāng)以書面決定的方式作出。”這個(gè)規(guī)定對(duì)處罰機(jī)關(guān)是有很強(qiáng)的實(shí)踐價(jià)值的，筆者理解，“補(bǔ)正”的意思，就是說(shuō)不需要重新履行事先告知程序，直接作出“補(bǔ)正”決定就可以。

違反法定程序?qū)μ幜P決定的法律效力有何影響？

處罰機(jī)關(guān)未嚴(yán)格遵守法定程序的后果，從司法案例來(lái)看，有以下幾種：

第一，認(rèn)定屬于程序瑕疵或程序不當(dāng)，未對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。這種情況不影響行政處罰決定的法律效力。正因?yàn)槿绱?，筆者理解，在案卷評(píng)查中，不宜動(dòng)不動(dòng)就以不符合程序上的要求為由對(duì)案卷一票否決。比如，現(xiàn)場(chǎng)檢查勘驗(yàn)筆錄中未記載亮證情況。具體可以參考最高院和各地高院關(guān)于行政處罰“程序瑕疵”的43個(gè)裁判觀點(diǎn)集成。

第二，判決確認(rèn)違法。確認(rèn)違法但未被撤銷的情況下，依然是作為有效的行政處罰決定而存在，對(duì)行政機(jī)關(guān)、相對(duì)人、其他利害關(guān)系人以及其他國(guó)家機(jī)關(guān)仍具有約束力。需要注意，“判決確認(rèn)違法”，不影響行政處罰決定的法律效力；也就是說(shuō)，雖然法院判決確認(rèn)違法，但這個(gè)處罰決定仍然是有效的。這一點(diǎn)和判決撤銷不同。如，最高院案例：超期作出的處罰決定，不宜撤銷。

第三，判決撤銷。

第四，判決確認(rèn)無(wú)效。一般情況下違反法定程序可導(dǎo)致行政處罰行為的撤銷，只有在違反行政程序構(gòu)成重大且明顯違法的情況下，才會(huì)認(rèn)定行政處罰的無(wú)效。無(wú)效的行政處罰決定，是指自始無(wú)效，當(dāng)然無(wú)效，確定無(wú)效。自始無(wú)效，即從行政行為作出之時(shí)起沒(méi)有法律效力，強(qiáng)調(diào)該行政行為的時(shí)間效力從作出之時(shí)起無(wú)效；當(dāng)然無(wú)效，即行政行為不具有約束力、確定力、執(zhí)行力；確定無(wú)效，即不允許通過(guò)補(bǔ)正使無(wú)效變?yōu)橛行?。而被撤銷的行政處罰決定，在被撤銷之前，是有效的。

具體法律規(guī)定：

1.《行政處罰法》第三十八條第二款規(guī)定，違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的，行政處罰無(wú)效。另見(jiàn)《行政訴訟法》第75條。

2.《行政處罰法》第七十六條第一款第三項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，違反法定的行政處罰程序的，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

3.《行政訴訟法》第七十條第三項(xiàng)規(guī)定，行政行為違反法定程序的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。

4.《行政訴訟法》第七十四條第一款第二項(xiàng)規(guī)定，行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為。

5.《行政訴訟法》第七十五條規(guī)定，行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效。

違反法定程序的單位和個(gè)人，承擔(dān)什么責(zé)任？

《行政處罰法》明確規(guī)定了行政處分。

《行政處罰法》第七十六條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，有下列情形之一，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分：（一）沒(méi)有法定的行政處罰依據(jù)的；（二）擅自改變行政處罰種類、幅度的；（三）違反法定的行政處罰程序的；（四）違反本法第二十條關(guān)于委托處罰的規(guī)定的；（五）執(zhí)法人員未取得執(zhí)法證件的。

行政機(jī)關(guān)對(duì)符合立案標(biāo)準(zhǔn)的案件不及時(shí)立案的，依照前款規(guī)定予以處理。

再如，《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》第三十六條規(guī)定：

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不依法履行行政執(zhí)法相關(guān)法定職責(zé)或者協(xié)作義務(wù)的，其他有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以向其提出書面建議，或者提請(qǐng)本級(jí)人民政府予以糾正。

縣級(jí)以上人民政府所屬部門違反本條例規(guī)定，拒不履行行政執(zhí)法協(xié)同職責(zé)的，由本級(jí)人民政府予以通報(bào)批評(píng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處違反本條例規(guī)定，拒不履行行政執(zhí)法協(xié)同職責(zé)的，由縣（市、區(qū)）人民政府予以通報(bào)批評(píng)。