某旅游有限公司（未取得旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證）組織團(tuán)隊(duì)旅游，旅游行程結(jié)束后被舉報(bào)。經(jīng)過當(dāng)?shù)匚幕吐糜涡姓块T調(diào)查，認(rèn)定旅游公司涉嫌未經(jīng)許可經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)。在執(zhí)法人員開展立案調(diào)查階段，旅游公司向市場(chǎng)監(jiān)管部門提起簡(jiǎn)易注銷申請(qǐng)，在行政處罰決定書下達(dá)前，市場(chǎng)監(jiān)管部門批準(zhǔn)旅游公司注銷，在后續(xù)的執(zhí)法文書中如何確定當(dāng)事人時(shí)，執(zhí)法人員發(fā)生了爭(zhēng)議：

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，仍然應(yīng)當(dāng)以旅游公司作為當(dāng)事人，理由是發(fā)生違法行為的主體為旅游公司，不能因?yàn)楣咀N就規(guī)避了旅游公司的法定責(zé)任。而且從程序法的法理上說，在某一個(gè)具體的行政違法案件中，行政執(zhí)法邏輯必須保持一貫性，立案是因?yàn)槁糜喂具`法而起，就必須對(duì)旅游公司實(shí)施處罰而終；行政執(zhí)法必須保持違法主體、違法行為和調(diào)查對(duì)象的同一性；況且違法行為發(fā)生的主體為旅游公司，違法證據(jù)的指向也是旅游公司。旅游公司的注銷，并不能因此認(rèn)為旅游公司權(quán)利義務(wù)的消亡。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將旅游公司的股東（包括作為法定代表人的股東和非法定代表人的股東，下同）或者出資人列為當(dāng)事人。理由是既然公司已經(jīng)注銷，說明旅游公司法人不再存在，再將主體資格已經(jīng)消亡的旅游公司列為當(dāng)事人于法無據(jù)，但股東或者出資人作為旅游公司權(quán)利義務(wù)的繼受人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其法定義務(wù)，理應(yīng)成為行政處罰的當(dāng)事人。

注銷企業(yè)體現(xiàn)了企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，企業(yè)注冊(cè)登記后，可以根據(jù)自己的經(jīng)營需要，隨時(shí)注銷企業(yè)，不在從事某個(gè)領(lǐng)域的經(jīng)營活動(dòng)。在文化和旅游市場(chǎng)秩序的日常監(jiān)管中，當(dāng)事人得知文化和旅游行政部門將對(duì)其違法行為實(shí)施行政處罰時(shí)，也會(huì)遇到當(dāng)事人采取注銷營業(yè)執(zhí)照、交還許可證的方式，結(jié)束其經(jīng)營活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)逃避責(zé)任承擔(dān)的目的。在這些當(dāng)事人看來，只要公司注銷了，公司主體資質(zhì)隨之消失，也就不再需要承擔(dān)法律責(zé)任，包括行政處罰，因?yàn)樽鳛楫?dāng)事人的企業(yè)已經(jīng)消亡，其權(quán)利義務(wù)一并消滅，行政機(jī)關(guān)就不可以追究其法律責(zé)任。因此，是否需要對(duì)企業(yè)繼續(xù)追究相關(guān)責(zé)任、如何確定當(dāng)事人、向企業(yè)還是向自然人下達(dá)處罰決定書、進(jìn)而向哪位當(dāng)事人追究行政責(zé)任，就成了一個(gè)令人糾結(jié)的問題。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行案件立案、結(jié)案若干問題的意見》（法發(fā)〔2014〕26號(hào)）第十七條第一款第六項(xiàng)規(guī)定，有下列情形之一的，可以以“終結(jié)執(zhí)行”方式結(jié)案：（六）作為被執(zhí)行人的企業(yè)法人或其他組織被撤銷、注銷、吊銷營業(yè)執(zhí)照或者歇業(yè)、終止后既無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，又無義務(wù)承受人，也沒有能夠依法追加變更執(zhí)行主體的。

