李光偉：清代普免制度的形成及其得失

skysun000001 2021-11-03

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作者：李光偉

來源：《歷史研究》2021年第4期

摘要：蠲賦減租是國家惠政，在傳統(tǒng)帝制時期，唯有清康熙、乾隆兩朝屢次普免全國田賦，并將其逐步制度化。普免萌生于康熙平定三藩之亂后的輪免各省錢糧，是國家在重大災變后通過免除賦稅給予民眾的普惠性補償?？滴醭彰忮X糧四次、漕糧一次，得益于戰(zhàn)時形成高度集中財政體制所積累的雄厚儲備。這一將全國賦稅盡解戶部的財政體制，體現(xiàn)了康熙帝治國理念中的大局觀，也為其多次籌劃實施重大舉措提供強有力支持，對清前期的穩(wěn)定和發(fā)展一度發(fā)揮積極效用。但從長遠看，過于強調(diào)國用與蠲賦養(yǎng)民，忽視外省財政和恤官，導致康熙后期外省錢糧虧空嚴重與苛官累民等問題，反映此制度未因時應勢進行調(diào)整而產(chǎn)生缺憾。

關鍵詞：康熙朝普免制度蠲賦養(yǎng)民錢糧虧空治國理政

普免指中央政府在一定時期內(nèi)免除全國田賦，可分為普免新征與舊逋。自秦漢至清末，為休養(yǎng)民力、發(fā)展生產(chǎn)、御災捍患，分成或局部蠲免田賦的事例不勝枚舉，但周期性普免田賦且將之作為國家制度多次施行的，唯有清康熙、乾隆兩朝。清代田賦主要包括地丁與漕糧，普免田賦與“康乾盛世”相輔相成，也成為區(qū)別前代盛世的鮮明特征之一。普免制度在康熙朝逐步形成，蠲賦養(yǎng)民、民足國富成為此后清帝秉持的治國理念。因此，討論清代普免與“盛世”構建，不能忽視其前期醞釀與形成階段。

康熙朝普免制度為研治清代財政史、社會經(jīng)濟史學人關注，并被給予較為正面積極評價。但既有研究多將康熙五十年（1711）至五十二年全國輪免視為清代首次、康熙朝唯一一次普免地丁錢糧，未把此前多次輪免各省錢糧、漕糧及君臣圍繞此問題的討論、決策與調(diào)整納入考察視野，因此未能全面揭示清代普免制度的形成過程，以及該制度對治國理政的影響。制度的直觀表現(xiàn)雖系勒定的成文，但與人事密切相關，“某一制度之創(chuàng)立，決不是憑空忽然地創(chuàng)立，它必有淵源，早在此項制度創(chuàng)立之先，已有此項制度之前身，漸漸地在創(chuàng)立”。本文利用記載君臣圍繞國家重大事務奏對問答、討論實施等內(nèi)容的康熙朝起居注冊、檔案等相關史料，結合人事與制度，復原普免制度形成過程，厘清普免田賦次數(shù)，探討普免作為“朝廷重大政務”所蘊含的治國理念、制度設計與調(diào)整時的權變考量，并力圖說明其與清朝治國理政、國勢盛衰的關聯(lián)。

一、康熙二十年后國家財政狀況好轉與輪免的展開

普免的先決條件是國家財政儲備充裕，但康熙二十年之前，如何廣辟財源、滿足軍需是清廷首要任務?？滴醵晡逶?，戶部議定外省解京各項錢糧自翌年始，“一應雜項，俱稱地丁錢糧，作十分考成，除每年正月扣撥兵餉外，其余通解戶部”。同時，清廷一再削減各省存留錢糧，康熙七年已減至164萬余兩。

戶部銀庫為清代國家財賦總匯，其存銀多寡是反映國力變化的重要指標。乾隆三十七年（1772）、四十年，戶部官員兩次遵旨查明康熙至乾隆年間每年戶部銀庫實存銀數(shù)，因“康熙年間檔案霉爛不全，只于舊稿內(nèi)逐一檢查，惟有康熙六年起至六十年止，間有實存數(shù)目，未能按年開造”。具體如下表。

康熙十二年，戶部銀庫實存銀增至2135萬余兩，皇帝欲與民休息，諭戶部：“自古國家久安長治之謨，莫不以足民為首務?！钡@時三藩之亂突發(fā)，各省變動，“天下財賦復去三分之一”；加之軍費浩繁，十七年戶部銀庫實存銀驟減至333萬余兩。百余年后的魏源感喟彼時財政之難，“由今以思，竟不知當日廟堂如何經(jīng)營，內(nèi)外如何協(xié)濟，始能戡大難而造丕基也”。

為籌集軍費，除開捐例外，清廷大幅削減官俸、工食與外省存留，加征地丁以外之稅課，嚴格限制災荒蠲免錢糧。十七年三月，康熙諭吏部、戶部、兵部，以上措施“不無過嚴，但為籌畫軍需，早滅逆賊，以安百姓之故。事平之日，自有裁酌”。十八年八月二十六日，新任山東巡撫施維翰奏“請蠲免等事，部議多不允行，未免掣肘”?？滴踉唬骸澳壳败娕d之際，需用錢糧，全賴山東、江南等省協(xié)濟。朕非惜蠲，但部臣恐國用不敷，故多不議允耳。”

清廷雖宣稱軍費支出“俱準動用正賦，不許借端私派百姓”，但執(zhí)行時難免擾官病民，“各省大兵往來，凡米豆草料及供應等物，聞皆派之民間，不給價值”。十八年九月初八，康熙與張英有一番對談?？滴跹浴敖胀饫艨芍^極難”；張英亦云“外吏之苦甚，至有自戕其生者……從來州縣有存留錢糧，稍有余地，此非以寬吏也，正以寬民也。自用兵以來，存留盡入兵餉，州縣之支用無幾，如驛遞、胥役諸費，又決不可缺，官安能自給哉？究竟取之百姓耳。臣愿四海蕩平、兵餉稍裕之時，存留錢糧尚宜少加酌議，以為恤官、恤民之地”。

三藩之亂歷時8年，波及10余省。清廷支出軍費約1.5億兩，如加上軍糧耗費與戰(zhàn)后措置等費用，數(shù)額更高?？滴跎钪鞍傩兆?，君孰與不足；百姓不足，君孰與足。古今不易之理”，但戰(zhàn)事危急，勢不可為。二十年十二月十八日，三藩之亂結束僅月余，康熙漸復官俸工食的同時，籌劃蠲免錢糧，在商討二十日擬頒恩詔條款時稱，“朕非不欲將天下各省錢糧盡行蠲免，以蘇民困，但自用兵以來，所費錢糧甚多，不能一概蠲免。直隸附近京畿，王化自始”，率先蠲免順天、永平、保定、河間4府八旗圈占田土二十一年錢糧。

二十一年，康熙命戶部盤點國家財政，為輪免各省錢糧做準備。九月十八日，諭大學士：“朕前屢言，俟天下蕩平，將錢糧寬免。今歲各處所報災傷甚少，爾等可同戶部先將天下錢糧出納之數(shù)通算來看。”二十二年四月，康熙考慮到貴州地瘠民貧，“挽輸芻糗，供應人夫，極其浩繁”，蠲免該省當年秋冬及來年春夏地丁錢糧。十二月，因陜西、甘肅等地民眾在平定三藩之亂期間轉運軍需，蠲免其二十三年三分之一地丁錢糧。

康熙重視清查各省錢糧，“果錢糧充足，閭閻亦可施恩”，二十三年三月初七，命大學士、九卿詳議清查事宜。二十四年二月二十一日，康熙指出：“朕所以留意清核，正欲加惠元元也。”經(jīng)此籌備，國家財政儲備逐漸好轉，二十五年戶部銀庫實存銀已增至2600余萬兩，且歷年持續(xù)向好，之前數(shù)次言及蠲免但未能大規(guī)模開展的困境已初步克服。

