2021年10月30日，第18屆中國城市規(guī)劃學科發(fā)展論壇上，自然資源部國土空間規(guī)劃局張兵局長發(fā)表主題演講“國土空間規(guī)劃的知與行”。報告分為“轉變、知識、行動”三部分，闡述了變化的規(guī)劃環(huán)境賦予規(guī)劃實踐的新意義，結合正在開展的國土空間規(guī)劃實踐，深入探討了規(guī)劃工作者的知識與行動對新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃學科發(fā)展的意義。

主題演講人：張兵（自然資源部國土空間規(guī)劃局局長）

（本文根據(jù)現(xiàn)場演講內容整理，經(jīng)報告人審定。更多詳細內容請關注《城市規(guī)劃學刊》2021年第6期）

1、轉變

“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃改革是生態(tài)文明體制建設的重要任務。2018年3月黨和國家機構改革，2019年5月《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》。經(jīng)過三年多的努力，“總體建立'多規(guī)合一’國土空間規(guī)劃體系，落實國土空間規(guī)劃頂層設計?！保戧唬P于2020年度國有自然資源資產(chǎn)管理情況的專項報告，2021.10.21）

新制度環(huán)境對規(guī)劃實踐產(chǎn)生了四方面重要影響，正在改變規(guī)劃形態(tài)。一是規(guī)劃對象，拓展到了全要素和全域范圍；二是規(guī)劃目標，國土空間規(guī)劃融合改革前多種空間類規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調內容更多，目標更綜合；三是規(guī)劃過程，通過國土空間信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”的支撐，規(guī)劃工作終于實現(xiàn)編制-決策-實施-評估-反饋的連續(xù)過程，技術工作與行政工作得到高度融合；四是規(guī)劃機制，規(guī)劃面向空間治理，治理主體政府（中央與地方）-市場-社會-規(guī)劃師之間的聯(lián)動，不斷塑造新的規(guī)劃角色認知。

2、知識

回顧規(guī)劃學科的演進歷程，每一個歷史階段有代表性的技術和理論實踐都會成為那個時期學科發(fā)展的組成部分。這種經(jīng)驗對于今天思考規(guī)劃學科的發(fā)展是有啟發(fā)的，一是規(guī)劃工作者們積極適應和融入國家建設的需要，二是堅持不懈地追求規(guī)劃的科學性。

《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》強調，“建立全國統(tǒng)一、責權清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，科學布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間” ，提出“按照高質量發(fā)展要求，做好國土空間規(guī)劃頂層設計”，“健全國土空間開發(fā)保護制度，體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學性、強化權威性、加強協(xié)調性、注重操作性，實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)?！?規(guī)劃工作者確實要深入思考，如何借助相關學科的理論知識和實踐經(jīng)驗，提升當下規(guī)劃統(tǒng)籌解決實際問題的綜合能力，體現(xiàn)出“整體謀劃”“綜合考慮”“科學布局”和“高質量發(fā)展要求”。

當前，“統(tǒng)籌推進五級國土空間規(guī)劃編制和三條控制線上下貫通落地，努力做到國家的'數(shù)’與地方的'線’和'圖’一致?！保戧唬匀毁Y源助力全面建成小康社會新聞發(fā)布會，2021.10.29） 縱向維度，“全國-省-市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”國土空間規(guī)劃在不同管理層次、不同空間尺度上有各自的分工，在市縣總體規(guī)劃層面三條控制線和約束性指標要落圖落地，要確認是可操作的，以此來支撐全國和省層面有關底線約束管控的規(guī)劃決策，這是自上而下和自下而上的反復過程。橫向維度，多部門充分協(xié)作，對目標、規(guī)則、機制的協(xié)同研究，使規(guī)劃成為政府的規(guī)劃，而非部門的規(guī)劃。上上下下、各個方面為此付出努力，正塑造國土空間規(guī)劃的過程和新的工作形態(tài)。