按照上述規(guī)定，在法院民事、行政案件的執(zhí)行階段，企業(yè)注銷后，原企業(yè)的權(quán)利義務(wù)并不能僅僅因?yàn)槠髽I(yè)注銷而自行消亡，其原有的法定義務(wù)仍然必須被履行，除非注銷企業(yè)既無財(cái)產(chǎn)可以執(zhí)行，又無義務(wù)承受人，企業(yè)所承擔(dān)的法定義務(wù)才可以被終結(jié)。顯然，利用注銷企業(yè)的方式，并不能因此逃避本應(yīng)承擔(dān)的法定義務(wù)，否則企業(yè)就可以利用注銷手段鉆法律空子，謀取不法利益。比如旅游公司未經(jīng)許可經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)，組織了大批游客參加所謂的旅游活動(dòng)，獲得大量旅游團(tuán)款后注銷公司，如果僅僅因?yàn)槁糜喂镜淖N，就不能對(duì)旅游公司或者繼受人的行為追究民事責(zé)任、行政責(zé)任，乃至刑事責(zé)任，其后果的危害性不言而喻。因此，通常情況下，即使是企業(yè)的注銷程序已經(jīng)辦理完畢，其尚未了結(jié)的法定義務(wù)仍然必須繼續(xù)履行。所以，企業(yè)通過注銷營業(yè)執(zhí)照或者交還許可證，就不再需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的觀點(diǎn)，是當(dāng)事人的一廂情愿。

在《行政處罰法》、《行政訴訟法》等與行政法直接相關(guān)的法律規(guī)定中，對(duì)于企業(yè)注銷后，執(zhí)法人員如何確定行政處罰的當(dāng)事人，并沒有給出直接的法律規(guī)定，這就導(dǎo)致了執(zhí)法人員在對(duì)上述案例當(dāng)事人的確定中，產(chǎn)生了上述兩種截然不同觀點(diǎn)。究竟如何確定當(dāng)事人，我們還是可以從相關(guān)的法律規(guī)定和司法解釋中尋找答案。

1. 公司注銷通常需要借助法定的清算程序?！豆痉ā返谝话侔耸龡l規(guī)定，公司因本法第一百八十條 第(一)項(xiàng)、第(二)項(xiàng)、第(四)項(xiàng)、第(五)項(xiàng)規(guī)定而解散的，應(yīng)當(dāng)在解散事由出現(xiàn)之日起十五日內(nèi)成立清算組，開始清算。有限責(zé)任公司的清算組由股東組成，股份有限公司的清算組由董事或者股東大會(huì)確定的人員組成。逾期不成立清算組進(jìn)行清算的，債權(quán)人可以申請(qǐng)人民法院指定有關(guān)人員組成清算組進(jìn)行清算。人民法院應(yīng)當(dāng)受理該申請(qǐng)，并及時(shí)組織清算組進(jìn)行清算。

2. 行訴法司法解釋明確被注銷企業(yè)的訴權(quán)。最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第十六條第三款規(guī)定，非國有企業(yè)被行政機(jī)關(guān)注銷、撤銷、合并、強(qiáng)令兼并、出售、分立或者改變企業(yè)隸屬關(guān)系的，該企業(yè)或者其法定代表人可以提起訴訟。

3. 民訴法司法解釋明確了企業(yè)注銷后當(dāng)事人的確定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第六十四條規(guī)定，企業(yè)法人解散的，依法清算并注銷前，以該企業(yè)法人為當(dāng)事人；未依法清算即被注銷的，以該企業(yè)法人的股東、發(fā)起人或者出資人為當(dāng)事人。

4. 地方政府規(guī)章對(duì)此類情形也已予以規(guī)范。《浙江省行政程序辦法》第十七條規(guī)定，公民死亡、宣告死亡，或者法人、其他組織合并、分立、終止后，其參加的行政程序需要繼續(xù)進(jìn)行的，承受其權(quán)利和義務(wù)的公民、法人和其他組織可以繼續(xù)參加行政程序。依照前款規(guī)定繼續(xù)參加行政程序的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可已進(jìn)行的行政程序的效力。

