工業(yè)用地作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間載體，是推動(dòng)城市工業(yè)化與城鎮(zhèn)化率提升的重要驅(qū)動(dòng)力量，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。在帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，各地方政府對于工業(yè)用地的供應(yīng)幾乎是“有求必應(yīng)”，導(dǎo)致了我國存量工業(yè)用地存在投資強(qiáng)度低、開發(fā)強(qiáng)度低、圈地現(xiàn)象嚴(yán)重、土地閑置和低效利用等問題。而其中各類開發(fā)區(qū)的不斷設(shè)立與建設(shè)，工業(yè)開發(fā)區(qū)的用地?cái)?shù)量和規(guī)模急劇擴(kuò)張導(dǎo)致了工業(yè)用地低效利用、土地投機(jī)、城市空間格局紊亂、環(huán)境污染增加等問題。

對比我國與國外在城市工業(yè)用地與城市面積的比例（圖1），可以看出我國城市內(nèi)部的工業(yè)用地占比情況較之國際平均水平來說占比過高。占地面積畸高，相比之下工業(yè)用地單位產(chǎn)出卻相對較低，說明我國工業(yè)用地經(jīng)營粗放，工業(yè)用地集約高效利用是提高我國土地利用率的關(guān)鍵。

圖1 工業(yè)用地占比的國內(nèi)外比較︱數(shù)據(jù)來源：根據(jù)參考文獻(xiàn)^[1]繪制

根據(jù)《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，工業(yè)用地占比高于30％的城市多集中于我國東部地區(qū)，以工業(yè)型城市為主，規(guī)模多為超大及特大城市，而工業(yè)用地占比低于15％的城市多集中在我國西部地區(qū)。從省域?qū)用鎭矸治龉I(yè)用地占比情況，可以看出工業(yè)用地占比低于15％的地區(qū)較多，如山西、青海、寧夏等，呈現(xiàn)出扁平化的低水平集聚特征。進(jìn)一步可以看出我國在工業(yè)用地的開發(fā)與布局程度呈現(xiàn)出東部和東北地區(qū)明顯高于中部和西部地區(qū)。

圖2 我國地區(qū)工業(yè)用地占比︱數(shù)據(jù)來源：《2018中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》

從東部、中部、西部與東北地區(qū)四大經(jīng)濟(jì)板塊整體情況分析，工業(yè)用地配置情況中存在著較為明顯的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。2007-2016年間，工業(yè)用地配置整體規(guī)模占比全國配置總規(guī)模情況，東部、中部與東北地區(qū)均呈現(xiàn)出下降的趨勢，分別由2007年的43.64%、27.00%和10.24%下降至2016年的40.10%、24.10%和4.73%。而在西部地區(qū)，工業(yè)用地配置規(guī)模相對保持增長的態(tài)勢，由2007年的19.00%增長到了2016年的31.06%。2007-2016年，中部、西部工業(yè)用地配置規(guī)模持續(xù)提升，占全國比重由46.01%增至55.16%。然而，從現(xiàn)有研究中可知，中部、西部地區(qū)的土地利用效益相對于東部和東北地區(qū)相對較低，尤其在西部地區(qū)土地利用效益整體水平較低^[2-3]。在東部地區(qū)土地利用效益程度相對較高，但卻面臨著土地供需不平衡的難題，因此，對于東部地區(qū)尤其是長三角、珠三角城市群，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)能效穩(wěn)定的前提下，可逐步減少工業(yè)用地總量，提升工業(yè)用地利用效率。結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際和企業(yè)發(fā)展訴求，適當(dāng)調(diào)整公共基礎(chǔ)設(shè)施用地、商業(yè)用地結(jié)構(gòu)，保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提升和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的必要用地。

圖3 2007-2016年中國四大經(jīng)濟(jì)板塊工業(yè)用地配置規(guī)模占全國配置總規(guī)模比重︱數(shù)據(jù)來源：中國土地市場網(wǎng)（http://www.）

