本文作者：劉書聲 高福軍

文章來源：人民法院報

日前，最高人民法院印發(fā)《法官懲戒工作程序規(guī)定（試行）》（以下簡稱《程序規(guī)定》），明確規(guī)定了法官懲戒工作的管轄、受理、調(diào)查、聽證、審議和處理等程序?！冻绦蛞?guī)定》的出臺，對深化司法體制改革，確保審判權依法公正行使，構建新型制約監(jiān)督機制，維護法官依法公正履職具有十分重要的意義。為便于理解和適用，現(xiàn)就《程序規(guī)定》制定背景、起草過程、主要內(nèi)容和工作思路解讀如下。

一、《程序規(guī)定》制定背景和起草過程

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗”。為貫徹落實黨的十八屆四中全會精神和黨中央關于深化司法體制改革的決策部署，建立健全符合司法規(guī)律的審判權力運行機制，優(yōu)化審判資源配置，明確審判組織權限，落實辦案責任制，確保法官依法獨立公正履行審判職責，中央先后印發(fā)《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》《關于加強法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設全面落實司法責任制的意見》《關于政法領域全面深化改革的實施意見》等文件，對法官懲戒的相關問題作出規(guī)定。最高人民法院先后印發(fā)《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》《關于進一步全面落實司法責任制的實施意見》《關于深化司法責任制綜合配套改革的實施意見》等文件，對建立法官懲戒制度、追究法官違法審判責任提出明確要求，但未形成相對完整的法官懲戒工作程序性規(guī)則，亟須出臺系統(tǒng)的規(guī)范性文件指導全國法院開展法官懲戒工作。

為扎實推動法官懲戒工作落地落實，最高人民法院在經(jīng)過認真調(diào)研、借鑒相關工作經(jīng)驗、廣泛征求意見的基礎上，根據(jù)法官法等法律規(guī)定和中央有關司法改革精神，結合人民法院工作實際，草擬了規(guī)范全國法院開展法官懲戒工作的《程序規(guī)定》稿，先后征求了全國人大法工委、中央紀委國家監(jiān)委、中央組織部、最高人民檢察院等中央有關單位和法院系統(tǒng)的意見建議，根據(jù)征求到的意見多次對《程序規(guī)定》稿進行修改完善，經(jīng)最高人民法院黨組和中央司法改革領導小組會議審議通過，并報經(jīng)中央政法委審核同意，最高人民法院于2021年12月14日將《程序規(guī)定》印發(fā)全國法院執(zhí)行。

二、《程序規(guī)定》的主要內(nèi)容

《程序規(guī)定》共七章四十四條，包括總則、職責和任務、管轄和回避、受理和調(diào)查、聽證和審議、處理和救濟、附則。主要內(nèi)容如下：

（一）關于懲戒事由、主體和對象

1.懲戒事由。依據(jù)法官法的規(guī)定，《程序規(guī)定》第四條對法官懲戒的事由作出明確，即法官在履行審判職責過程中，故意違反法律法規(guī)辦理案件，或者因重大過失導致裁判結果錯誤并造成嚴重后果，需要予以懲戒的，依照本規(guī)定辦理。同時，《程序規(guī)定》第四十條規(guī)定：“本規(guī)定適用于人民法院履行主體責任，對法官涉嫌違反審判職責的行為進行調(diào)查和懲戒?！币簿褪钦f，《程序規(guī)定》僅對法官涉嫌違反審判職責的行為啟動懲戒程序，法官違反審判職責以外的其他違紀違法行為，則依據(jù)法律及有關紀律規(guī)定辦理。

2.懲戒主體。依據(jù)“兩高”印發(fā)的《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》中法官懲戒工作由人民法院與法官懲戒委員會分工負責的規(guī)定，《程序規(guī)定》第六條規(guī)定，人民法院按照干部管理權限對法官涉嫌違反審判職責行為進行調(diào)查核實，根據(jù)法官懲戒委員會的審查意見，依照有關規(guī)定作出是否予以懲戒的決定，并給予相應處理。法官懲戒委員會根據(jù)人民法院調(diào)查的情況，負責從專業(yè)角度審查認定法官是否存在法官法第四十六條第四項、第五項規(guī)定的違反審判職責的行為，提出構成故意違反職責、存在重大過失、存在一般過失或者沒有違反職責等審查意見。

