文丨西部菌

3月13日，未來五年的規(guī)劃文件全文正式公布。

其實在之前，對規(guī)劃草案提前公開的一些內(nèi)容，西部城事已經(jīng)有過論述。而隨著全文出爐，一些細節(jié)更加清晰，意義也更明朗。

尤其是在城鎮(zhèn)化方面的定調(diào)，將深刻影響到下一階段各類型城市的發(fā)展走向。今天西部菌通過與五年前的規(guī)劃相關(guān)表述的對比，作簡要的分析。

先說結(jié)論：未來五年乃至更長時間，超大城市、特大城市擴張放緩，大中城市迎來擴張的機遇期，小城市將出現(xiàn)兩極分化，基礎(chǔ)條件好的縣城，也會迎來紅利。

01

優(yōu)先發(fā)展大城市還是小城市，是一個爭論已久的問題。而關(guān)于大中小城市發(fā)展的優(yōu)先級和協(xié)同性問題，五年前的規(guī)劃還是這樣表述的：

加快構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸，大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分布、協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局。

其實在前五年，大城市中心的邏輯已經(jīng)比較清晰，不過基于平衡考慮，對于中小城市同樣持鼓勵發(fā)展的態(tài)度，以實現(xiàn)“合理分布、協(xié)調(diào)發(fā)展”的目標。

并且這種鼓勵發(fā)展，包括實實在在的各種利好。比如五年前的規(guī)劃強調(diào)：

引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項目在中小城市和縣城布局，完善市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，推動優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源向中小城市和小城鎮(zhèn)配置。

但人往高處走、水往低處流，是最基本的規(guī)律。大城市基礎(chǔ)設(shè)施更完善，就業(yè)機會更多，收入水平更高，營商環(huán)境更好，所以從產(chǎn)業(yè)到人口資源都不斷涌向大城市。

資源向大城市集中，能夠更充分地發(fā)揮經(jīng)濟規(guī)模效應(yīng)，可以高標準地建機場，大手筆地投資修地鐵等等，反過來又進一步提升城市能級。

因此，基于大城市資源集聚的客觀優(yōu)勢，日前的規(guī)劃提到：

以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動、特色化發(fā)展；
發(fā)展壯大城市群和都市圈，分類引導(dǎo)大中小城市發(fā)展方向和建設(shè)重點，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。

五年前是“合理分布、協(xié)調(diào)發(fā)展”，現(xiàn)在是“協(xié)調(diào)聯(lián)動、特色化發(fā)展”。表述的細節(jié)變化，其實也暗含了不同階段的不同使命要求。

對小城市來說，以前要和大中城市協(xié)調(diào)發(fā)展，但城鎮(zhèn)化開始減速，論經(jīng)濟增長勢頭，小城市未必跟得上大中城市的步調(diào)，所以這時候要強調(diào)特色化發(fā)展，小而美也行。

這種思路的變化，還體現(xiàn)在其他幾個細節(jié)上。

比如之前強調(diào)，“以提升質(zhì)量、增加數(shù)量為方向，加快發(fā)展中小城市”，現(xiàn)在已經(jīng)沒有相關(guān)要求。因為一些小城市開始收縮，未來甚至可能消失，以增加數(shù)量為目標已不合時宜。

再如此前提到，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項目、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向中小城市布局，現(xiàn)在“承接超大特大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn) 移和功能疏解”的任務(wù)，落在了大中城市頭上。此外還有：

優(yōu)化市政公用設(shè)施布局和功能，支持三級醫(yī)院和高等院校在大中城市布局。

這意味著，行政資源的配置，越來越向市場資源的配置規(guī)律靠攏。那么在未來的五年，大城市在城鎮(zhèn)化空間布局中的分量和地位，還會進一步上升。

02

全國一共有六七百個城市，促進中心城市發(fā)展的大邏輯下，不同大城市的發(fā)展水平、階段可能完全不一樣。因此，規(guī)劃也作出了差異化安排。

如超大特大城市，規(guī)劃明確提出，“優(yōu)化提升超大特大城市中心城區(qū)功能”：

轉(zhuǎn)變超大特大城市開發(fā)建設(shè)方式，加強超大特大城市治理中的風(fēng)險防控，促進高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。有序疏解中心城區(qū)一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場等功能和設(shè)施，以及過度集中的醫(yī)療和高等教育等公共服務(wù)資源，合理降低開發(fā)強度和人口密度。