對于低效和存量工業(yè)用地的產(chǎn)生，不僅是由于城市在工業(yè)發(fā)展過程中的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與區(qū)位向東部轉(zhuǎn)移的結(jié)果，也是城市建設(shè)從粗放式規(guī)劃到精明增長下的產(chǎn)物。截至到2017年底，上海、江蘇、浙江、湖北、遼寧、陜西、廣東等7個(gè)省（市）在通過全面啟動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作中，共認(rèn)定城鎮(zhèn)低效用地面積41.33萬公頃，已完成改造再開發(fā)項(xiàng)目1.48萬個(gè)、面積4.61萬公頃，約占認(rèn)定總面積的11%^[4]。在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的地區(qū)中，已完成項(xiàng)目的地區(qū)主要集中在開展工作較早的廣東、浙江和江蘇三個(gè)地區(qū)（表1），在低效用地的確認(rèn)改造過程中，廣東、浙江和江蘇的低效用地類型中工礦倉儲用地占比較大，面積占比均在50%以上，其中，江蘇的工礦倉儲用地占比接近75%?？梢?，我國存量工業(yè)用地?zé)o論是在數(shù)量上還是在面積上都呈現(xiàn)出巨大利用效率的提升空間，存量工業(yè)用地的再開發(fā)與盤活利用潛力程度巨大。因此，存量工業(yè)用地盤活利用對于當(dāng)前我國在國內(nèi)大循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢下，為不同層級的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展與升級提供良好的空間載體。

表1 低效用地再開發(fā)開展情況︱資料來源：自然資源部官方網(wǎng)站

? （1）國家層面

自2014年原國土資源部提出“實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化戰(zhàn)略”以來，城市新增工業(yè)，用地受到嚴(yán)格限制。城市發(fā)展模式正逐步由增量發(fā)展轉(zhuǎn)換至盤活存量土地、提高用地效率上來。自十八大正式提出新型城鎮(zhèn)化概念后，提升存量工業(yè)用地效率、挖掘存量工業(yè)用地潛力已成為一項(xiàng)重要的任務(wù)和要求。2013年3月，自然資源部發(fā)布《開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見的通知》中就明確指出了存量工業(yè)用地再利用的必要性和重要性。同年，十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，健全土地節(jié)約集約使用制度，合理供給城市建設(shè)用地，提高土地利用效率。隨后的中央城鎮(zhèn)化工作會議明確提出了建設(shè)用地利用“嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率”的要求。2016年，國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》明確指出，低效用地再開發(fā)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要舉措，要求建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵(lì)機(jī)制，堅(jiān)定和明確了存量工業(yè)用地再開發(fā)的方向。同年，隨著原國土資源部《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》以及《城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作推進(jìn)方案（2017-2018年）》等文件的出臺，對于推進(jìn)存量工業(yè)用地再開發(fā)工作提出了一系列激勵(lì)政策和相關(guān)工作要求。2020年3月《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》中提出了要以多種方式推進(jìn)國有企業(yè)存量用地盤活利用，對于存量工業(yè)用地的盤活利用提出了新的思路與方向。

