要點一：省以下財政體制亟待改革，但穩(wěn)字當(dāng)頭

6月13日，國務(wù)院辦公廳公開了《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），對省市縣財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、收入關(guān)系理順、轉(zhuǎn)移支付制度、財政管理規(guī)范等做出新的部署。

省以下財政體制是政府間財政關(guān)系制度的組成部分，對于建立健全科學(xué)的財稅體制，優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安具有重要作用。

自2016年國務(wù)院發(fā)文，推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革后，新一輪省以下財政體制改革實際在推進，不少省份發(fā)文進一步明晰省以下部分領(lǐng)域財政權(quán)責(zé)、收入劃分，取得成效。為何此時國務(wù)院再次單獨發(fā)文，推進省以下財政體制改革？

財政部有關(guān)負責(zé)人表示，作為中央與地方財政關(guān)系的延伸，一些地區(qū)省以下財政體制改革相對滯后，存在與完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)公平統(tǒng)一市場、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化要求不相適應(yīng)的方面，主要體現(xiàn)在財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理、收入劃分和省以下轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范、部分地區(qū)基層財力保障較為薄弱、基本公共服務(wù)均等化程度有待提升等，亟需通過進一步深化改革來推動解決。

這項改革盡管亟待推進，但仍以穩(wěn)字當(dāng)頭。

上述負責(zé)人談及省以下財政體制改革原則時說，財政體制改革涉及各方面的利益關(guān)系調(diào)整，對經(jīng)濟社會發(fā)展影響廣泛深遠，牽一發(fā)而動全身。必須堅持穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進，妥善處理好改革與穩(wěn)定的關(guān)系，要把握好改革的節(jié)奏與力度，在確保穩(wěn)定的前提下推進改革，保持財政體制連貫性和政策連續(xù)性。

要點二：適度強化省級財政事權(quán)和調(diào)控能力

省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任、收入等劃分原則并未改變，但從《意見》相關(guān)表述可以看出一個明顯趨勢，那就是適度強化省級財政事權(quán)和調(diào)控能力，這一目的是更好落實基層“?；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)”，推進基本公共服務(wù)均等化，促進共同富裕，并促進統(tǒng)一大市場和公平競爭。

在省以下財政事權(quán)劃分中，財政部有關(guān)負責(zé)人表示一大改革舉措是適度強化省級財政事權(quán)。對需要跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)或外部性較強的事務(wù)，適度強化省級責(zé)任，更好發(fā)揮省級在全域統(tǒng)籌、跨區(qū)協(xié)調(diào)、綜合調(diào)控、統(tǒng)一管理等方面的作用。

《意見》明確，適度強化教育、科技研發(fā)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、糧食安全、跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、重點區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境保護與治理、國土空間規(guī)劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務(wù)風(fēng)險等方面的省級財政事權(quán)。

既然省級財政事權(quán)得到強化，相應(yīng)支出責(zé)任也增加，因此某種程度上需要在收入劃分上向省級政府傾斜。

上述負責(zé)人在談到理順省以下政府間收入關(guān)系時表示，此次改革適度增強省級調(diào)控能力。這包括合理確定省級收入分享比例，省級適度分享資源稅收入，合理分配省級集中的收入增量。

《意見》提出，基層“三?！眽毫^大的地區(qū)以及區(qū)域間人均支出差距較大的地區(qū)，應(yīng)逐步提高省級收入分享比例，增強省級統(tǒng)籌調(diào)控能力。區(qū)域間資源分布不均的地區(qū)，省級可參與資源稅收入分享，結(jié)合資源集中度、資源稅收入規(guī)模、區(qū)域間均衡度等因素確定省級分享比例。

該負責(zé)人表示，國有資源屬于全民所有，其稅收收益應(yīng)在更廣范圍內(nèi)實現(xiàn)共享，不宜全部留給資源產(chǎn)地。省級適度參與資源稅收入分享，一方面，可避免資源產(chǎn)地對資源開采產(chǎn)生過度依賴，另一方面，有利于實現(xiàn)資源稅收入在省域內(nèi)共享，促進基本公共服務(wù)均等化。

這一輪改革后，省級政府獲得的收入增量并非用于省本級，而是支持地方“三?！保ū；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)）。

上述負責(zé)人表示，以規(guī)范省以下收入劃分、增強省級調(diào)控能力等為目的，對財政體制進行調(diào)整，省級財政會獲得部分收入增量。對這部分增量，省級財政部門應(yīng)認真研究，合理規(guī)劃其分配、使用，原則上應(yīng)主要用于對下級的一般性轉(zhuǎn)移支付，以財力形式加大對基層縣區(qū)，以及困難地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的傾斜支持等。

要點三：收入劃分再規(guī)范

目前省以下政府間收入劃分千差萬別，此次改革在尊重地方因地制宜存在差異的同時，也對此進一步規(guī)范，從而調(diào)動各級政府積極性。

在省市縣收入劃分中，除了按照稅種屬性劃分外，此次《意見》一大亮點，是明確對金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領(lǐng)域稅費收入，可作為省級收入，也可在相關(guān)市縣間合理分配。