二十三年九月二十四日，康熙東巡前即頒恩詔：江南、浙江、江西、湖廣“自用兵以來，供應繁苦”，蠲免其二十四年三分之一漕糧。二十四年三月二十一日，因南巡時見民生疾苦，康熙諭大學士：“今國帑充足，朕欲蠲免直省明歲錢糧，以紓民困。爾等會同戶部預行酌議……其直隸順德等府，正在饑荒……今宜即行議蠲?！彪m屬“恩蠲”，但康熙首先考慮的是災荒因素。四月初九，康熙準戶部尚書科爾坤等議奏，蠲免直隸二十三年未完地丁銀60余萬兩；蠲免順天、永平、保定、河間4府未經(jīng)圈占地方及真定、順德、廣平、大名4府二十四年三分之一地丁銀，計50余萬兩。當國用充足時，康熙多次言及“欲使民被實惠，莫如蠲免錢糧”，加大對災區(qū)賦稅的蠲免力度。十一月初四，針對淮揚水災，康熙云“僅免本年錢糧，百姓沾恩有限，須將明歲錢糧一并蠲免，庶于民大有裨益”。這般事例頗多。同年十一月，因河南、湖北在平定三藩期間“轉輸供億，勞費繁多”，其二十四年未完地丁銀全免，二十五年地丁銀免一半。

二十五年九月初六，康熙因直隸順天、永平、保定、河間4府差徭倍于畿南4府，湖南、福建、四川、貴州遭三藩之亂，百姓苦累，擬蠲免地丁錢糧。初七，科爾坤會同大學士勒德洪等奏：順天等4府“民田曾經(jīng)圈占，徭役較重，今歲又被災傷，錢糧似應蠲免”，貴州、四川、湖南、福建4省應蠲免，但湖南、福建明年錢糧若全蠲免，“則此地兵餉須從他省協(xié)濟，又多解費”，議將二十六年下半年及二十七年上半年錢糧蠲免，“則彼處錢糧可以接濟”。初九，康熙頒諭蠲免順天、永平、保定、河間4府及四川、貴州二十五年未完與二十六年地丁銀；湖南、福建二十五年未完，以及二十六年下半年、二十七年上半年地丁銀。十二月十八日，又蠲免直隸真定、順德、廣平、大名4府二十六年地丁銀。

二十六年，康熙繼續(xù)推進錢糧蠲免。九月二十日，大學士會同戶部尚書佛倫等奉旨查核江蘇、陜西應蠲免錢糧達600余萬兩，“亙古以來未有如此之多者。臣等因其為數(shù)太多，不敢遽議”；王熙、余國柱亦稱“從未見有蠲至數(shù)百萬者”?？滴鮿t表示，“朕從百姓起見，六百余萬未足為多”。十一月二十六日，康熙頒諭蠲免江蘇、陜西二十六年未完與二十七年地丁銀。姚廷遴的記述反映蠲免信息在地方的傳播。十月初二，他聽聞“朝廷因首相宋登宜之言，有蠲免二十七年錢糧之說”；十二月十五日，上海知縣“方知朝廷赦免二十六年及二十七年錢糧”；十八日張掛蠲免告示。

二十七年十月二十三日，因孝莊文皇后神牌升祔太廟禮成，康熙頒恩詔，詔內(nèi)恩款19條，其中有蠲免浙江、山西、安徽二十八年地丁錢糧。此外，清廷還蠲免湖北二十八年地丁錢糧及驢腳南米十分之三。二十七年歲末，起居注所記“兩浙、三晉及江楚諸省正供全蠲，至數(shù)百萬，澤不遺于一夫，恩遍及乎天下”，是對此次恩詔蠲免以上4省二十八年地丁錢糧之總結。

二十八年正月十四日，康熙第二次南巡駐蹕山東平原縣，諭巡撫錢玨，“山東地丁正賦，意欲來歲蠲除，茲因巡幸至此，特先諭該撫速行曉示，日傳三百里，遐村僻壤咸使聞知”。至宿遷境內(nèi)，康熙諭地方官，“觀民比往歲南巡稍加富庶，則知朕連年蠲免錢糧，大有益于民也”。他還提醒廷臣，實施蠲免時注意平衡財政收支，統(tǒng)籌好地方發(fā)展和國家安全：“前見國用頗充，已將遞年各省錢糧次第蠲免。但國家經(jīng)費出入，當酌劑盈虛，務期上安下全，公私交濟，不得漫無籌畫，支左詘右?！?/section>

由上可見，三藩之亂甫一結束，康熙即籌劃蠲免各省地丁錢糧，從二十年底至二十二年，蠲免直隸八旗圈占土地及貴州、陜西、甘肅地丁銀；經(jīng)過財政清查與整頓，國用充足，至二十八年已蠲免直隸、河南、湖北、四川、貴州、湖南、福建、江蘇、陜西、浙江、山西、安徽、山東等14省地丁銀；因直隸系京畿重地，貴州、陜西、湖北轉運軍需且遭戰(zhàn)亂，蠲免近乎全省地丁銀兩次。從蠲免方式看，或因戰(zhàn)亂、災荒、政治經(jīng)濟地位重要，優(yōu)先按府分批蠲免；或因統(tǒng)籌經(jīng)費、節(jié)省協(xié)濟解費，蠲免一省、數(shù)省當年未完或明年半年與后年半年地丁銀；或因恩詔，蠲免數(shù)省錢糧。

廣西、云南、廣東、江西雖未獲蠲免新征錢糧，但此前廣西康熙十六年錢糧與十七年、十八年民欠錢糧，云南二十七年以前積欠錢糧，均已蠲免。廣東十八年至二十八年未完地丁銀12.86萬余兩，亦被豁免。三十年，康熙因江西“苦遭兵亂，又罹旱災”，蠲免南昌等5府二十三年至二十七年民欠錢糧6.3萬余兩。

因此，即使個別省份未蠲免新征，也不影響將此輪蠲免視為普免制度之濫觴。第一，康熙自認此系蠲免全國錢糧，二十四年三月二十一日諭旨所云“欲蠲免直省明歲錢糧”；以及三十年十二月初四諭戶部：“比歲各省額征錢糧，業(yè)已次第蠲豁?！钡诙?，此輪各省遞年蠲免或分府分批蠲免錢糧的方式，在之后普免中屢被借鑒且執(zhí)行更靈活成熟。普免制度形成完善之后亦非一年內(nèi)蠲免全國錢糧，而是分三年輪免。此輪蠲免各省錢糧與制度化的普免并無本質(zhì)差別，只是周期稍長。第三，道咸年間曾任職于戶部的王慶云記述康熙二十四年至二十六年蠲免各省錢糧，“三載之內(nèi)，布惠一周。后來普免之典，實肇于此”，亦認為其系普免制度之源頭。

二、康熙三十年代普免漕糧與地丁

（一）康熙三十一年普免漕糧的運籌與施行

第一輪蠲免全國地丁錢糧完成之際，康熙又籌劃普免漕糧。先是三十年九月十九日，因河南省“連歲秋成未獲豐稔”，康熙諭戶部：“三十一年錢糧著通行蠲免，并漕糧亦著停征?！笔鲁跻唬偠絺}場侍郎石文桂題請京通倉內(nèi)添設廒房?？滴鯁枺骸案魇⊥爝\京師糧米，除一歲所需，每年存余幾何？”伊桑阿回奏：“余米細數(shù)未得晰知，大約連年存剩之粟，足供一二年之用。”康熙表示先前蠲免地丁時即有普免漕糧之念想，認為京師每年余米若足供一二年之用，“則來歲漕糧酌量免征”，命大學士會同戶部詳查米數(shù)，以及蠲免漕糧后如何使倚賴漕運資生的運丁不至困窮等問題，一并議奏。初二，伊桑阿等覆奏：“現(xiàn)今倉內(nèi)貯米七百八十萬石有余，每年所進米三百四十萬石余，所出米二百八十萬石余，以倉內(nèi)現(xiàn)貯之米算之，足供三年給發(fā)?！甭劥?，康熙“欲將三十一年起運之米，于江寧、京口、杭州、荊州等處大兵駐防地方酌量截留，以備積貯。三十二年一年漕運俱從蠲免”，但又擔心“一年漕船不至，或有所礙”，問大學士意見。伊桑阿、阿蘭泰回奏：“一年漕船不至，京師所用之物價恐致騰貴。”康熙命大學士會同九卿確議蠲免方式。初三，伊桑阿等覆奏廷臣討論意見，滿九卿認為“漕糧關系重大，從無蠲例”；漢九卿則認為“全蠲一年漕糧，恩同天地”，但也擔憂“京師根本重地，漕糧關系國計，似難輕議全蠲。況五方雜處，人煙輳集，需用孔多，若一年停運，余米不得北來，糧食、百貨價將騰踴”，建言“將漕糧照省分府，逐年挨免，二三年間即可周遍，無有不邀圣恩者矣”?？滴跻浴皾h九卿所議良是”。