? （2）地方層面

國內(nèi)部分城市已開始嘗試通過出臺各類地方性相關(guān)政策，為盤活存量工業(yè)用地提供重要支持。截至2017年底，廣東、浙江、江蘇等7?。ㄊ校┕仓贫ǔ雠_相關(guān)政策文件220份，涵蓋了法規(guī)、政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及具體操作細(xì)則等多個(gè)層次，注重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、建章立制，明確具體操作流程和要求，已初步形成了較為完善的政策存量用地優(yōu)化體系^[5]。以廣東省為例，2009年出臺的《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造工作促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》和《關(guān)于“三舊”改造工作實(shí)施意見（試行）》，政策重點(diǎn)在違法用地手續(xù)完善、協(xié)議供地方式激勵(lì)、土地使用權(quán)人補(bǔ)償激勵(lì)、集體轉(zhuǎn)國有手續(xù)簡化等；2011年出臺的《關(guān)于“三舊”改造實(shí)施工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》聚焦于完善和解決“三舊”改造工作實(shí)施過程中的細(xì)節(jié)問題；2016年出臺的《關(guān)于提升“三舊”改造水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，進(jìn)一步明確了連片改造、審批權(quán)限下放、公共用地保障、金融支持、新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)等重點(diǎn)政策；2018年4月出臺的《關(guān)于深入推進(jìn)“三舊”改造工作實(shí)施意見》，進(jìn)一步深化了“三舊”改造工作實(shí)施，對調(diào)整完善“三舊”改造地塊數(shù)據(jù)庫、加強(qiáng)土地規(guī)劃保障、明確“三舊”改造申請條件、加快“三舊”用地審批、規(guī)范“三舊”改造供地、加強(qiáng)“三舊”改造實(shí)施監(jiān)管等6大項(xiàng)、20條細(xì)則進(jìn)行了完善。2019年《廣東省人民政府關(guān)于深化改革加快推動(dòng)“三舊”改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》中明確全面推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化“三舊”改造市場化運(yùn)作機(jī)制，加快推動(dòng)“三舊”改造取得突破性進(jìn)展，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展^[6]。各地政策體系也在不斷探索中趨于完善，在推動(dòng)存量用地尤其是低效存量的工業(yè)用地發(fā)展方面，不斷完善政策體系與制度創(chuàng)新。

表2 廣東、浙江、江蘇城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作政策梳理（部分）

集約節(jié)約利用程度低。工業(yè)用地的集約節(jié)約程度不足、土地利用效率低下不僅使得城市空間結(jié)構(gòu)布局的失衡，還為城市發(fā)展過程中帶來了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、自然資源污染、城市交通擁堵、人口流失等問題，嚴(yán)重制約著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

市場化再配置程度不足。由于不同區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差異性、地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展多樣、功能區(qū)布局分工不同、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相對較低，各方面的用地需求不及東部沿海地區(qū)強(qiáng)烈，工業(yè)用地市場化再配置程度較低。

工業(yè)用地?cái)?shù)據(jù)信息缺乏。在工業(yè)用地管理過程中，相關(guān)部門對于工業(yè)用地的管理存在缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)、資料與信息的問題，具體體現(xiàn)在對于土地的交易信息采集、收集、用地發(fā)展等方面不健全，工業(yè)用地?cái)?shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)資料信息不全面、不完善。

監(jiān)管機(jī)制不健全。在土地因不同原因需要進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押或出租時(shí)，監(jiān)管部門對于不同階段和不同情況下也有所差異。工業(yè)用地從開發(fā)到經(jīng)營全流程中涉及監(jiān)管主體及部門較多，且各監(jiān)管主體之間聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制不健全，缺乏全面的監(jiān)管、審查機(jī)制。

圖片來源：網(wǎng)絡(luò)

深入完善低效與存量工業(yè)用地的認(rèn)定機(jī)制、建立數(shù)據(jù)庫、引入專家法律機(jī)構(gòu)，加大存量工業(yè)用地的盤查與處置。同時(shí)，通過有償收回、整治倒逼、司法處置、股權(quán)收回、政府收儲、土地二級市場交易等多種方式實(shí)施存量工業(yè)用地的處置。

工業(yè)用地政策創(chuàng)新是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提高工業(yè)用地節(jié)約集約利用水平、落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要路徑^[7]。可根據(jù)地方發(fā)展情況，探索建立和完善符合地方發(fā)展情況、企業(yè)發(fā)展規(guī)律、產(chǎn)業(yè)生命周期和發(fā)展方向的工業(yè)用地制度政策。優(yōu)先保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等重大項(xiàng)目用地，保障新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、創(chuàng)新型用地等重大項(xiàng)目用地。

工業(yè)用地轉(zhuǎn)型意為利用公共或私人的資金對工業(yè)用地進(jìn)行實(shí)體的修復(fù)再利用，并提高用地及周邊的環(huán)境質(zhì)量，減少資源浪費(fèi)。工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵和外延非常廣泛，并不局限于改造^[8]。為鼓勵(lì)市場主體參與改造，政府可給予適當(dāng)?shù)恼邘头雠c政策激勵(lì)，探索土地混合使用和建筑復(fù)合利用的新模式，如存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型開發(fā)為綜合用地，集工業(yè)、倉儲、研發(fā)、商辦等功能為一體。