3.懲戒對象。《程序規(guī)定》第四十二條規(guī)定，本規(guī)定所稱法官，是指按照法官法選任并實行員額制管理的法官。也就是說，法官懲戒的對象限于實行法官員額制后進入員額的法官，司法輔助人員以及其他工作人員不屬于法官懲戒的對象。人民法院負有監(jiān)督管理職責的人員因故意或者重大過失，怠于行使或者不正當行使審判監(jiān)督權和審判管理權導致裁判錯誤并造成嚴重后果，應當承擔監(jiān)督管理責任的，依照干部管理的有關規(guī)定和程序追究其監(jiān)督管理責任，即院庭長因監(jiān)督管理責任造成裁判錯誤的，也不適用法官懲戒程序。此外，若法官在違反審判職責的同時，亦存在其他違紀違法行為的，只對違法審判的行為啟動法官懲戒程序，對其他行為不適用法官懲戒程序。對違反審判職責行為經(jīng)懲戒委員會審議，應當予以追責的，可與其他違紀違法行為一并處理，也可以分開處理。造成錯案的原因既有法官違法審判的原因，也有院庭長監(jiān)督管理不當?shù)仍虻模粚`反審判職責的法官啟動法官懲戒程序追責，對其他人依據(jù)其他的法律法規(guī)追責。

（二）關于管轄對象、線索受理和調(diào)查主體

1.管轄對象。征求意見中，有單位建議對干部管理權限不在本院的法官涉嫌違反審判職責的，應由上級人民法院進行調(diào)查。研究認為，根據(jù)黨中央關于紀檢監(jiān)察體制改革文件精神，以及有關法律規(guī)定和黨內(nèi)法規(guī)，對于黨員、干部違紀和職務違法行為的立案調(diào)查管轄劃分，核心在于干部管理權限，并實行分級負責制，法官懲戒工作也需遵循此原則，應嚴格按照干部管理權限設定各級人民法院的管轄對象。故《程序規(guī)定》第十二條規(guī)定，各級人民法院按照干部管理權限，對本院法官違反審判職責的行為進行調(diào)查和懲戒?！冻绦蛞?guī)定》第十三條規(guī)定，最高人民法院法官懲戒委員會負責審查最高人民法院提請審議的法官是否具有違反審判職責的行為，并提出審查意見。省、自治區(qū)、直轄市法官懲戒委員會負責審查高級人民法院提請審議的法官是否具有違反審判職責的行為，并提出審查意見。

2.線索受理。征求意見中，有單位建議明確線索受理系由人民法院內(nèi)設機關紀委還是承擔督察工作的部門負責，以便于實際操作。研究認為，人民法院內(nèi)設機關紀委和承擔督察工作的部門作為黨組落實主體責任的重要部門，在法官涉嫌違反審判職責問題的線索受理上應共同承擔，故《程序規(guī)定》第十六條規(guī)定，各級人民法院機關紀委或承擔督察工作的部門按照干部管理權限受理反映法官違反審判職責問題的舉報、投訴，以及有關單位、部門移交的相關問題線索。人民法院在審判監(jiān)督管理工作中，發(fā)現(xiàn)法官可能存在違反審判職責的行為，需要追究違法審判責任的，由辦案部門或承擔審判管理工作的部門對案件是否存在裁判錯誤提出初步意見，報請院長批準后移送機關紀委或者承擔督察工作的部門審查。

3.調(diào)查主體。征求意見中，有單位建議明確法官懲戒工作的調(diào)查主體，即是由法院內(nèi)設機關紀委還是承擔督察工作的部門進行調(diào)查。研究認為，依據(jù)公務員法、政務處分法、人民法院組織法、法官法等相關法律，人民法院作為任免單位和管理機關，可以對本院法官違規(guī)違紀問題開展調(diào)查。同時，考慮到各級法院內(nèi)設機構設置的實際情況，對法官懲戒工作的調(diào)查主體進行了明確，即當事法官所在法院設有機關紀委，則由機關紀委承擔；當事法官所在法院未設機關紀委，則由承擔督察工作的部門負責調(diào)查。據(jù)此，《程序規(guī)定》第十七條規(guī)定，人民法院機關紀委或承擔督察工作的部門經(jīng)初步核實，認為有關法官可能存在違反審判職責的行為，需要予以懲戒的，應當報請院長批準后立案，并組織調(diào)查。