于是，康熙君臣初步確定普免漕糧周期為三年左右，按省分府逐年輪免。由于未將康熙三十二年漕糧在一年內(nèi)全免，各方亦能及時準備妥當，故蠲免時間提前至三十一年。三十年末，起居注總結云：“自三十一年始，三年之內(nèi)以次全免。各省沾沐皇仁，動以數(shù)百萬計。自昔帝王蠲租之詔，從無及于倉庾玉粒者。此實不世之殊恩異數(shù)也?！逼彰怃罴Z諭旨頒發(fā)及實施過程中又據(jù)實際情況調(diào)整，主要表現(xiàn)在三方面：一是普免周期不限于三年；二是未執(zhí)行分府蠲免而采取各省遞年輪免；三是既定蠲免順序因災荒影響有所變動。

康熙三十年十二月初四，普免諭旨頒發(fā)：除河南三十一年漕糧已頒諭免征外，湖廣、江西、浙江、江蘇、安徽、山東應輸漕米，自三十一年始以次各免一年。江寧、京口、杭州、荊州軍隊駐防各處，“將康熙三十一年起運三十年漕米各截留十萬石，存置倉廒”。據(jù)此，各省輪免漕糧順序為：三十一年免河南、湖南、湖北，三十二年免江西，三十三年免浙江，三十四年免江蘇，三十五年免安徽，三十六年免山東，周期為六年。

既定輪免漕糧順序與方式因災荒而調(diào)整，恩蠲亦有救荒之效。三十二年八月十四日，兩江總督傅拉塔奏“江南地方雨季稍遲，稻子蒔秧比往年略少，且收成亦略有減少”，陳請江蘇、安徽“今歲被災數(shù)縣漕米俱準蠲免，其三十四年、三十五年漕米不免；不成災州縣免征三分之一，其三十四、三十五年不行蠲免”，使“民沾實惠”，康熙朱批允準此請。九月十五日，戶部議準浙江巡撫張鵬翮疏言，浙省先旱后雨，田雖補種，但節(jié)氣已過，所收之米不堪辦供，將“三十三年之蠲免，移免三十二年之額征”。十六日，鑒于江浙夏季亢旱，秋季歉收，“若漕糧仍行征收挽運，恐民乏食”，康熙考慮“將浙江漕糧改令今歲蠲免外，江南漕糧今歲或免三分之一，或免其半。至伊省應免之年，照今歲所免米數(shù)補征挽運”。二十日，戶部議準蠲免江蘇、安徽三十二年漕糧三分之一，所蠲漕糧，俟至該省應蠲年份照數(shù)補運。這種分成分批提前蠲免的變通措施，既顧及漕運，又緩解災后民困。

作為康熙朝唯一一次普免漕糧，漢九卿初步議定按省分府、三年一周的輪免方案，實施時調(diào)整為按省遞年輪免，遇災則提前（分成分批）蠲免。這無疑沿襲前述首次輪免全國錢糧的經(jīng)驗，尤其是江蘇、安徽漕糧先行蠲免三分之一，脫胎于康熙東巡前恩詔蠲免江南等省二十四年漕糧三分之一。但漢九卿的建議方案并未湮沒，康熙五十年至五十二年普免錢糧及乾隆朝數(shù)次普免地丁、漕糧，均繼承和吸收了先前提出而未執(zhí)行的合理建議。

（二）康熙三十三年普免錢糧計劃及其變更

普免漕糧期間，第二次輪免全國錢糧即將拉開帷幕。三十年九月十九日，因河南連年歉收，康熙蠲免其三十一年錢糧。三十年十一月，山東巡撫佛倫密奏，“訪河南等省，令全免河南省來年錢糧，緩征陜西、山西錢糧。眾官民聞之，不勝喜悅”。

三十一年十月初一，因陜西上年災荒，“今歲雖薄有收獲，明春隨即征收，小民失業(yè)，無以資養(yǎng)”，康熙遂稱西安等地“連歲兇荒，繼以疾疫，因而閭閻失業(yè)，洊致流移”，蠲免該省三十二年地丁與積欠。

前次輪免錢糧未普及之廣西、云南，此時亦被充分關注。經(jīng)由蠲免實踐，康熙認可“撫綏百姓，俾沾實惠，無如蠲免錢糧”。三十二年七月二十七日，諭大學士伊桑阿：廣西、四川、貴州、云南“俱系邊省，地瘠民貧，不比內(nèi)陸。此四省三十三年應征地丁銀米，相應通行豁免”，并于八月初三發(fā)布蠲免諭旨。此次蠲免廣西銀37萬余兩、米7.8萬余石，四川銀18.8萬余兩、米1.3萬余石，云南銀16.9萬余兩、米28.4萬余石，貴州銀6.3萬余兩、米10.5萬余石，合計蠲免銀79萬余兩、米48萬余石。同年十一月，康熙赴遵化謁陵，聞知順天、河間、保定、永平4府多地歉收，遂將此4府三十三年地丁與舊欠全蠲?？滴踹€特別強調(diào)全蠲的必要性：“若將現(xiàn)年額賦雖蠲至五六分，地方官員仍有可征之項，則百姓不得均沾實惠，故將四府錢糧預行盡數(shù)蠲免?！?/section>

康熙三十一年至三十二年，清廷為紓解民困，蠲免河南、陜西、廣西、四川、貴州、云南、直隸（4府）等7省錢糧。三十三年至三十七年戶部銀庫實存銀歷年保持4000余萬兩。三十三年，康熙正式提議普免全國錢糧。以筆者所見，這一史實在既有研究中未被提及。

三十三年七月二十三日，康熙曰：“今天下太平，兵革不用，國家又無土木等無益之費。從前雖因水旱，將民間舊欠錢糧每歲蠲免，朕意仍覺未愜。今欲將天下錢糧通免一年?！币辽０⒌然刈?，“國家歲入之數(shù)三千余萬，每年經(jīng)費約計二千萬。今若一年不征，即至兩年不解，誠恐公用不繼”，因此建議“或酌量蠲二三分，或蠲半年”?？滴跽J為：“既為國用慮，或且蠲免半年，將此所蠲若在上半年，于民尤似有益?！卑⑻m泰奏：“六月后開征，民間已得收麥。嗣后又屆秋成，輸將甚易”；王熙、張玉書亦不主張普免一年完成，但建議“分省挨年輪蠲似為更妥”。廷臣意見不一，康熙遂命大學士“閑暇時會同戶部詳酌具奏”。此一普免錢糧計劃隨后因噶爾丹叛亂而未續(xù)議，但未被取消，而是在平叛期間及之后調(diào)整施行。

面對戰(zhàn)事和災荒，清廷“屢發(fā)帑金、倉粟賑濟，蠲免錢糧”。三十四年十二月十三日，康熙因山西平陽府地震欲頒恩詔，蠲免各省積年逋欠及帶征錢糧，大學士、九卿均表贊同。十七日，恩詔發(fā)布，蠲免山西、陜西、江南、浙江、江西、湖廣、廣東、福建等省三十三年以前逋賦。這可看作緊急形勢下未實施普免錢糧的權宜措施。三十五年十二月初七，康熙許諾“俟噶爾丹殄滅之后，朕自誕布德音，渙敷庥澤”，命戶部行文地方曉諭。此次用兵，山陜地區(qū)協(xié)辦轉運軍需，甚煩民力，十二月二十九日，康熙蠲免甘肅全省、陜西榆林等沿邊州縣衛(wèi)所三十六年地丁錢糧。戰(zhàn)事結束后，康熙及時調(diào)整施政重點，“以吏治民生為要務”，將蠲免錢糧提上日程?？滴跤{親征經(jīng)過山西，睹聞該省“歲屢不登，谷價翔貴，民間生計，甚屬艱難”，加以轉輸軍需，于三十六年十月十五日下旨，蠲免全省三十七年地丁錢糧。