張兵局長特別強調，“三區(qū)三線”劃定不是數(shù)字游戲，而是落實戰(zhàn)略意圖、守住底線、體現(xiàn)控制線劃定優(yōu)先序（耕地和永久基本農(nóng)田保護、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）進而優(yōu)化國土空間布局、促進資源節(jié)約集約利用的工作過程?！叭€”劃得科學合理，要建立在對優(yōu)化國土空間布局深入研究的基礎上。優(yōu)化國土空間布局，首先是國土空間開發(fā)保護的戰(zhàn)略問題，需要在過去空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃方面的經(jīng)驗以及相關理論積累的基礎上，就如何做好全域、全要素條件下的空間發(fā)展戰(zhàn)略，提出簡明的、可指導規(guī)劃編制工作的要領。

在市縣總體規(guī)劃中，優(yōu)化國土空間布局要重視城市，重視城市創(chuàng)新發(fā)展，重視城市內部與外部的整體關系和系統(tǒng)關系，城市與區(qū)域、城市與鄉(xiāng)村、特別是城市內部各功能分區(qū)的空間結構和布局形態(tài)。三條控制線與城市內部“四線”（綠線、藍線、紫線和黃線）有機銜接成為系統(tǒng)的空間管控。

3、行動

規(guī)劃工作者要聚焦空間配置與土地使用/利用。一是強調在空間與土地使用中可持續(xù)發(fā)展(安全、環(huán)境、效率、公平、宜居)、維護公共利益和整體利益的價值觀念。二是基于現(xiàn)行法律法規(guī)，研究不同規(guī)劃層級土地使用/利用的規(guī)劃內容，在國家-省的層級上突出政策性、戰(zhàn)略性的引導，在市-縣的層級上尋求相對的戰(zhàn)略性、結構性和實施性的平衡。三是在銜接土地開發(fā)的操作性方面，基于自然資源調查、不動產(chǎn)登記、國土空間規(guī)劃“一張圖”等手段，在城市內部進一步完善控制性詳細規(guī)劃需要，在鄉(xiāng)村地區(qū)依托縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村莊的規(guī)劃工具因地制宜地綜合發(fā)揮用途管制和規(guī)劃許可依據(jù)的作用。

新的條件下(如雙碳目標、氣候變化、生態(tài)保護、生物多樣性)空間配置和土地使用的可持續(xù)性效應和機理成為規(guī)劃學科的基礎性理論問題，對支撐規(guī)劃編制、實施管理、動態(tài)監(jiān)測評估預警都有重要作用。如何優(yōu)化空間布局、提高城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村土地節(jié)約集約利用水平、統(tǒng)籌存量與增量也成為國土空間規(guī)劃實踐中的重要問題。關于總體規(guī)劃審批重點，2019年5月自然資源部就發(fā)布了《關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》，明確一是總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性，規(guī)劃目標定位要體現(xiàn)國家戰(zhàn)略；二是聚焦底線約束和控制性指標，這些要求要有傳導性；三是相鄰關系的審查，這就涉及空間與土地使用和國土空間結構布局的科學性；四是規(guī)劃程序和報批成果形式，編審程序要合法合規(guī)。市縣總體規(guī)劃編制工作要聚焦在這些基本問題。同時，在總體規(guī)劃中，不僅要完成國土空間開發(fā)保護的戰(zhàn)略部署，而且還要重視城市公共服務和基礎設施系統(tǒng)性、框架性的布局，使國土空間規(guī)劃有效指導城市建設。

最后，張兵局長指出，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，規(guī)劃工作者要兼容并包、繼承發(fā)展，把包括城鄉(xiāng)規(guī)劃學科在內的相關學科的理論和知識充分調動起來，探索如何更好地滿足國家現(xiàn)代化建設的需要。國土空間規(guī)劃的工作體系應是一個多學科支撐的開放、協(xié)同、不斷發(fā)展演進的體系。在黨中央重大決策部署的引領下，按照自然資源部黨組“連續(xù)、穩(wěn)定、轉換、創(chuàng)新”的工作要求，規(guī)劃界應當圍繞著規(guī)劃工作的價值觀念、主要任務和理論技術的核心問題共同發(fā)力，把這一輪的國土空間規(guī)劃做好。