由上述司法解釋及法律規(guī)定可以看出：第一，法律并沒有禁止企業(yè)注銷其法人資質(zhì)。公司可以自主決定是否注銷、歇業(yè)等，因?yàn)樽N是企業(yè)的權(quán)利，是企業(yè)自主權(quán)和自治權(quán)的具體表現(xiàn)。第二，按照法律規(guī)定，有限責(zé)任公司和股份有限公司注銷前，需要經(jīng)過清算，清算完畢后進(jìn)入申請(qǐng)注銷階段。第三，不論是出于惡意還是善意，注銷公司的出發(fā)點(diǎn)是為了結(jié)束其法人資質(zhì)，即使是為了逃避法律責(zé)任的承擔(dān)，但只要已經(jīng)企業(yè)注銷手續(xù)辦理完畢，企業(yè)的法人資質(zhì)就此消滅。第四，按照《民事訴訟法》相關(guān)司法解釋的規(guī)定，未依法清算即被注銷的企業(yè)，以該企業(yè)股東、發(fā)起人或者出資人為當(dāng)事人。實(shí)務(wù)中，絕大多數(shù)中小企業(yè)（包括多數(shù)的文化和旅游企業(yè)）的注銷都沒有經(jīng)過清算程序，因此，在行政處罰中，上述旅游公司的股東或者出資人可以成為當(dāng)事人，承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，而不是將已經(jīng)注銷的旅游公司繼續(xù)作為當(dāng)事人。第五，即使是在企業(yè)被行政機(jī)關(guān)注銷的情況下，只要非國有企業(yè)或者其法定代表人對(duì)于行政機(jī)關(guān)的注銷行為不服，企業(yè)或者其法定代表人仍然可以以合法的身份向人民法院提起行政訴訟。

所以，既然上述旅游公司已經(jīng)注銷，旅游公司的股東或者出資人就應(yīng)當(dāng)在行政處罰中被確定為當(dāng)事人，承擔(dān)起原本應(yīng)當(dāng)由旅游公司承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，包括民事責(zé)任、行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任，而不能因?yàn)檫`法行為的主體為原旅游公司，繼續(xù)要求旅游公司作為當(dāng)事人承擔(dān)責(zé)任。

企業(yè)退出市場(chǎng)，除了因?yàn)槠髽I(yè)嚴(yán)重違法違規(guī)，被登記部門依法吊銷企業(yè)登記外，主要是依照企業(yè)主動(dòng)向市場(chǎng)監(jiān)管部門申請(qǐng)，完成企業(yè)注銷手續(xù)。企業(yè)主動(dòng)申請(qǐng)注銷，主要有兩種類型：

1. 一般注銷程序。按照《公司法》第一百八十八條規(guī)定，公司清算結(jié)束后，清算組應(yīng)當(dāng)制作清算報(bào)告，報(bào)股東會(huì)、股東大會(huì)或者人民法院確認(rèn)，并報(bào)送公司登記機(jī)關(guān)，申請(qǐng)注銷公司登記，公告公司終止。

從該法條的規(guī)定可以看出，一般注銷程序啟動(dòng)的前提是必須經(jīng)過對(duì)公司債權(quán)債務(wù)的清算，而清算程序基本具有程序復(fù)雜，耗時(shí)較長的特點(diǎn)。如果行政處罰開始時(shí)間與清算時(shí)間同步開展，一般情況下，行政處罰決定下達(dá)時(shí)間通常在注銷程序辦理完畢之前，在此階段至少企業(yè)在形式上仍然存在，企業(yè)仍然具有合法的法人資質(zhì)，行政執(zhí)法中不存在將當(dāng)事人確定為股東或者出資人等自然人的條件。因而行政處罰的當(dāng)事人必須是企業(yè)，而不是自然人，當(dāng)然也就不存在當(dāng)事人為企業(yè)還是自然人的爭(zhēng)議。