過去，超大特大城市成為城鎮(zhèn)化的最大贏家，經(jīng)濟、人口規(guī)?？焖倥蛎洠瑫r房價高企，城市病問題日益凸顯，所以現(xiàn)在到了“減負”階段，要適當?shù)亟o城市功能做減法。

按照2019年的城市建設(shè)年鑒，超大城市有6個，分別是上海、北京、重慶、廣州、深圳和天津；特大城市有11個，分別是東莞、武漢、成都、杭州、南京、鄭州、西安、濟南、沈陽、青島、蘇州。

這些城市接下來的擴張速度可能會有所放緩，尤其是超大城市，資源集聚一旦達到一定的強度，就面臨著向外疏解問題。

同時，想通過撤縣設(shè)區(qū)等行政手段擴容，難度會加大。

超大特大城市的產(chǎn)業(yè)疏解到哪里去呢？大中城市。對此，規(guī)劃提到：

完善大中城市宜居宜業(yè)功能。充分利用綜合成本相對較低的優(yōu)勢，主動承接超大特大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解，夯實實體經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)。

目前，城區(qū)常住人口100萬人以上的，都可以統(tǒng)稱為大城市，具體包括Ⅰ型大城市和Ⅱ型大城市，它們的數(shù)量接近百個。而中等城市的標準，則是城區(qū)常住人口50到100萬人。

也就是說，城區(qū)常住人口50萬人以上的大中城市，未來將成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點，在優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源投放上，將得到進一步的傾斜。

至于位于城鎮(zhèn)化最末梢的縣城，也將迎來一定的機遇——“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”提到：

加快縣城補短板強弱項，推進公共服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、市政公用、產(chǎn)業(yè)配套等設(shè)施提級擴能，增強綜合承載能力和治理能力。

發(fā)展勢頭較好的縣城，按照“穩(wěn)步有序推動符合條件的縣和鎮(zhèn)區(qū)常住人口 20 萬以上的特大鎮(zhèn)設(shè)市”的要求，還可以實現(xiàn)升級。

03

梳理近些年的城鎮(zhèn)化歷程，可以發(fā)現(xiàn)，大概經(jīng)歷了三個階段的轉(zhuǎn)向：

從早期鼓勵中小城市的分散型，到優(yōu)先發(fā)展大城市的集中型，再到現(xiàn)在兩種思路融合，按照規(guī)劃的表述便是，“分類引導(dǎo)大中小城市發(fā)展方向和建設(shè)重點”。

大城市要進一步發(fā)展，提升經(jīng)濟和人口承載能力，但不能無限膨脹，特別是中心城區(qū)的開發(fā)要有一定的強度限制；小城市不是不發(fā)展，而是走特色化發(fā)展之路。

在不同時期，對不同等級的大中小城市給予不同定位，這種方向上的調(diào)整，也是基于城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的差異。畢竟隨著城鎮(zhèn)化減速，很多中小城市繼續(xù)擴張的動力已經(jīng)大大減弱。

和房地產(chǎn)市場的調(diào)控一樣，這也是一種“因城施策”。

而城鎮(zhèn)化的下半場，既要尊重資源集聚的市場規(guī)律，充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，又要避免城市無度擴張，規(guī)模效應(yīng)走向其反面，于是都市圈和城市群成為城鎮(zhèn)化第三階段的重要平臺載體。

來源：規(guī)劃

像這次的規(guī)劃就點名了19個城市群：

優(yōu)化提升京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群，發(fā)展壯大山東半島、粵閩浙沿海、中原、關(guān)中平原、北部灣等城市群，培育發(fā)展哈長、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州－西寧、寧夏沿黃、天山北坡等城市群。

都市圈和城市群，都是由中心城市加上周邊的中小城市，形成組合式的空間載體。一方面資源可以進一步集聚，另一方面中心城市可以向周邊疏解產(chǎn)業(yè)，但仍然保留產(chǎn)業(yè)的部分價值。

城鎮(zhèn)化的空間載體變大，規(guī)模效應(yīng)和馬太效應(yīng)將繼續(xù)強化，未來隨著都市圈、城市群戰(zhàn)略的深化，大中小城市內(nèi)部的命運，將出現(xiàn)更大的分野。

尤其小城市，如果能入圈入群，可以就近承接大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，分享城市規(guī)劃利好，諸如機場、地鐵等等，反而是一波機會。

如果無法入圈入群，那就得及時做好城市規(guī)劃，加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，迎接收縮時代到來。