表3 工業(yè)用地轉(zhuǎn)型路徑方式（部分）︱資料來源：基于園區(qū)在線資料整理[9]

與國際成熟的工業(yè)用地市場相比，我國工業(yè)用地市場化發(fā)展仍處于初級階段。過去很長一段時(shí)間內(nèi)，工業(yè)用地市場都不是一個(gè)完整發(fā)展市場化體系。完善我國在工業(yè)用地市場化建設(shè)，有利于提升土地要素的高效利用，有利于引導(dǎo)各類要素協(xié)同向先進(jìn)生產(chǎn)力集聚。在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入因疫情而大幅受挫的背景下，土地要素市場化改革，需要根據(jù)各地區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)具體情況，施行差異化的工業(yè)用地市場發(fā)展政策。

通過探索工業(yè)用地精細(xì)化管理，實(shí)現(xiàn)精明增長，由重規(guī)模、數(shù)量向重效益、質(zhì)量轉(zhuǎn)變，作為實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地高質(zhì)量利用的重要途徑。在基于工業(yè)用地管理的現(xiàn)實(shí)需求上，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)及時(shí)勾畫工業(yè)用地全貌，進(jìn)而科學(xué)定策、精準(zhǔn)施策、合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和空間布局，對于推動(dòng)工業(yè)用地精細(xì)化管理提供以數(shù)據(jù)為主要表征的現(xiàn)實(shí)支撐。

工業(yè)用地全生命周期管理，是指以提高土地利用質(zhì)量和效益為目的，對工業(yè)用地實(shí)施全過程監(jiān)管。通過建立產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，“畝產(chǎn)效益”評價(jià)、土地使用權(quán)退出等機(jī)制，將項(xiàng)目建設(shè)投入、產(chǎn)出、節(jié)能、環(huán)保等經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境各要素納入綜合監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地管理的系統(tǒng)化、精準(zhǔn)化、動(dòng)態(tài)化^[10]。通過將新增供應(yīng)的工業(yè)用地納入全生命周期管理，以土地出讓合同為平臺，對項(xiàng)目在用地期限內(nèi)的利用狀況實(shí)施全過程動(dòng)態(tài)評估和實(shí)時(shí)監(jiān)管。

國地科技基于工業(yè)用地精細(xì)化管理的現(xiàn)實(shí)需求，在多源大數(shù)據(jù)體系建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)、指標(biāo)模型體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，面向工業(yè)企業(yè)—用地—績效管理需求，充分結(jié)合工業(yè)用地績效評價(jià)機(jī)制，搭建工業(yè)企業(yè)—用地—績效大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)企業(yè)用地一張圖、工業(yè)用地績效一本賬和工業(yè)空間治理一平臺，助力地方工業(yè)用地全周期管理，為工業(yè)用地提質(zhì)增效、工業(yè)產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化和工業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供技術(shù)支撐。

參考文獻(xiàn)：

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數(shù)據(jù)來源：《2018中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》

[2]劉守英,王志鋒,張維凡,熊雪鋒.“以地謀發(fā)展”模式的衰竭——基于門檻回歸模型的實(shí)證研究[J].管理世界,2020,36(06):80-92+119+246.

[3]魏后凱,王頌吉.中國“過度去工業(yè)化”現(xiàn)象剖析與理論反思[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì),2019(01):5-22.

[4]中華人民共和國中央人民政府.自然資源部關(guān)于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作推進(jìn)情況的通報(bào)[EB/OL].

（2018-11-07）[2019-07-22].http://www.gov.cn/xinwen/2018-11/07/content_5338074.htm

[5]中華人民共和國中央人民政府.自然資源部關(guān)于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作推進(jìn)情況的通報(bào)[EB/OL].

（2018-11-07）.http://www.gov.cn/xinwen/2018-11/07/content_5338074.htm