??編者按：“縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，也是富民強(qiáng)國(guó)的基石”；

??“縣域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)點(diǎn)主要有四個(gè)方面”；

??“要從政策上引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)向產(chǎn)地集聚，向縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚”；

??“要提高縣域農(nóng)民工市民化質(zhì)量，必須加快推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”……

??2月22日，2022年中央一號(hào)文件發(fā)布。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)、研究員魏后凱在接受南方農(nóng)村報(bào)記者專訪時(shí)指出，“縣域”是這份文件的關(guān)鍵詞之一，體現(xiàn)了對(duì)縣域發(fā)展的高度重視。圍繞文件提出的縣域富民產(chǎn)業(yè)、縣域商業(yè)體系、縣域公共服務(wù)等問(wèn)題，魏后凱分別進(jìn)行了詳細(xì)解讀。

??01 縣域經(jīng)濟(jì)有四大新增長(zhǎng)點(diǎn)

??“縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，也是富民強(qiáng)國(guó)的基石，占有非常重要的地位。”聚焦今年一號(hào)文件多次提到的縣域問(wèn)題，魏后凱進(jìn)行了詳細(xì)闡述。

??他指出，“縣域”這一概念有廣義和狹義之分。從廣義來(lái)看，縣域指縣級(jí)行政區(qū)域，包括市轄區(qū)，是一個(gè)全覆蓋的概念；從狹義來(lái)看，縣域包括縣、自治縣、民族縣、縣級(jí)市、旗、自治旗等，不含市轄區(qū)。截至2020年底，我國(guó)共有縣級(jí)行政區(qū)域2844個(gè)，其中市轄區(qū)973個(gè)，縣1312個(gè)，縣級(jí)市388個(gè)，自治縣117個(gè)，即便從狹義來(lái)看，縣、自治縣和縣級(jí)市合計(jì)達(dá)1817個(gè)，縣域范圍也很廣。2019年，我國(guó)的縣和縣級(jí)市的面積加起來(lái)占全國(guó)960萬(wàn)平方公里的90%。工信部賽迪顧問(wèn)縣域經(jīng)濟(jì)研究中心發(fā)布的《2019年縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)研究成果》顯示，中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)總量達(dá)39.1萬(wàn)億元人民幣，約占全國(guó)的41%。六普數(shù)據(jù)（七普相關(guān)數(shù)據(jù)尚不齊全）顯示，2010年我國(guó)縣域人口約占全國(guó)人口的64%。

??“無(wú)論從土地面積、經(jīng)濟(jì)體量還是人口規(guī)模來(lái)看，縣域都是非常重要的一個(gè)單元?！蔽汉髣P指出，從沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，省域經(jīng)濟(jì)在很大程度上靠縣域經(jīng)濟(jì)，縣域經(jīng)濟(jì)主要靠鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)相當(dāng)部分是靠村域經(jīng)濟(jì)。“中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)主要是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后。我國(guó)城市之間的差距沒(méi)那么大，主要是農(nóng)村地區(qū)、縣域之間發(fā)展差距較大?？h域包括了城與鄉(xiāng)，未來(lái)發(fā)展空間巨大?！?

??那么，縣域經(jīng)濟(jì)有哪些新的增長(zhǎng)點(diǎn)？魏后凱認(rèn)為主要有四個(gè)方面。第一是城鎮(zhèn)化建設(shè)，尤其是縣城、縣級(jí)市中心城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“今年一號(hào)文件也提出'加快推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)’，縣城的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)要提升，就會(huì)產(chǎn)生投資需求”；第二是縣域高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；第三是新興服務(wù)業(yè)；第四是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合，如休閑旅游、康養(yǎng)、農(nóng)產(chǎn)品加工、電商等與農(nóng)業(yè)的融合。

??02 引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)向縣域園區(qū)集聚

??“今年一號(hào)文件提出，鼓勵(lì)各地拓展農(nóng)業(yè)多種功能，挖掘鄉(xiāng)村多元價(jià)值，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)村電商等產(chǎn)業(yè)，這就是縣域經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要增長(zhǎng)點(diǎn)。”魏后凱援引數(shù)據(jù)指出，目前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例是2.4:1，主要農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率是68%，與過(guò)去相比有了很大進(jìn)步，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有較大差距，“表明農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展?jié)摿薮蟆薄?