（三）關于調(diào)查后的處理、提請審議和補充調(diào)查程序

1.調(diào)查后的處理程序。根據(jù)調(diào)查情況，《程序規(guī)定》第二十一條規(guī)定了三種處理方式：一是沒有證據(jù)證明當事法官存在違反審判職責行為的，應當撤銷案件，并通知當事法官，必要時可在一定范圍內(nèi)予以澄清；二是當事法官存在違反審判職責行為，但情節(jié)較輕無需給予懲戒處理的，由相關部門進行提醒談話、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉；三是當事法官存在違反審判職責行為，需要懲戒的，人民法院調(diào)查部門應將審查報告移送本院承擔督察工作的部門，由承擔督察工作的部門制作提請審議意見書，報院長審批后，按照程序提請法官懲戒委員會審議。

2.提請審議程序。鑒于法官懲戒委員會僅在最高人民法院和省一級設立，與四級人民法院并非完全對應，故《程序規(guī)定》第二十二條規(guī)定，最高人民法院法官違反審判職責的，由最高人民法院提請最高人民法院法官懲戒委員會審議；高級人民法院法官違反審判職責的，由高級人民法院提請省、自治區(qū)、直轄市法官懲戒委員會審議；中級人民法院、基層人民法院和專門人民法院法官違反審判職責的，層報高級人民法院提請省、自治區(qū)、直轄市法官懲戒委員會審議。上級人民法院認為下級人民法院提請審議的事項不符合相關要求的，可以要求下級人民法院補充完善，或者將提請審議的材料退回下級人民法院。

3.補充調(diào)查程序。為保障懲戒案件的質(zhì)量，《程序規(guī)定》第二十九條對補充調(diào)查程序進行了規(guī)定，即法官懲戒委員會認為懲戒事項需要補充調(diào)查的，可以要求相關人民法院補充調(diào)查。相關人民法院也可以申請補充調(diào)查。人民法院應當在一個月內(nèi)補充調(diào)查完畢，補充調(diào)查以二次為限?！冻绦蛞?guī)定》第三十條規(guī)定，人民法院補充調(diào)查后，認為應當進行懲戒的，應重新提請法官懲戒委員會審議。

（四）關于聽證、審議和異議審查程序

1.聽證程序。為保護法官依法履行審判職責，根據(jù)中央文件精神，《程序規(guī)定》第二十五條規(guī)定，法官懲戒委員會審議懲戒事項時，應當組織聽證。當事法官對人民法院調(diào)查認定的事實、證據(jù)和提請審議意見沒有異議，明確表示不參加聽證或無故缺席的，可直接進行審議。因特殊情況，懲戒委員會主任可以決定延期聽證?！冻绦蛞?guī)定》第二十六條規(guī)定，聽證由法官懲戒委員會主任主持，或者由主任委托副主任或其他委員主持。同時，該條明確了聽證開始、申請回避、舉證質(zhì)證、個別詢問、發(fā)表意見、最后陳述等具體聽證程序。

2.審議程序。為增強懲戒工作的權威性，《程序規(guī)定》第二十四條規(guī)定，法官懲戒委員會審議懲戒事項，應當有全體委員五分之四以上出席方可召開?！冻绦蛞?guī)定》第二十七條規(guī)定，法官懲戒委員會應當在聽證后進行審議，并提出審查意見。審議時，法官懲戒委員會委員應當對證據(jù)采信、事實認定、法律法規(guī)適用等進行充分討論，并根據(jù)聽證的情況獨立發(fā)表意見。發(fā)表意見按照委員、副主任、主任的先后順序進行?！冻绦蛞?guī)定》第二十八條規(guī)定，法官懲戒委員會審議懲戒事項，須經(jīng)全體委員三分之二以上多數(shù)通過，對當事法官是否構成違反審判職責提出審查意見。經(jīng)審議，未能形成三分之二以上多數(shù)意見的，由人民法院根據(jù)審議情況進行補充調(diào)查后重新提請審議，或者撤回提請審議事項。