2. 簡(jiǎn)易注銷程序。按照原國家工商總局發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)企業(yè)簡(jiǎn)易注銷登記改革的指導(dǎo)意見》(工商企注字〔2016〕253號(hào))的規(guī)定，滿足一定條件的企業(yè)注銷可以適用簡(jiǎn)易程序，以便為企業(yè)退出市場(chǎng)提供便捷的路徑。

1. 簡(jiǎn)易注銷程序的規(guī)定

在《公司法》中，對(duì)于有限責(zé)任公司和股份有限公司的解散和清算作出了一般性的規(guī)定，清算工作完成后即進(jìn)入注銷程序，繼而公司終止。為進(jìn)一步深化商事制度改革,完善市場(chǎng)主體退出機(jī)制,原國家工商總局下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)企業(yè)簡(jiǎn)易注銷登記改革的指導(dǎo)意見》(工商企注字〔2016〕253號(hào))。

《指導(dǎo)意見》要求在全國范圍內(nèi)全面實(shí)行企業(yè)簡(jiǎn)易注銷登記改革，推進(jìn)企業(yè)簡(jiǎn)易注銷登記手續(xù),實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體退出便利化，明確將企業(yè)注銷分為一般注銷程序和簡(jiǎn)易注銷程序，申請(qǐng)注銷登記前未發(fā)生債權(quán)債務(wù)或已將債權(quán)債務(wù)清算完結(jié)的有限責(zé)任公司、非公司企業(yè)法人、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè),由其自主選擇適用一般注銷程序或簡(jiǎn)易注銷程序。

也就是說，企業(yè)注銷可以采用一般程序或者簡(jiǎn)易程序進(jìn)行。對(duì)于絕大多數(shù)中小企業(yè)而言，只要符合一定的條件，注銷企業(yè)首選簡(jiǎn)易程序，尤其是那些心懷逃避責(zé)任承擔(dān)惡意的企業(yè)，更是愿意選擇注銷申請(qǐng)時(shí)間短、手續(xù)簡(jiǎn)單的簡(jiǎn)易注銷程序。

2. 簡(jiǎn)易注銷程序的適用

《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，注銷登記前未發(fā)生債權(quán)債務(wù)或已將債權(quán)債務(wù)清算完結(jié)的有限責(zé)任公司、非公司企業(yè)法人、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè),由其自主選擇適用一般注銷程序或簡(jiǎn)易注銷程序。

3. 簡(jiǎn)易程序的基本流程

《指導(dǎo)意見》明確，符合條件的企業(yè)申請(qǐng)簡(jiǎn)易注銷登記，應(yīng)當(dāng)先通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)《簡(jiǎn)易注銷公告》專欄主動(dòng)向社會(huì)公告擬申請(qǐng)簡(jiǎn)易注銷登記及全體投資人承諾等信息(強(qiáng)制清算終結(jié)和破產(chǎn)程序終結(jié)的企業(yè)除外),公告期為45日。

4. 不宜采用簡(jiǎn)易注銷程序的情形

《指導(dǎo)意見》要求，企業(yè)有下列情形之一的,不適用簡(jiǎn)易注銷程序:有正在被立案調(diào)查或采取行政強(qiáng)制、司法協(xié)助、被予以行政處罰等情形的。

5. 企業(yè)申請(qǐng)簡(jiǎn)易注銷程序的障礙

公告期內(nèi),有關(guān)利害關(guān)系人及相關(guān)政府部門可以通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)《簡(jiǎn)易注銷公告》專欄“異議留言”功能提出異議并簡(jiǎn)要陳述理由。公告期滿后,企業(yè)方可向企業(yè)登記機(jī)關(guān)提出簡(jiǎn)易注銷登記申請(qǐng)。對(duì)于公告期內(nèi)被提出異議的企業(yè),登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在3個(gè)工作日內(nèi)依法作出不予簡(jiǎn)易注銷登記的決定