三十八年三月，康熙第三次南巡聞見江南“固市肆安輯，耕鑿恬然，而額賦浩繁，民生拮據(jù)”，將江蘇、安徽、浙江三十四年至三十六年民欠地丁錢糧、米麥豆雜稅全免。十一月初三，康熙諭大學士：“比年以來，湖南地方未全豐獲，黎民艱苦，甚屬可憫。將三十九年自漕糧外，凡地丁錢糧及雜項稅銀盡行蠲免?！贝送猓诸妹夂比拍甑囟°y。

康熙三十年代，清廷蠲免河南、陜西、廣西、四川、貴州、云南、直隸（4府）、甘肅、陜西（沿邊州縣衛(wèi)所）、山西、湖南、湖北等12省次錢糧，以及江蘇、安徽、浙江積欠錢糧。三十三年，康熙提出的普免錢糧計劃因噶爾丹叛亂而未及議決，將蠲免各省三十三年以前積欠作為變通措施，其后繼續(xù)遞年蠲免各省錢糧。三十八年十一月，康熙所言“從前于直隸各省，權其緩急先后，頻渙恩施”，正說明這一點。此輪蠲免，既與三十一年開始的普免漕糧進程相疊合，又是康熙朝第二次輪免錢糧，如四十年正月康熙說：“各省錢糧，前曾以次蠲免過二年?！?/section>

三、康熙四十年代第三次輪免

康熙四十年代戶部銀庫實存銀數(shù)額整體高于三十年代，四十七年增至4700余萬兩，接近康熙朝峰值。四十年十月，戶部銀庫貯銀4000余萬兩。四十一年十一月，戶部庫銀積存4500萬兩，“每年并無糜用，國帑大有贏余”。四十五年正月十四日，康熙云：“現(xiàn)在庫帑頗豐，茍或不豐，何以蠲免各省錢糧乎？”康熙第三次南巡未蠲免江南新征地丁銀，因此，四十年代的輪免即從江南開始。

四十年正月二十七日，康熙諭大學士：“今欲蠲免江南明歲錢糧。江南系大省，錢糧繁多，爾等會同戶部定議，將各項應蠲錢糧逐一查明具奏。今年十月間即頒行上諭，則江南全省之民庶可普沾實惠也?！笔鲁跗?，康熙閱江南錢糧數(shù)目后問：“此項錢糧作何蠲免方善？”伊桑阿等回奏：“江南錢糧甚多，似宜蠲一半為是?！笨滴醪⒉毁澩骸敖K、安徽錢糧倘止蠲一半，仍有向民催科者。地方官員借此苛征亦未可知，如此仍致累民?！辈贿^，康熙堅持全蠲的同時也慮及國用：“或于明年盡蠲江蘇錢糧，后年再蠲安徽”，命大學士與九卿會商。初八，伊桑阿等均表贊同。初九，康熙閱大學士所擬蠲免上諭后，提出“增入'倘有不肖官員借端營私者，即行正法’”等。這一嚴厲警告較蠲免諭旨常用的“從重治罪”，更顯示康熙對江南官吏執(zhí)行蠲免不力以致民生維艱的極度不滿。

甘肅因災荒連蠲兩年錢糧。四十年九月二十八日，康熙諭大學士：“今歲河西錢糧盡令蠲免，爾等繕寫上諭呈覽。聞甘州等處亦甚豐稔，惟河西亢旱，鄰境皆豐，故災荒尚不覺也?！笔鲁跛模辽０⒌葘㈩妹夂游鳛膮^(qū)錢糧上諭繕寫呈覽?？滴跻蚋拭C“切近邊陲，土田瘠薄”，欲蠲免全省錢糧：“此但言及蠲免河西錢糧，被災之地雖屬不多，其鄰近州縣收獲者錢糧如一概蠲免，黎民更有裨益。甘肅所屬州縣錢糧盡行蠲免，爾等另寫上諭呈覽?！背趿?，諭旨頒發(fā)，蠲免甘肅四十一年地丁錢糧。四十一年十月二十九日，戶部奏陳豁免甘肅被災錢糧千余兩，康熙在得知甘肅錢糧全部豁免也不過“二十六萬有奇”后，決定“盡行豁免”。十一月初七，潘宗洛等侍值南書房，康熙“命試蠲甘肅四十二年錢糧上諭”，潘宗洛之文“曉暢懇婉，獨當上指，定第一”。初八，康熙“出御書，蠲免甘肅錢糧”，提前籌劃蠲免云南、貴州、四川、廣西四十三年錢糧，并稱“倘更寬裕，廣東錢糧亦行蠲免”。云南等4省協(xié)濟銀兩，命戶部“預為計算，事方有濟”。初十，康熙部署：云南、貴州、四川、廣西蠲免錢糧，俟四十二年“開印即行傳諭”，浙江省錢糧蠲免擬于四十二年“秋收之后再行請旨”。此間繼續(xù)安排蠲免四十二年錢糧之省份。十一月初九諭，因“江北田土瘠薄，生計尤艱”，“秦省不通水運，若不謹于蓋藏，儉歲難于賑恤”，蠲免安徽、陜西四十二年地丁錢糧。

此后蠲免各省錢糧隨著康熙后三次南巡及西狩而展開。四十二年正月二十六日，康熙第四次南巡駐蹕山東泰安州城內(nèi)，諭戶部：“甲子、己巳兩次南巡，路經(jīng)東省，見民生豐裕，士庶樂利”，但此次再經(jīng)山東，民生“似不及甲子、己巳之年”，蠲免德州等45州縣四十一年未完錢糧。此后不久，山東被水成災?？滴跤妹馊″X糧，十月初五，諭大學士：“云南等處四省錢糧，今歲三月恩詔已曾蠲免。今山左被災，又宜蠲赦。朕且欲免浙省明歲錢糧。爾等交戶部，將應蠲款項查明具奏。”“三月恩詔”于三月十八日康熙五旬萬壽節(jié)頒示。初九，馬齊覆奏：若將山東、浙江錢糧同時蠲免，“給發(fā)兵丁外，所余無幾，況年歲豐歉未可逆料”，建議“明歲先蠲一省，次年再蠲一省似為從容”?？滴酢蔼q欲二省并蠲，沉思良久”，采納馬齊意見，推遲蠲免浙江錢糧，蠲免山東“明歲錢糧、積年舊欠并各項帶征”。

四十二年十月二十六日，康熙行經(jīng)山西，蠲免山西四十二年以前積欠錢糧。十一月十七日行經(jīng)陜西，蠲免陜西、甘肅四十二年以前積欠錢糧，并允諾“俟四十三年直隸各省咸獲豐稔，當將秦省四十四年正供亦行免征”。是年，清廷還蠲免河南四十三年地丁錢糧。

四十三年六月，山東民生“大有起色，不似從前被災景象”?？滴踔I大學士，山東省四十四年錢糧不可急征，“若秋田有收，再當商酌”，俟十月、十一月間啟奏。十月初七，康熙念及山東“被災之余，甫離重困。若非大敷恩澤，終不能遽底盈寧”，蠲免其四十四年地丁錢糧。同時蠲免浙江四十四年地丁錢糧。四十二年至四十五年，山東因荒歉而蠲免新征與舊逋多達1000余萬兩。四十七年三月，江寧織造曹寅密奏：“前年山東饑民，感激皇恩云，寧餓死不做賊。”類似情形亦得到外國傳教士的印證?？滴跞拍昃旁?，在華耶穌會士馬若瑟（Joseph de Prémare）致函在巴黎負責北京法國傳教區(qū)財務的司庫郭弼恩神父（Le Gobien）：“我們知道，赤貧導致可怕的暴力……令人驚訝的倒是更加悲慘的事情沒有出現(xiàn)，而且在此地并不鮮見的饑荒年代，數(shù)以百萬計的生靈眼看自己活活餓死卻不揭竿而起——這種例子在我們歐洲歷史上卻是常見的?！边@是清代蠲賑養(yǎng)民之成效。

四十四年十一月，康熙得知即位以來蠲免錢糧總計9000余萬后，繼續(xù)蠲免湖北、湖南四十五年地丁并停征舊欠。從康熙四十年始，清廷已蠲免江蘇、甘肅（2次）、安徽、陜西、云南、貴州、四川、廣西、山東（2次）、河南、浙江、湖北、湖南15省次地??；部分免除直隸、山西、江西、福建、廣東新征并全免積欠。