3.異議審查程序。為充分發(fā)揮懲戒工作保護當事法官的功能效用，《程序規(guī)定》第三十一條規(guī)定，法官懲戒委員會的審查意見應當書面送達當事法官和相關人民法院。當事法官對審查意見有異議的，可以自收到審查意見書之日起十日內(nèi)以書面形式通過承擔督察工作的部門向法官懲戒委員會提出?！冻绦蛞?guī)定》第三十二條規(guī)定，當事法官對審查意見提出異議的，法官懲戒委員會應當對異議及其理由進行審議，并作出書面決定：認為異議成立的，決定變更原審查意見，作出新的審查意見；認為異議不成立的，決定維持原審查意見。異議審查決定應當書面回復當事法官。

（五）關于懲戒決定程序

《程序規(guī)定》第三十四條對懲戒決定程序進行了規(guī)定，即法官懲戒委員會經(jīng)審議，認定法官存在故意違反審判職責行為，或者存在重大過失導致案件錯誤并造成嚴重后果，應當予以懲戒的，由人民法院根據(jù)干部管理權限作出懲戒決定：給予停職、延期晉升、調(diào)離審判執(zhí)行崗位、退出員額、免職、責令辭職等組織處理；按照公務員法、公職人員政務處分法、法官法、《人民法院工作人員處分條例》等法律規(guī)定給予處分。同時明確，上述懲戒方式，可以單獨使用，也可以同時使用。

（六）關于當事法官的權利保障

為充分保障當事法官在法官懲戒工作中的各項權利，《程序規(guī)定》以列舉方式進行了明確?！冻绦蛞?guī)定》第三條規(guī)定，法官依法履行審判職責受法律保護。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不受追究。第二十條規(guī)定，人民法院對法官涉嫌違反審判職責行為進行調(diào)查的過程中，當事法官享有知情、申請回避、陳述、舉證和辯解的權利。調(diào)查人員應當如實記錄當事法官的陳述、辯解和舉證。第二十三條規(guī)定，法官懲戒委員會受理懲戒事項后，相關人民法院承擔督察工作的部門應當在受理后五日內(nèi)將提請審議意見書送達當事法官，并告知當事法官有權查閱、摘抄、復制相關案卷材料及證據(jù)，有陳述、舉證、辯解和申請回避等權利。第三十六條規(guī)定，當事法官對懲戒決定不服的，可以自知道懲戒決定之日起三十日內(nèi)向作出決定的人民法院申請復核。當事法官對復核結果不服的，可以自接到復核決定之日起十五日內(nèi)向上一級人民法院提出申訴；也可以不經(jīng)復核，自知道懲戒決定之日起三十日內(nèi)直接提出申訴。第三十八條規(guī)定，上一級人民法院經(jīng)審查，認定懲戒決定有錯誤的，作出懲戒決定的人民法院應當及時予以糾正。

（七）關于法官懲戒委員會的設置

1.懲戒委員會的設置方式。征求意見中，有單位建議懲戒委員會應分別由中央和省級黨委政法委牽頭設置。研究認為，現(xiàn)行法官法、檢察官法分別規(guī)定了法官、檢察官懲戒委員會的設置，懲戒委員會中法官、檢察官代表均要求達到50%，合并設置懲戒委員會，難以做到與上述規(guī)定保持一致。實踐中，法官、檢察官的職責和行權方式完全不同，管理體制和工作機制也有明顯區(qū)別，分別設置法官和檢察官懲戒委員會，能夠更加精準高效地審查法官、檢察官違反審判、檢察職責的行為。據(jù)此，《程序規(guī)定》第八條第一款規(guī)定，最高人民法院和省、自治區(qū)、直轄市設立法官懲戒委員會。