??在他看來(lái)，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)主要存在的問(wèn)題，一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)不強(qiáng)，農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)組織分散、集中度不高，總體呈現(xiàn)小、散、弱的特點(diǎn)；二是資源綜合利用程度不高，農(nóng)產(chǎn)品以初加工為主，加工副產(chǎn)物綜合利用和精深加工產(chǎn)品不足；三是企業(yè)自主創(chuàng)新能力比較薄弱，管理水平比較低下，大部分企業(yè)沒(méi)有研發(fā)機(jī)構(gòu)；四是產(chǎn)加銷聯(lián)結(jié)機(jī)制不完善，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)戶的能力也有待進(jìn)一步加強(qiáng)；五是質(zhì)量監(jiān)管體系還不健全，部分農(nóng)產(chǎn)品加工品可能存在質(zhì)量安全隱患。

??魏后凱認(rèn)為，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)補(bǔ)短板，要從三大方面著力。第一，要充分發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動(dòng)作用，把廣大小農(nóng)戶引入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展體系中來(lái)，提高產(chǎn)業(yè)組織化程度；第二，要從政策上促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，向規(guī)?；⒓s化、集群化、綠色化方向轉(zhuǎn)型升級(jí)，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；第三，要優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品空間布局。

??“今年一號(hào)文件提出，支持農(nóng)業(yè)大縣聚焦農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)到產(chǎn)地發(fā)展糧油加工、食品制造。過(guò)去農(nóng)產(chǎn)品加工更多集中在大中城市，因此要從政策上引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)向產(chǎn)地集聚，向縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚?！彼麖?qiáng)調(diào)，早期那種村村點(diǎn)火、戶戶冒煙的農(nóng)村工業(yè)化道路已經(jīng)行不通，如今要走園區(qū)化道路。

??03 縣域新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需補(bǔ)齊四大短板

??今年一號(hào)文件提出，實(shí)施縣域商業(yè)建設(shè)行動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)擴(kuò)容提質(zhì)升級(jí)。在魏后凱看來(lái)，當(dāng)下農(nóng)村涌現(xiàn)出的電商、文化旅游、康養(yǎng)等新業(yè)態(tài)，發(fā)展速度都很快，但整體檔次還有待進(jìn)一步提高。“這也說(shuō)明農(nóng)村的新興產(chǎn)業(yè)尤其是新興服務(wù)業(yè)發(fā)展?jié)摿艽?。?

??商務(wù)部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2014年來(lái)農(nóng)村電商年均增速達(dá)到40%以上；2021年全國(guó)農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)零售額2.05萬(wàn)億元，比上年增長(zhǎng)11.3%，增速加快2.4個(gè)百分點(diǎn)。“這個(gè)速度不算低，但繼續(xù)增長(zhǎng)的潛力還很大?！蔽汉髣P指出，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化率是64.72%，還有35%左右的農(nóng)村常住人口；2021年全國(guó)網(wǎng)上零售額達(dá)13.1萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)14.1%，增速比上年加快3.2個(gè)百分點(diǎn)；對(duì)比下來(lái)，農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)零售額只占全國(guó)的15.6%。“農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)零售主要是工業(yè)品下鄉(xiāng)和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城，當(dāng)然農(nóng)村的工業(yè)品消費(fèi)水平要低一些，但2021年全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)零售額4221億元，只占全國(guó)農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)零售額的20%?！?

??他還指出，近年來(lái)鄉(xiāng)村休閑旅游的發(fā)展也比較快，出現(xiàn)了由農(nóng)旅融合、文旅融合向農(nóng)文旅融合方向發(fā)展的新趨勢(shì)，但還存在檔次較低的現(xiàn)象，比如遍地開(kāi)花的農(nóng)家樂(lè)，所以休閑旅游也面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)問(wèn)題。