四十五年，康熙開始籌劃并實施蠲免各省積欠。五月初九，康熙諭大學士馬齊：“昨日欲下旨查直隸各省歷年拖欠錢糧總數(shù)，偶爾遺忘，著交戶部查明速奏。內(nèi)有民困無征者，酌量豁免?！笔迦?，戶部將各省積欠錢糧及米麥谷豆數(shù)目折子呈覽?？滴酢爸妹庵彪`、山東積欠錢糧諭旨呈覽。別省錢糧俟至十月啟奏”。十七日，康熙頒諭蠲免直隸四十一年至四十三年民欠銀8.27萬余兩、糧0.59萬余石，山東四十二年民欠銀169.17萬余兩、糧0.59萬余石。十月二十二日，康熙按照前定計劃，“盡行豁免”各省四十三年以前積欠錢糧。馬齊出于多征之考慮，建議“請俟至十二月再免，此際猶有完納錢糧者”，康熙未允：“若令完舊欠錢糧，則現(xiàn)在錢糧反致遲誤。今即免之，則有利于百姓”。二十五日，清廷蠲免山西、陜西、甘肅、江蘇、安徽、浙江、江西、湖北、湖南、福建、廣東四十三年以前未完地丁銀212.27萬余兩、糧10.57萬余石?？滴跛氖迥隁q終，起居注總結道，“蠲各省之積逋，動至數(shù)百余萬，則上古緩征之朝，所未有也”。至此，康熙四十年代的輪免各省錢糧以與普免積欠配合的形式落下帷幕，周期為五年。

此外，康熙蠲免錢糧時，特別注意各省輪免當年須停征舊欠，次年開征，既避免官吏侵蝕已蠲之錢糧，又能寬舒民力，并從首次輪免全國錢糧的康熙二十年代末之臨時規(guī)定漸成四十年代之定例。二十九年正月二十七日，戶部議準山東巡撫佛倫題，沂州等州縣衛(wèi)所未完二十八年錢糧，俟收麥后征完報銷?？滴跷礈?，諭曰：

山東康熙二十九年地丁錢糧全行蠲免，原欲使小民終年無有租賦，得以休息，均沾實惠。若將未完帶征，必致借端混擾滋弊?！摀岵⒉辉敳?，即為具題請于二十九年麥登之后征完，殊屬不合，著嚴飭。這未完錢糧，著于康熙三十年帶征。

三十年十二月二十二日，河南巡撫閆興邦奏原武等46州縣未完銀36萬余兩，因“百姓被災，必不能依限全完，請俟來歲麥秋后征收”，戶部議不準行?？滴踔I：河南三十一年錢糧已全蠲，“今令依限征收逋欠，百姓必致苦累。這原武等州縣未完錢糧，著于三十二年、三十三年帶征”。三十七年五月十六日，戶部議準山西巡撫倭倫題，靜樂等5縣未完三十六年錢糧限三十七年十月完結?？滴跖u曰：山西三十七年錢糧已全免，靜樂等縣未完錢糧“倘于三十七年征收，小民拮據(jù)輸納，仍致苦累。該部竟不詳察即照該撫所題議奏，殊屬不合”，令其于三十八年帶征。

四十四年閏四月，李光地疏言：“上視民如傷，屢賜蠲免。然蠲免之歲，舊逋未與停止，故官吏追呼不輟，不肖者或緣舊逋以罔新額。若遇蠲免之歲，概停舊逋之征，則民終歲休息，實沾鴻仁矣?！笨滴酢傲⒂枋┬?，著為令”。據(jù)此，李光地似率先提議這一定例。五月初八，康熙諭大學士：“本內(nèi)請免帶征拖欠錢糧一事，最當斟酌。凡免來年錢糧，必于歲前傳旨者，特使百姓預知蠲免，不為有司所欺耳。今于免賦之年仍令帶征舊欠，則不無朦混征收之弊?！笔湃?，康熙諭大學士等：“嗣后蠲免新年錢糧，如并免積欠，則帶征俱免。如止蠲本年錢糧，無免舊欠之旨，則所有舊欠錢糧俱于次年征收，蠲免之年概不得開征。永著為例?！边@表明輪免田賦的配套機制漸趨完善，成效更佳。

康熙四十年代的輪免基于更充足的國家財政儲備，較前兩次輪免具有以下明顯特征：一是統(tǒng)籌安排更主動，且計劃性、靈活性更強，云南等4省錢糧蠲免被納入康熙五旬萬壽節(jié)恩詔條款；二是蠲免周期縮短至五年；三是蠲免范圍更廣、力度更大，輪免新征、普免舊欠同時進行，互為補充；四是蠲免的配套措施尤其是蠲免之年停征舊逋成為定例。

四、康熙五十年普免錢糧制度的形成

三次輪免全國錢糧、一次普免漕糧之后，國家財政儲備依然豐實，康熙擬于執(zhí)政50周年時將全國錢糧普免一年。四十八年十一月十四日，為緩解人口增長帶來的民生壓力，康熙打算將四十九年應征錢糧“預配各省用度，為之抵算。至五十年，將天下應征錢糧一概蠲免”。戶部尚書希福納據(jù)年度財政收支情況回奏：“一年共起解銀一千三百萬兩有余，京城俸餉等項一年需用九百萬兩有余，每年所積不過一二百萬兩。如將天下錢糧全免，似乎國用不足?！笨滴跤謫枏堸i翮意見，張回奏：“通免天下錢糧，其事甚大。容臣等與大學士、九卿核查議奏。”十八日，張鵬翮覆奏：若五十年蠲免全國地丁錢糧，恐國用不足，為兼顧國計與民生，建議自五十年起，“視各省之大小，斟酌配搭，于三年內(nèi)免完”?？滴鯇Υ祟H認可，補充說：“至明年十月間，視各省秋收何如，先免歉收之省。”此系君臣初步議定自康熙五十年始，三年輪免全國錢糧，優(yōu)先蠲免歉收省份，并未公開宣諭?？滴跞昃颊劶捌彰庥媱潟r已提出，國家歲入3000余萬，支出約2000萬，結余約1000萬。此時議定分三年蠲免，正是每次約蠲免一年結余數(shù)額。時隔10余年，康熙君臣終將三年普免錢糧之制付諸實施。

四十九年十月初三為皇太后七旬圣壽節(jié)，康熙頒詔，將全國錢糧自五十年始，三年通免一遍；首輪蠲免直隸、奉天、浙江、福建、廣東、廣西、四川、云南、貴州五十年地畝銀722.61萬余兩、人丁銀115.1萬余兩、歷年舊欠銀118.54萬余兩。五十年十月，第二輪蠲免將至。初三，康熙頒諭蠲免山西、河南、陜西、甘肅、湖北、湖南6省五十一年應征地畝銀840.4萬余兩、人丁銀120.81萬余兩、歷年舊欠銀54.13萬余兩。

因連續(xù)兩年蠲免多達15省區(qū)新征地丁銀與歷年舊欠，個別省區(qū)對“舊欠”截止年份理解不一?？滴跷迨耆鲁跗?，直隸巡撫趙弘燮奏稱，該省四十八年、四十九年緩征民欠尚有114.27萬余兩，與上年普免舊欠118.54萬余兩“數(shù)不相符”，故直隸舊欠“蠲免與否，難以懸揣”。此前他三次咨請戶部，初覆云此兩年地丁“尚未奏報，無憑造入蠲免之內(nèi)”，再覆云錢糧十月全完，“何得借稱未完，希圖侵隱”。他認為這些答復“總未明晰，地方官無所遵循”。當?shù)弥彪`順德府唐山縣知縣馬瑞圖根據(jù)戶部意見，四十八年、四十九年舊欠不在蠲免之內(nèi)，“見在設柜開征，期于奏銷之前完解”，趙弘燮“不勝駭異，知該知縣將部文誤認，不諳蠲免錢糧之年停征之例，隨飭行不許開征，并通行各道府遵照”。他奏請將此兩年緩征民欠“或在蠲免之內(nèi)，或不在蠲免之內(nèi)，直捷明示以便遵行”。這兩年緩征民欠未獲蠲免，遵例于五十年停征、五十一年開征。