2.懲戒委員會的人員構成。依據(jù)“兩高”印發(fā)的《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》中“懲戒委員會由政治素質(zhì)高、專業(yè)能力強、職業(yè)操守好的人員組成，包括來自人大代表、政協(xié)委員、法學專家、律師的代表以及法官、檢察官代表。法官、檢察官代表應不低于全體委員的50%”，以及法官法中“法官懲戒委員會由法官代表、其他從事法律職業(yè)的人員和有關方面代表組成，其中法官代表不少于半數(shù)”的規(guī)定，《程序規(guī)定》第八條第二款規(guī)定，法官懲戒委員會委員應當從政治素質(zhì)高、專業(yè)能力強、職業(yè)操守好的人大代表、政協(xié)委員、法學專家、法官、檢察官和律師等專業(yè)人員中選任。其中，法官委員不少于半數(shù)。

（八）關于法官懲戒工作辦公室的設置

征求意見中，有單位建議明確在各高級人民法院承擔督察工作的部門設置法官懲戒工作辦公室。研究認為，“兩高”印發(fā)的《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》規(guī)定，法官懲戒工作辦公室設在高級人民法院，但現(xiàn)行的法官法規(guī)定，最高人民法院法官懲戒委員會、省級法官懲戒委員會的日常工作，由相關人民法院的內(nèi)設職能部門承擔，并未規(guī)定懲戒工作辦公室的設置，故《程序規(guī)定》第十一條規(guī)定，最高人民法院和省、自治區(qū)、直轄市法官懲戒委員會的日常工作，由最高人民法院和各高級人民法院承擔督察工作的部門分別承擔。

三、貫徹落實《程序規(guī)定》的工作思路

法官懲戒工作是司法體制改革的新生事物，沒有先例可循，需要在中央確定的制度框架內(nèi)積極探索、不斷完善，通過明確懲戒主體、規(guī)范懲戒程序、嚴格懲戒標準，建立權責一致的違法審判責任追究機制，真正實現(xiàn)“讓審理者裁判、由裁判者負責”。

一是加強教育培訓，準確領會把握《程序規(guī)定》相關內(nèi)容。要精心組織學習培訓，加強宣傳教育，幫助廣大法官準確領會把握《程序規(guī)定》相關內(nèi)容，嚴守底線紅線，深刻認識制定出臺《程序規(guī)定》是深化司法體制改革的一項重要制度設計，是確保審判權依法公正行使的有效途徑，是構建新型制約監(jiān)督機制的現(xiàn)實需要，也是維護法官依法公正履職的制度保障，將思想認識成果切實轉化為制度執(zhí)行效能，再創(chuàng)服務大局、司法為民、公正司法的審判新業(yè)績，打造正規(guī)化、職業(yè)化、專業(yè)化的法官隊伍，推進新時代人民法院工作高質(zhì)量發(fā)展。

二是統(tǒng)籌安排部署，探索完善法官懲戒制度的配套措施。要壓緊壓實主體責任，統(tǒng)籌安排部署，探索完善法官懲戒制度的配套措施，積極推動法官懲戒制度落地落實。既要規(guī)范法官懲戒委員會的設立，健全法官懲戒工作程序，不斷完善線索受理、立案調(diào)查、提請審議、組織聽證、作出懲戒、權利救濟等程序規(guī)則，又要堅持懲戒與保護并重的原則，嚴格區(qū)分辦案質(zhì)量瑕疵責任與違法審判責任，細化法官和審判輔助人員的責任劃分，謀深謀實謀細各項工作任務，提高法官懲戒工作的透明度、專業(yè)性和公信力，助力法官懲戒制度走實、走深、走遠。

三是立足實踐需求，著力破解法官懲戒制度執(zhí)行中的難題。要強化政治擔當，緊扣時代命題，把握實踐需求，遵循司法規(guī)律，立足本地實際，發(fā)揮首創(chuàng)精神，深入開展調(diào)研，總結實踐經(jīng)驗。要圍繞懲戒工作中出現(xiàn)的新問題、新情況，準確把握懲戒工作的規(guī)律特點，完善線索發(fā)現(xiàn)機制，理順法官懲戒與紀檢監(jiān)察、干部管理的關系，推動案件評查與法官懲戒相貫通、法官懲戒與法官退額相銜接。要強化司法責任制條件下的廉政風險防控，扎實推進法官懲戒各項工作有序開展，充分利用懲戒制度優(yōu)勢，堵塞審判管理制度漏洞，不斷提高懲戒工作科學化、規(guī)范化、法治化水平。