??魏后凱認(rèn)為，農(nóng)村新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍需補(bǔ)齊四個(gè)方面短板。一是補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，如農(nóng)村電商發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)、物流設(shè)施等，與城市相比還有很大差距；二是補(bǔ)齊專業(yè)人才短板，尤其是新興產(chǎn)業(yè)，復(fù)合型經(jīng)營(yíng)管理人才比較缺乏；三是補(bǔ)齊品牌短板，無(wú)論是農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品加工品還是文化旅游，產(chǎn)品雖多，卻面臨品牌建設(shè)問(wèn)題；四是補(bǔ)齊監(jiān)管短板，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)規(guī)范化健康發(fā)展，需要做好標(biāo)準(zhǔn)制定、質(zhì)量認(rèn)證、質(zhì)量追溯體系建設(shè)等。

??04 城市向縣域疏解產(chǎn)業(yè)應(yīng)明確定位分工

??今年一號(hào)文件提出，支持大中城市疏解產(chǎn)業(yè)向縣域延伸，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序梯次轉(zhuǎn)移；大力發(fā)展縣域范圍內(nèi)比較優(yōu)勢(shì)明顯、帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)形成“一縣一業(yè)”發(fā)展格局。

??“一號(hào)文件明確提出支持大中城市疏解產(chǎn)業(yè)向縣域延伸，就是為了促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展?！蔽汉髣P指出，近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)模增長(zhǎng)出現(xiàn)了兩極化趨勢(shì)，部分超大特大城市過(guò)度膨脹，超出了資源環(huán)境承載能力，而一些小城市、小城鎮(zhèn)出現(xiàn)了萎縮，“這種兩極化趨勢(shì)不利于實(shí)現(xiàn)共同富?！?。在他看來(lái)，小城鎮(zhèn)出現(xiàn)萎縮的原因，主要在于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，基礎(chǔ)設(shè)施仍較落后，以及公共服務(wù)與超大城市的差距太大。

??“要處理好大中小城市與縣城的分工，對(duì)于大中小城市和縣城的功能要有明確定位?！蔽汉髣P指出，大中城市之所以要向縣域疏解產(chǎn)業(yè)，正說(shuō)明一些大中城市尤其是省會(huì)城市承載了太多功能，首先應(yīng)該進(jìn)行功能擴(kuò)散，才能疏解產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)人口向縣城集聚；其次，要改善縣城、中心鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)好的營(yíng)商環(huán)境；此外，還要完善產(chǎn)業(yè)鏈、打造利益鏈，要將小農(nóng)戶引入到利益共享的產(chǎn)業(yè)鏈中。

??針對(duì)一號(hào)文件提出的“一縣一業(yè)”，魏后凱則認(rèn)為，這更多是針對(duì)發(fā)展中地區(qū)提出的概念，主要是指借鑒貴州、云南等地做法，做大、做強(qiáng)、做優(yōu)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，讓每一個(gè)縣能夠培育一個(gè)區(qū)域特色鮮明、比較優(yōu)勢(shì)突出、產(chǎn)業(yè)規(guī)模較大、產(chǎn)業(yè)鏈條完善、經(jīng)濟(jì)效益明顯、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；“一縣一業(yè)”對(duì)于廣東、浙江、江蘇等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不一定合適?！氨热缭趶V東珠三角地區(qū)，一個(gè)縣可能有好幾個(gè)產(chǎn)業(yè)都很強(qiáng)大，廣東主要是建設(shè)'一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)’?！?

??05 吸引農(nóng)民工回流應(yīng)完善縣域公共服務(wù)

??今年一號(hào)文件提出，實(shí)施縣域農(nóng)民工市民化質(zhì)量提升行動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)民就地就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

??近年來(lái)，關(guān)于農(nóng)民工回流、縣域人口回流等討論熱度不減。對(duì)此，魏后凱認(rèn)為，從全國(guó)范圍來(lái)看，縣域人口回流趨勢(shì)尚無(wú)十分充足的數(shù)據(jù)支撐，由于城鎮(zhèn)化是不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)，縣域農(nóng)村人口肯定會(huì)越來(lái)越少；但農(nóng)民工回流趨勢(shì)確實(shí)比較明顯?！爱?dāng)中的理論邏輯，應(yīng)該是縣域以產(chǎn)業(yè)支撐和公共服務(wù)改善來(lái)吸引人口集聚、農(nóng)民工回流。”他表示，根據(jù)現(xiàn)有研究成果，農(nóng)民工回到縣域主要是回到縣城，小部分回到中心鎮(zhèn)，回到農(nóng)村的比例則很低。