康熙五十年普免新征與舊欠時，蠲免之年停征舊欠定例亦因地調(diào)整，有所區(qū)處。五十年五月，浙江屆普免之年，巡撫王度昭奏銷四十九年錢糧，尚有未完地丁銀16萬余兩，具本題請限九月全完。戶部官員按照“蠲免之年停征（舊欠）”之例議駁。九月，王度昭“因部臣執(zhí)例繩臣，故不敢再以疏請”，具折密奏“蠲免之年停征”之例可行于他省，而不可行于浙江。具體理由為：

浙江賦役繁重，每年錢糧有地丁，有漕項，有漕白。征款名色，千頭萬緒。州縣官以漕糧緊急，催兌完畢，始征地丁。中間四月蠶忙，五月農(nóng)忙，再遇晴雨不時，轉眄十月。開征漕糧，地丁又復停閣。不惟有司顧此失彼，抑且民力湊辦維艱。然良農(nóng)奉法，尚知依限完公。惟有奸民猾吏歲歲拖欠，積至數(shù)十百萬，荷蒙皇恩盡蠲。其實便于奸猾居多，而急公完糧之百姓未嘗均沾。

因此，他請乘此蠲免之年將四十九年尾欠地丁催輸完納。但戶部官員“拘執(zhí)定例，行令五十一年新舊并征”，此舉“徒快奸民猾吏之意”，且若將未完銀停征，五十一年正月兵餉無著?？滴酢安灰赃`例”見怪，朱批“還該具題，但上本時當改數(shù)句方好”，調(diào)和其與部臣分歧。十一月，王度昭再次具題。康熙“以例不畫一，傳問九卿”，戶部起先覆準“將征完銀兩作速解部”，繼而同意留浙江省備用。五十一年正月，王度昭具折“剖明臣心”，認為“請征乃四十九年應完在庫聽部撥餉之銀，與偶值水旱歷年民欠遇赦停征之例不同”，即蠲免浙江五十年錢糧，亦未嘗“以四十九年之未完作為舊欠，概令停征，上諭甚明”，浙江四十八年、五十年錢糧已全蠲，四十五年至四十七年舊欠盡免，只有四十九年錢糧“為通省所仰給之項”。王度昭認為“乘此蠲免之年錢糧清楚，既可以濟目前之軍需，且可以寬后此之民力”，避免“嗣后再遇皇恩蠲免，必將以奉旨之日為停征之日，而新糧俱作舊欠”。五十一年十一月，王度昭奏稱四十九年舊欠已于五十年內(nèi)全完。

康熙五十一年十月初三，第三輪蠲免諭旨頒布：江蘇、安徽、山東、江西免征五十二年地畝銀882.9644萬余兩、人丁銀103.5325萬余兩、歷年舊欠銀248.3828萬余兩。五十年至五十二年輪免全國錢糧是康熙朝具有完整意義和標志性的普免，新舊地丁錢糧均被蠲免，且蘊含其他因素，如康熙在位50周年、皇太后70—72歲圣壽節(jié)、康熙六旬萬壽節(jié)等。因此，這一制度設計及施行經(jīng)反復商討與縝密考慮，李光地年譜“五十年二月”條下的一則材料揭示了其中的復雜性。

奏定為輪蠲錢糧之法。歲癸巳，實為六十萬壽之期。上自以壽考升平，推心仁覆，將欲沛澤宇內(nèi)，普免地丁錢糧。因奏事頃，預示意指。公曰：“……然統(tǒng)俟癸巳之年，一體通蠲，則各省吏祿、兵餉，無所支給，勢必由部帑發(fā)解，事增而費繁。倘分作三歲輪蠲，自今年始，每年蠲免五省。假如今年已蠲四川，則陜西姑待來年。是今年得以陜西之賦，供四川之祿餉，而來年又得以川供陜。統(tǒng)以癸巳之年為周，則現(xiàn)年五省，即得先沾洪施，而敷天之下，愷澤環(huán)流，亦無一民之不被。三年內(nèi)，直省錢糧，就近協(xié)用，不煩解部。至癸巳之年，部帑又可無外解之費。于事為便，而于恩尤加渥矣?！鄙蠍倧闹?。

三年普免周期在康熙四十八年十一月即已議定，且普免諭旨與首輪蠲免省區(qū)于四十九年十月初三公布，而年譜記載五十年二月李光地奏定輪免錢糧之法，似多此一舉。然而事實并非如此簡單。三年普免之制在議定和公開時，只提及康熙即位50周年、人口滋生等因素，頒諭時間適逢皇太后圣壽節(jié)，均未提及康熙六旬萬壽之事。普免第三年正屆康熙六旬萬壽，按例必頒恩詔，普惠天下。因此，“壽考”是康熙君臣討論普免方式的重要考慮因素。年譜所舉四川、陜西之例，其錢糧確實于五十年、五十一年蠲免。盡管李光地年譜由其后人編成于道光年間，個中內(nèi)容未必準確，但上述記載表明：康熙六旬萬壽是實施普免的重要因素，三年普免周期亦為康熙君臣及后世認可?？滴趿f壽節(jié)，清廷頒發(fā)恩詔，詔內(nèi)恩款45條，但《圣祖實錄》未載明具體條款。其實，普免錢糧即屬恩款之一：“（康熙）五十二年恩詔：天下地丁錢糧，既沛恩澤，于三年內(nèi)悉予豁免?！敝皇瞧彰庀扔谖迨陠?，至康熙六旬萬壽之年結束。正是有此恩詔，此前個別未能納入普免的地區(qū)亦可奏請蠲免。五十三年十月二十九日，戶部議準盛京戶部侍郎董國禮疏請，萬壽恩詔將各省地丁錢糧蠲免，盛京各處旗人所種地畝應征之米豆草與歷年舊欠，照奉天府地丁錢糧蠲免之例蠲免，而奉天新舊地丁錢糧于五十年首輪蠲免時被免除。此外，山西省五十一年新舊錢糧已于五十年十月奉旨蠲免，五十二年三月，山西巡撫蘇克濟具折祝壽，感戴“圣主又施鴻恩，將康熙五十一年錢糧及積欠錢糧俱行寬免”，似系接奉恩詔后例行誦壽并謝恩。

始于康熙五十年的普免制度吸取此前輪免之經(jīng)驗，在保障軍國用度的前提下，每年十月視各省區(qū)秋收豐歉確定蠲免順序，分三年輪免，鄰近省區(qū)錢糧協(xié)撥濟用，事簡費省，便捷合理，靈活機動，又兼顧康熙執(zhí)政50年普惠天下、皇太后圣壽節(jié)以示恪遵“孝治天下”的祖宗家法、康熙六旬萬壽志慶等重要紀念，一舉多得。

五、康熙朝普免制度的得失

通過以上考察，可以發(fā)現(xiàn)康熙五十年前的數(shù)次全國性輪免，實已具備普免的樣態(tài)及實效，而五十年至五十二年的普免是總結吸收此前三次輪免的實踐經(jīng)驗而形成的，本質(zhì)上也是輪免，只是周期固定為三年，且成為乾隆朝屢行普免的制度典范。清代普免制度萌生于三藩之亂結束后的輪免各省錢糧，是國家在重大災變后通過免除賦稅對民眾作出的普惠性補償?？滴踉?，“自吳三桂變亂之后，民甚艱苦，故朕累年蠲免錢糧”。他于三十三年提出普免錢糧設想，之后實施中雖有變更，但說明其普免觀念已趨成熟，終至五十年代形成完整的普免錢糧制度，并演化為“惠愛黎元”的國之大政。道光二年，清廷總結本朝普免制度之完善：“蠲免地、漕有通計各省額征銀數(shù)分年輪免者，有按照各省所屬之府州均勻搭配按年輪免者，有先盡災緩各府州作為首次蠲免者……恩蠲與災緩原屬并行不悖。”這些優(yōu)勢因素，基本都能在康熙朝普免的理念和實踐中找到。正是在這個意義上，康熙朝并非如之前所認為的普免地丁錢糧一次、漕糧一次，而是普免（輪免）地丁錢糧四次、漕糧一次。這雖與雍乾以降的歷史書寫不同，但與康熙君臣開創(chuàng)、設計普免制度的理念和實踐若合符節(jié)。