上述負責(zé)人表示，這是對部分行業(yè)企業(yè)收入作均衡化處理。考慮到金融、電力、石油、鐵路、高速公路等跨區(qū)域經(jīng)營，但收入繳納較為集中的行業(yè)，如將其收入全部留給企業(yè)注冊地，會加劇區(qū)域間收入差距，同時也容易因收入波動對縣區(qū)財政平穩(wěn)運行產(chǎn)生沖擊。

《意見》還提出，除按規(guī)定上繳財政的國有資本經(jīng)營收益外，逐步減少直至取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分政府間收入的做法。

該負責(zé)人表示，2002年所得稅收入分享改革后，大部分地區(qū)已經(jīng)取消按照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的做法，但有個別地方仍延續(xù)了這種做法。這種做法，容易造成地方政府為保護稅源而干預(yù)市場主體的經(jīng)營行為，不利于維護公平競爭的市場環(huán)境。因此逐步取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入。

目前中國政府收入以共享為主，規(guī)范收入分享方式也是此次改革的一大要點。

此次《意見》要求對主體稅種實行按比例分享，但對非稅收入可采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，逐步加以規(guī)范。

上述負責(zé)人表示，這是貫徹分稅制原則的重要舉措。不同稅種分享比例的確定，要有利于調(diào)動市縣政府的積極性，也要考慮稅種屬性以及不同稅種收入規(guī)模，還要兼顧省級均衡區(qū)域間財力差異的需要。非稅收入可暫時采取多種分享方式，但應(yīng)逐步規(guī)范，向按比例分享的方式過渡。

另外，《意見》提出，省內(nèi)同一稅費收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區(qū)、市與所轄縣之間的歸屬和分享比例原則上應(yīng)逐步統(tǒng)一。

該負責(zé)人表示，公平、統(tǒng)一、規(guī)范是保證收入劃分穩(wěn)定的基礎(chǔ)，同時，統(tǒng)一分享比例也有利于引導(dǎo)地方政府根據(jù)自身財力合理制定政策，避免超越自身承受能力出臺政策。因此推動同一稅費收入分享比例逐步統(tǒng)一。

此外，《意見》還提出，逐步清理不當(dāng)干預(yù)市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策。

上述負責(zé)人表示，上述要求，與3月份中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提出的“清理廢除各地區(qū)含有地方保護、市場分割、指定交易等妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策，全面清理歧視外資企業(yè)和外地企業(yè)、實行地方保護的各類優(yōu)惠政策，防止招商引資惡性競爭行為”的要求一脈相承，是從財政體制角度提出的具體改革措施，有利于抑制地方出臺不當(dāng)干預(yù)市場的政策，避免產(chǎn)生招商引資政策惡性競爭，破壞公平有序競爭的市場環(huán)境。

要點四：強化基層“三?！?/strong>

此次省以下財政體制改革一大導(dǎo)向是確?；鶎颖Ｕ细佑辛?。比如《意見》要求做實縣級“三保”保障機制。建立縣級財力長效保障機制。堅持縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵，全面落實基層“三保”責(zé)任等。

該負責(zé)人表示，縣級財政作為國家財政之基礎(chǔ)，是財政發(fā)揮職能作用，推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和維護社會大局穩(wěn)定的關(guān)鍵一環(huán)，是做好財政運行工作的重中之重。保障縣級財政平穩(wěn)運行不僅要確保當(dāng)期不出問題，更要居安思危作長遠謀劃，通過省以下財政體制改革，從體制機制上建立健全管長遠、固根本、見長效的縣級財力保障機制，把縣級財政運行這個基礎(chǔ)筑牢、夯實，將國家財政運行置于長期穩(wěn)固可靠的基礎(chǔ)之上。

循著這一思路，此前省直管縣、鄉(xiāng)財縣管改革思路進一步明晰。

該負責(zé)人表示，多年來，省直管縣財政改革不斷推進，在加強縣級財力保障、提高財政管理效率、調(diào)動縣級發(fā)展經(jīng)濟積極性等方面取得了明顯成效，但也存在一些需要完善的方面。

為進一步推進省直管縣財政改革，《意見》明確對區(qū)位優(yōu)勢不明顯、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿τ邢蕖⒇斦^為困難的縣，可納入省直管范圍或參照直管方式管理，加強省級對縣級的財力支持。對由市級管理更有利于加強區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃、增強發(fā)展活力的縣，適度強化市級的財政管理職責(zé)。

該負責(zé)人稱，2006年以來，各地積極推進鄉(xiāng)財縣管工作。目前，除了部分經(jīng)濟財政實力較強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，全國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)均已實行鄉(xiāng)財縣管。鄉(xiāng)財縣管在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險，維護農(nóng)村基層政權(quán)和社會穩(wěn)定等方面取得顯著成效。

為繼續(xù)向縱深推進鄉(xiāng)財縣管工作，《意見》明確，將財政收入難以覆蓋支出需要、財政管理能力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入鄉(xiāng)財縣管范圍；加強財力薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出保障，防范化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行風(fēng)險，加大對農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展的支持力度等。

上述負責(zé)人表示，推進省以下財政體制改革，健全規(guī)范省以下財政體制框架，合理優(yōu)化基本制度安排，更好發(fā)揮財政在資源配置、財力保障、統(tǒng)籌調(diào)控等方面的作用，充分激發(fā)和調(diào)動各方面積極性、主動性，確保各級財政運行穩(wěn)健、保障有力、長期可持續(xù)，對于推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和維護社會大局穩(wěn)定，將中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。