盡管司法解釋的規(guī)定非常明確，企業(yè)股東、出資人企圖通過注銷公司達(dá)到逃避責(zé)任的目的之路行不通，但在行政處罰過程中，但為了減少行政處罰中確定當(dāng)事人的爭(zhēng)議，文化和旅游行政部門可以有所作為，借助合法的方式，有效干預(yù)惡意企業(yè)企圖通過簡(jiǎn)易注銷程序，加快注銷進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)在行政處罰決定書下達(dá)前注銷企業(yè)的目的，從而更為簡(jiǎn)潔明了地明確當(dāng)事人、法律責(zé)任（包括罰款等）的承擔(dān)主體，提高行政執(zhí)法工作效率。

1. 為了防止企業(yè)惡意注銷，文化和旅游行政部門在推進(jìn)行政執(zhí)法工作中，應(yīng)當(dāng)與市場(chǎng)監(jiān)管部門保持溝通，及時(shí)將正在對(duì)某家企業(yè)實(shí)施行政處罰的相關(guān)信息發(fā)函至市場(chǎng)監(jiān)管部門，商請(qǐng)其不允許企業(yè)通過簡(jiǎn)易程序注銷公司；還應(yīng)時(shí)刻關(guān)注國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，一旦發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人啟動(dòng)簡(jiǎn)易注銷程序，就在《簡(jiǎn)易注銷公告》專欄“異議留言”中提出異議，或者直接和市場(chǎng)監(jiān)管部門接洽，阻止企業(yè)簡(jiǎn)易程序注銷流程。

2. 文化和旅游行政部門可以商請(qǐng)市場(chǎng)監(jiān)管部門撤銷注銷登記。按照《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)其公告的擬申請(qǐng)簡(jiǎn)易注銷登記和全體投資人承諾、向登記機(jī)關(guān)提交材料的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)。企業(yè)在簡(jiǎn)易注銷登記中隱瞞真實(shí)情況、弄虛作假的，登記機(jī)關(guān)可以依法做出撤銷注銷登記等處理。一旦企業(yè)的注銷程序被撤銷，就相當(dāng)于被注銷的企業(yè)又恢復(fù)了法人資質(zhì)，行政處罰決定書中的當(dāng)事人即為企業(yè)，而不是企業(yè)的股東或者出資人。

3. 動(dòng)員與文化和旅游企業(yè)存在經(jīng)濟(jì)糾紛的消費(fèi)者提出異議。比如游客通過文化和旅游行政部門調(diào)解，已經(jīng)與旅行社達(dá)成了和解協(xié)議，但旅行社尚未履行賠償或者補(bǔ)償義務(wù)；或者游客已經(jīng)向人民法院提起訴訟，法院已經(jīng)受理的；或者是人民法院已經(jīng)判決企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，企業(yè)尚未履行法院判決的，都可以通過“異議留言”，防止企業(yè)通過簡(jiǎn)易程序注銷企業(yè)。

在實(shí)務(wù)中，行政處罰當(dāng)事人確定發(fā)生爭(zhēng)議的，主要是和企業(yè)簡(jiǎn)易注銷程序密切相關(guān)。在行政執(zhí)法的不同階段中，均可能發(fā)生企業(yè)注銷手續(xù)辦理完畢的情況，執(zhí)法人員需要根據(jù)企業(yè)注銷的不同階段，確定相應(yīng)的當(dāng)事人。