康熙帝注重吸取前代的經(jīng)驗教訓，堅守“敬天勤民”之祖訓，巡行各地，察吏安民。三十六年五月二十四日，康熙自言：“御極以來，不曾念及一己，只為天下生民計?！蔽迨迥觊c三月二十二日，又云：“古之人君，居深宮之中，不知民間疾苦者多。朕于各處巡行，因目擊之故，知之甚確。”數(shù)次輪免田賦多與康熙巡行相結合，在了解當?shù)亟?jīng)濟與民生狀況的基礎上，確定蠲免次序與方式，更具針對性和實效性。

三藩之亂不僅關系清朝存亡，還對康熙的治國理念產(chǎn)生重要影響。為平定三藩之亂，清廷采取戰(zhàn)時財政體制，將外省存留等收歸中央。平叛期間，清廷在應對軍事斗爭的同時，還面臨如何協(xié)調(diào)恤官與蠲賦養(yǎng)民的雙重壓力。康熙十八年，浙江道監(jiān)察御史金世鑒因官員裁減月俸達4年之久，上《請復官俸以養(yǎng)廉恥疏》，指出官員“因無俸薪養(yǎng)贍，安保無侵漁百姓，以救其身家之苦累者乎？”陳請“賜復全俸以養(yǎng)其廉恥”，“官有養(yǎng)廉，民無侵擾，官清民樂，亦保邦致治之一端”。十九年，兵科給事中姚祖頊上《請及時行仁疏》，認為“皇仁之首重者，莫如蠲租”，“民力裕則國用自饒，培植根本，計無有重于此者”。對此，康熙有自己的決斷。十八年九月初八，康熙言：“天下國家事，莫不有大小重輕之勢，故凡事當權衡折衷，必務從其大者、重者。今言官論事論人，多指摘瑕疵，但見及一偏，而于大局全體所關，不能審度其輕重?！笔鲁跛?，又云：“各省督、撫料理一省之事，所見止在一省，往往不能通行。凡事應悉心區(qū)畫，從天下大計起見?！边@反映康熙治國理念及實踐之大局觀，能牢牢抓住國是的核心和重點。

三藩之亂平定后，雖然戰(zhàn)時財政體制稍有松動，但大體被保留下來?？滴醵哪耆珖囟″X糧的存留比例約為21%，主要用于軍需、驛站等關乎清朝中央利益的事項上?？滴鹾笃?，山西、江西、蘇州府等地方開支約占其地丁總額的5%。在恤官與蠲賦養(yǎng)民之間，康熙傾向后者，如其所言“國家所重，惟在養(yǎng)民”，“圖治之道，惟在足民”，而這尤需充足的國家財政。由于定鼎中原后統(tǒng)一戰(zhàn)爭持續(xù)較久，清初各項政策搖擺不定，經(jīng)順治、康熙兩朝長達70余年恢復發(fā)展，清朝方初呈繁榮景象。

其間，普免、治河、漕運、蠲賑等國家大政之開展，無不基于雄厚的國家財政?？滴醯闹螄芰εc高度集中的財政體制，為“康乾盛世”打下堅實基礎。法國耶穌會士白晉（Joachim Bouvet）評價康熙，“他善于籌劃重大舉措，精于引導，令其善終。他對其泱泱大國的治理工作了如指掌，事必躬親”，“還豁免一些省份全年賦稅（有時豁免高達三四千萬兩銀子）”?？滴醵甏廖迨甏乔宄瘡慕Y束大規(guī)模戰(zhàn)亂、走向統(tǒng)一興盛的時期。這40年間，幾乎每隔10年即開啟一次輪免全國地丁錢糧。普免制度成為清朝中央政府在不同時期利用宏觀財政政策和稅收杠桿，在經(jīng)濟復蘇、救災恤困、財政分配、區(qū)域平衡、改善民生，以及緩和社會矛盾、拉動經(jīng)濟增長、增進民族團結、強化國家認同等方面取得顯著成效的重要手段。正是這種超越前代的蠲賦仁政實踐與政治話語構建，助力推動18世紀盛世的到來，也為康熙贏得“仁皇帝”的生前身后名。

早在康熙十八年，張英就向皇帝闡述恤官與養(yǎng)民并非二途，寬吏即寬民。彼時康熙因戰(zhàn)事不能顧及，或戰(zhàn)后一段時期以蠲賦養(yǎng)民為施政重點，尚無可厚非，但其執(zhí)政后期明知應著力恤官卻不及時調(diào)整高度集中的財政體制，確是治國理政的不足和缺憾。蕭一山曾指出康熙朝“屢次蠲免全國糧賦，以博寬大之名”與外省錢糧虧空之間的矛盾，但未進一步疏論。康熙后期，官俸未增、存留不足與錢糧虧空問題已較為突出，康熙卻依然強調(diào)：“百姓足，君孰與不足？朝廷恩澤，不施及于百姓，將安施乎？”他理想中的“各省火耗，俱是加一”，不僅田賦最少的甘肅不敷用，即賦額較多之地，“州縣官仍有以艱難告者”，康熙將此歸結為地方官不夠廉潔。王慶云對此評論，“責人以公義，而不恤其私情，非圣主之所以使下”。當時大臣中不乏洞悉問題癥結并進言者。李光地年譜“四十四年閏四月”條下記載他與康熙關于官員增俸的對談及結果：

奏曰：“官俸累殺，百僚幾無以自給。遭上寬仁，憫其祿薄，容隱其需求細過。然臣心竊有未允者。俸以養(yǎng)廉，防官邪也。今乃仰恃寬仁之恩，借口祿薄之故，競為需求，以陷于邪。其不至賣法黷貨者，即抗顏揚聲，以廉自負。此于澄敘官方之道，似有未盡。臣愚以為，兵費既省，則經(jīng)費益充，因而量加百官之俸，使足自給。一絕其需求之門，以杜其亂法干紀之路，則庶績咸熙矣?！薄辖匀恢?，而重慎改作，未及施行。

康熙明知“文官俸祿而外，多有掊克，而不必禁。武官侵扣兵糧，而不必問，但只不可多耳”。李光地認為：“開其端而欲其有節(jié)，能乎？”官員俸祿微薄，不能自給，而又有默許私征之空間，遂“設立名色，多方征取，以此民力不支，日就貧困”。清廷蠲賦養(yǎng)民之際，地方官或“私征，不行豁免”，或“催征蠲免錢糧，以償己之虧空”。針對地方官因公挪用之虧空，康熙采取蠲免虧空之項與“概從寬典，不更深求”的治標之法，未進行制度改革與紓解。不加恤官，終致累民。

三藩之亂結束后，康熙君臣至少三度討論調(diào)整外省存留，前兩次的時間分別與普免錢糧制度的萌生、形成近乎一致，但改革時機一再錯失。

第一次在康熙二十三年，正是平定三藩之亂后進行財政清理的合適機會。三月初七，因督撫將在庫銀兩挪移私用，蒙混奏銷，戶部無憑查核，康熙欲清查各省錢糧，詢問外省官員，皆云“清出存留錢糧，則別項錢糧自必清楚”。廷臣隨后覆奏擬定管理規(guī)章五款，其中第一款為：“凡奏銷錢糧，應將存留、起運逐項分晰，并報部年月，明白造冊，毋致朦混駁查。如有駁回者，將該督撫照朦混例處分。戶部司屬不行詳查，亦交吏部議處?！笨滴踔粚Υ丝畋硎静煌庖姡骸氨緝?nèi)第一款奏銷駁察事情，著照見行例行。余如議?！笨滴跽I策憑借這種高度集中財政體制積累國家儲備，以輪免各省錢糧，故首先將第一款否定。他事后追憶，“戶部庫中錢糧，歷年存積，數(shù)極難清。前此庫貯一二千萬時，曾令部中逐案盤查，轉多二十余萬”。時值三藩之亂平定至康熙二十五年左右。四十五年九月，戶部庫銀甚多，出入數(shù)目不清，盤查不易，康熙建議“若將每年新收之銀另貯一處，用銀之時，按舊存者取用，則易查而數(shù)目亦清”，未涉及財政制度機制之調(diào)整。