??魏后凱指出，當(dāng)前農(nóng)民工市民化的重點(diǎn)是在超大特大城市，因?yàn)楝F(xiàn)在城區(qū)常住人口規(guī)模300萬(wàn)以下的城市均放開(kāi)戶籍制度，只有一小部分超大特大城市還要積分落戶；從縣域來(lái)看，縣級(jí)市城區(qū)、縣城和建制鎮(zhèn)戶籍已經(jīng)全部放開(kāi)，農(nóng)民工落戶縣域不存在制度障礙，并且總體上農(nóng)民工落戶意愿還比較低。

??那么，如何提高縣域農(nóng)民工市民化質(zhì)量？他認(rèn)為，一方面要加快推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，“假如實(shí)現(xiàn)均等化，不管在縣城還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)都一樣，市民化問(wèn)題基本上就解決了，這是一個(gè)治本的辦法”；另一方面，要給予持居住證的流動(dòng)人口更多的基本公共服務(wù)權(quán)限和便利，“今年一號(hào)文件也提到，推動(dòng)基本公共服務(wù)供給由注重機(jī)構(gòu)行政區(qū)域覆蓋向注重常住人口服務(wù)覆蓋轉(zhuǎn)變，這是一個(gè)關(guān)鍵”。

??要加快推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，住房保障也是繞不開(kāi)的民生問(wèn)題。魏后凱提出，要促進(jìn)縣域房地產(chǎn)走上持續(xù)健康發(fā)展軌道，首先要做好規(guī)劃，摸清住房需求，包括縣城本地人口、縣城周邊農(nóng)民和外地農(nóng)民工等群體的住房需求；同時(shí)要加強(qiáng)住房保障體系建設(shè)，通過(guò)多種途徑增加房源供給，包括公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性用房，除了通過(guò)市場(chǎng)途徑，由房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)，還可以通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同等入市，用來(lái)建設(shè)租賃房、廉租房、共有產(chǎn)權(quán)房等，此外還可以和進(jìn)城落戶農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地使用權(quán)結(jié)合起來(lái)。

??06 縣域搶奪人才的關(guān)鍵在于“留得住”

??近日，一篇討論“廣東山區(qū)縣編制被博士們擠爆”的文章引發(fā)輿論關(guān)注?！斑@些年的人才搶奪戰(zhàn)，大城市在搞，縣域也來(lái)搞，這是很正常的?！睆目h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，魏后凱認(rèn)為，人才到哪里就業(yè)創(chuàng)業(yè)，是根據(jù)市場(chǎng)需求、雙向選擇的一個(gè)結(jié)果。

??“為什么研究生就不能到縣城工作？全國(guó)每年培養(yǎng)那么多碩士、博士研究生，法律也沒(méi)規(guī)定博士只能待在北京上海?！彼赋觯磥?lái)碩士生、博士生到縣城發(fā)展的情況會(huì)逐漸增加?！皬泥l(xiāng)村人才振興的角度來(lái)看，鄉(xiāng)村人才總量還是不足，結(jié)構(gòu)也不合理；核心問(wèn)題在于，要使人才能夠進(jìn)得來(lái)、留得住、干得好?！?

??在他看來(lái)，人才能否留得住，關(guān)鍵看三點(diǎn)。一個(gè)是看當(dāng)?shù)赜袥](méi)有好的發(fā)展機(jī)會(huì)，假如有產(chǎn)業(yè)支撐、有很好的就業(yè)崗位，自然能吸引人才留下；二是看有沒(méi)有好的環(huán)境，包括營(yíng)商環(huán)境、創(chuàng)業(yè)環(huán)境、人居環(huán)境等；三是看有沒(méi)有好的待遇和上升通道，“一個(gè)好的制度安排，可以使待在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人才也能獲得好的待遇，擁有暢通的上升通道”。

??作者簡(jiǎn)介：魏后凱，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)、研究員，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)50人論壇成員。

??(來(lái)源:中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 2022-02-23)