1. 調(diào)查立案前企業(yè)已經(jīng)注銷，如何確定當(dāng)事人。企業(yè)違法行為發(fā)生后，為了逃避法律責(zé)任，企業(yè)主動(dòng)完成辦理注銷手續(xù)后，文化和旅游行政部門才接到舉報(bào)或者投訴，繼而開展調(diào)查核實(shí)，并進(jìn)入立案調(diào)查等行政處罰程序。在此階段，由于企業(yè)已經(jīng)注銷，企業(yè)法人消亡，行政處罰的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)確定為原企業(yè)的股東或者出資人，而不是企業(yè)法人，除非文化和旅游行政部門商請(qǐng)市場(chǎng)監(jiān)管部門撤銷企業(yè)注銷。

2. 調(diào)查立案后行政處罰決定書下達(dá)前企業(yè)完成注銷，如何確定當(dāng)事人。企業(yè)注銷手續(xù)辦理完畢，恰好處于行政部門立案調(diào)查階段之后，處罰決定書下達(dá)之前，當(dāng)事人如何確定一直存在較大爭(zhēng)議。究其原因，是立案審批表中當(dāng)事人為企業(yè)，后續(xù)的當(dāng)事人如何確定，尤其是處罰決定書中確定誰為當(dāng)事人，分歧最為明顯。究竟是以已經(jīng)注銷的企業(yè)為當(dāng)事人，還是以原企業(yè)的股東或者出資人為當(dāng)事人，存在較大爭(zhēng)議，筆者傾向于后者。

在立案審批時(shí)，由于企業(yè)尚未注銷，其開展經(jīng)營活動(dòng)的法定資質(zhì)尚存，立案審批表中當(dāng)事人當(dāng)然是企業(yè)，但由于企業(yè)完成了注銷工作，企業(yè)法人就此消亡，行政機(jī)關(guān)在后續(xù)的行政執(zhí)法中，再將已經(jīng)注銷的企業(yè)法人作為當(dāng)事人的確不當(dāng)。所以，行政機(jī)關(guān)必須按照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第六十四條的規(guī)定，將當(dāng)事人由原企業(yè)法人改為原企業(yè)的股東或者出資人，并由原企業(yè)的股東或者出資人承擔(dān)處罰后果。總之，由于企業(yè)在立案審批之后行政處罰決定書下達(dá)前企業(yè)完成注銷，當(dāng)事人可以隨之作出相應(yīng)的調(diào)整，而不是自始自終“堅(jiān)守”當(dāng)事人的一成不變。

3. 處罰決定書下達(dá)后企業(yè)注銷完成，如何確定當(dāng)事人。文化和旅游行政部門已經(jīng)完成了調(diào)查、取證、告知、送達(dá)等法定程序，處罰決定書中也已明確了當(dāng)事人為企業(yè)，在此背景下，確定企業(yè)為當(dāng)事人不應(yīng)當(dāng)存在爭(zhēng)議。

企業(yè)完成注銷后，文化和旅游行政部門在行政執(zhí)法中如何確定當(dāng)事人，的確存在著一定的爭(zhēng)議，但有一點(diǎn)卻是共識(shí)：雖然確定當(dāng)事人存在程序上的爭(zhēng)議，實(shí)體上則不存在任何爭(zhēng)議，即不論企業(yè)是在哪個(gè)階段注銷，也不論行政處罰決定書中確定了誰為當(dāng)事人，企業(yè)注銷后法律責(zé)任，包括民事責(zé)任、行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任的承擔(dān)者，均為原企業(yè)的股東或者出資人，而不是企業(yè)法人。

綜上，當(dāng)事人想通過注銷企業(yè)獲得全身而退的想法缺乏法律支撐，追究當(dāng)事人責(zé)任的法定路徑也是清晰的。上述旅游公司即使依法注銷，文化和旅游行政部門仍然應(yīng)當(dāng)以未經(jīng)許可經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)為由，在行政處罰決定書中將原公司的股東、出資人作為當(dāng)事人，在實(shí)際追繳行政處罰時(shí)，依然是由股東或者出資人來支付罰款，同時(shí)還需要以相關(guān)責(zé)任人的身份，對(duì)直接參與經(jīng)營的自然人作為當(dāng)事人實(shí)施相應(yīng)的行政處罰。