第二次在籌劃康熙五十年普免錢糧之際，君臣討論外省錢糧虧空與財政體制問題。四十八年十一月初十，即早于君臣首次談論擬于五十年普免錢糧4天，先是科臣郝林條奏各省錢糧虧空，康熙認為其“但知州縣錢糧有虧空之弊，而所以虧空之根原，未之知”，自信“聽政日久，歷事甚多，于各州縣虧空根原，知之最悉”。他認為虧空的根源是外省存留嚴重不足，三藩之亂前，“各省錢糧除地丁正項外，雜項錢糧不解京者尚多”；三藩之亂時，“軍需浩繁，遂將一切存留項款盡數(shù)解部，其留地方者，惟俸工等項，必不可省之經(jīng)費又經(jīng)節(jié)次裁減，為數(shù)甚少。此外則一絲一粒，無不陸續(xù)解送京師，雖有尾欠，部中亦必令起解。州縣有司無纖毫余?？梢詣又?，因而有那移正項之事”?？滴醴此肌翱謨?nèi)帑不足，故將外省錢糧盡收入戶部”的高度集中財政體制，“以今觀之，未為盡善”。這一遲來的省思距三藩之亂結束已近30年。鑒于戶部銀庫存銀5000余萬兩，康熙打算增加外省存留：“天下財賦止有此數(shù)，在內(nèi)既贏，則在外必絀。凡事須預為之備，若各省庫中酌留帑銀，似于地方有濟。倘在外各省一旦倉猝需用，反從京師解出，得無有緩不及事之慮?！钡种I大學士：“此亦當于無事之時，從長商榷。”此后，遲來之反思與改革籌劃仍舊延宕。五十二年，普免結束之際，康熙仍將施政重心系于蠲賦養(yǎng)民一端，“若不免錢糧，盡行積聚，則民間之財盡矣”，“民間匱乏，將何所賴耶？”

第三次是在康熙五十六年。五月初七，康熙諭大學士馬齊：“現(xiàn)今庫銀積聚甚多。從前各省俱有存留錢糧，有此項錢糧公事費用，于地方百姓大有裨益。不知何年入于應解錢糧項下解交矣。今每省地方存留錢糧數(shù)目若干，著查明具奏?！边@說明8年前的“從長商榷”未曾著手。六月初五，馬齊等將戶部查覆各省存留錢糧折子呈覽，康熙問：“此所查何如？”馬齊回奏：“戶部所查不明，前次已經(jīng)駁回。今看來尚未明白，官俸及衙役工食等項，每年存留地方，理宜另行開造。此外，將存留錢糧混入起解錢糧，是何項款，并未分晰明白?！笨滴趺霸俨榫咦唷薄Ｓ捎诰嗳畞y結束近36年，已適應辦理高度集中財政體制業(yè)務的戶部官員難以厘清存留與起運款項。五十八年，戶部銀庫貯銀4736萬余兩，達到已知康熙朝戶部銀庫實存銀數(shù)之頂點，但外省錢糧虧空十分嚴重。

五十九年七月初五，先是康熙因各省錢糧虧空甚多，命戶部行文各地督撫，就“應作何立法，使虧空之弊永遠清理”提出建議。戶部會核定議眾督撫覆疏，厘定治理虧空的“征解、追賠”條款，但難以發(fā)揮實際效用。此時距上次君臣討論虧空問題已10余年。五十六年，清廷蠲免直隸、安徽、江蘇、浙江、江西、湖廣、陜西、甘肅帶征地丁屯衛(wèi)銀239.838萬余兩，以及安徽、江蘇帶征漕項銀24.75萬余兩、米麥豆57萬余石。普免制度為地方官捏完作欠，待恩詔蠲免開方便之門。五十八年，安徽鳳陽府屬潁州知州王承勛控告布政使年希堯、鳳陽府知府蔣國正于五十六、五十七等年蠲免民欠錢糧時，“司府鉤通，捏造民欠，冒蠲銀四千余兩”。五十九年審實，先是前任潁州知州王盛文虧空帑銀，捏造民欠，蔣國正“不行查出”。迨王盛文病故后，蔣國正承認代賠，并無完解，后于蠲免民欠時，將應賠銀3790余兩混入民欠，希圖冒蠲。六十年八月，川陜總督年羹堯奏陳陜西西安、延安、鳳翔、漢中4府與興安州虧空正項銀90余萬兩，其所以積年虧空，久而愈多的原因之一即“錢糧已征在庫，并不起解，仍作民欠計，康熙六十年必有皇恩可圖蠲免，脫然無累”，且清查不力以致“虧空日深，吏治日壞，而民生不可問矣”。主要因高度集中財政體制導致的外省錢糧虧空弊政，已明顯侵蝕普免制度，使“惠政”名實有所背離。六十一年，“天下錢糧，各省皆有虧空”。當陜西巡撫噶什圖奏請將本省錢糧每兩加征火耗二至五錢彌補虧空時，康熙左右為難：“此折朕若批發(fā)，便謂朕令加征。若不批發(fā)，又謂此事已曾奏明，竟自私派”，在蠲賦養(yǎng)民的盛名下，他決不肯背負“加派之名”，但預料“西安庫內(nèi)，未必有存貯銀兩”，最后將噶什圖奏折申飭發(fā)出，撥戶部庫銀送西安以應軍需。由于準噶爾戰(zhàn)事膠著、災荒此起彼伏，加以皇位繼承人未定等諸事交錯疊織，年事已高、身心俱疲的康熙不能成功矯治后期積累的各種問題。

雍正即位伊始，清查整頓外省錢糧虧空，推行耗羨歸公，實施養(yǎng)廉銀制度，完成康熙后期未竟之任務。乾隆朝文臣評論耗羨歸公：“有司之養(yǎng)廉于此酌撥，地方之公用于此動支，百姓永無借名苛派之累，而官吏得有潔己奉公之實。所加于民者無多，所益于民者甚大。所謂上不誤公，下不病民，達權通變，至公至善之計也?！备叨瓤隙ㄟ@一改革兼顧國家所需、地方公用、官員薪俸、民眾負擔，達至綜合平衡。乾隆雖說雍正朝“因籌辦西、北兩路軍糈，未暇議及普蠲之事”，但未及問題本質(zhì)?？滴趿f壽節(jié)頒恩詔，除普免錢糧幾近尾聲外，還規(guī)定以康熙五十年丁數(shù)為常額，續(xù)生人丁永不加賦?！安患淤x”之制在清史乃至中國賦役制度史上都有重要地位，這一“養(yǎng)民”仁政推動清代定額財政體制的形成與人口大規(guī)模繁衍。雍正朝之所以未實施普免，除西北用兵外，更重要的原因是解決錢糧虧空與財政體制弊端，調(diào)節(jié)“養(yǎng)民”與定額財政體制之間的結構性矛盾。

乾隆登基后，總結乃祖、父執(zhí)政經(jīng)驗，認為在治國理政過程中，“法久自必弊生，奉行每多過當，不得不因畸重畸輕之勢，而為之維持調(diào)劑，以歸于正直蕩平之道”。乾隆帝普免地丁五次、漕糧三次后，隨著19世紀世界政治經(jīng)濟格局的大變動，耗羨歸公的制度紅利消耗殆盡，定額財政體制及其引發(fā)的外省錢糧虧空等問題每況愈下，引致普免制度自嘉慶以降發(fā)生從主動蠲新征到被動免積欠的根本轉變。不可逆轉的財政困難是清朝國勢衰微的突出表征，原本自上而下分配國家財政的普免制度被外省巨額賦稅積欠反向制約，終為固化的定額財政體制“反噬”?？登詠淼钠彰庵贫让鎸嵧觥９倮粽骼U賦稅居間中飽，以完作欠，上病國計，下朘民生，對財政經(jīng)濟與官風吏治產(chǎn)生極大負面影響。

治國理政要在筑牢大局意識的同時，因時應勢協(xié)調(diào)推進國家體制因革損益，破除“惠政”虛名，降低官民交困與社會震蕩的改革成本，平衡國用—恤官—養(yǎng)民之間的關系，統(tǒng)籌好發(fā)展與安全，有效防范化解各類矛盾和風險隱患，在國家之制的不斷調(diào)整完善中，運用制度力量轉危為機，實現(xiàn)長治久安。這不僅是歷史時期治國理政的重要內(nèi)容，也是推進治國理政體系和治理能力現(xiàn)代化的重大時代議題。

（作者李光偉，系中國人民大學歷史學院副教授）