文丨葉一劍（方塘智庫創(chuàng)始人）

【一】

郡縣治，則天下安。關(guān)于縣域治理在國家治理中獨(dú)特而重要的地位，上至廟堂，下至鄉(xiāng)野，可謂共識明確，甚至可以說是中國傳統(tǒng)國家治理智慧中最重要的組成部分之一，不僅有著足夠長的歷史傳承，而且有著足夠豐富的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

不過，面對百年未有之大變局，和其它行政單元和治理單元一樣，中國的縣域經(jīng)濟(jì)也正在經(jīng)歷一場“百年未有之大變局”，而且，在此變局之中，雖然也會遇到百年未有之大機(jī)遇，但對更多的縣域而言，更多時候遇到的可能是百年未有之大挑戰(zhàn)。

比如，對幾乎所有的縣域而言，一度長期并普遍存在的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、全球資本、科創(chuàng)資源的相對短缺，在新的發(fā)展環(huán)境下，給這些縣域帶來將不再是相對落后和邊緣，很可能是更加嚴(yán)重的人口流失和絕對貧困，而且，這種流失和貧困的出現(xiàn)很可能會以前所未有的速度和程度加以呈現(xiàn)，原因之一是，隨著更加高效和大規(guī)模的資源配置平臺的出現(xiàn)，嚴(yán)重的兩極分化正在以更快的速度推進(jìn)。

面對這樣的情況，對縣域發(fā)展而言，將不再有緩慢或相對緩慢的中間狀態(tài)存在，等待它們的只有快速的崛起或快速的衰敗。

當(dāng)然，就像關(guān)于中國鄉(xiāng)村的發(fā)展只有“振興”這一條路可走一樣（“民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興”），中國的縣域也必須走向新的崛起和快速的崛起。這就意味著，在新一輪縣域轉(zhuǎn)型發(fā)展中，必須有更好的城市經(jīng)濟(jì)的帶動，要有更好的包括新基建在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施的布局，要有更好的文化保護(hù)和傳承，要有更好的生態(tài)環(huán)境和社會治理，要有更加市場化、國際化的營商環(huán)境，要有更豐富的科創(chuàng)資源的導(dǎo)入，等等。

多少有些遺憾的是，這些基礎(chǔ)和要素在新一輪縣域轉(zhuǎn)型發(fā)展中表現(xiàn)為必要的發(fā)展基礎(chǔ)和要素，對今天絕大多數(shù)縣域而言，都表現(xiàn)為短缺或嚴(yán)重短缺。而且，可以明確斷定的是，如果僅僅依靠這些縣域自身來彌補(bǔ)這些短板和短缺，幾乎是不可能的。

所以，針對新一輪的縣域轉(zhuǎn)型發(fā)展而言，必須擁有來自國家和省級政府的戰(zhàn)略、政策和資金的傾斜和支持，以及來自市場的更多的資金、人才、技術(shù)、品牌和管理等方面的導(dǎo)入，只有這樣，才能最大化發(fā)掘當(dāng)?shù)厮哂械莫?dú)特的資源稟賦，激活當(dāng)?shù)卮媪康霓D(zhuǎn)型發(fā)展?jié)撃埽ぐl(fā)當(dāng)?shù)卦谛碌霓D(zhuǎn)型發(fā)展環(huán)境下創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱情。

轉(zhuǎn)折點(diǎn)已經(jīng)出現(xiàn)。至少從十九大以后，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的明確提出，以及新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，在國家層面針對縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略布局和政策性傾斜越來越多，越來越明顯，越來越直接，以不斷引導(dǎo)和推進(jìn)各種資源向縣域傾斜?？梢灶A(yù)見的是，十四五期間以及未來更長時期內(nèi)，針對縣域轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略支持、體制改革、政策配套、資金補(bǔ)貼和項目布局等，將會常態(tài)化。

與此同時，隨著越來越多互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)對人口和市場紅利的深度挖掘，針對縣域和鄉(xiāng)村市場的資源投放和基礎(chǔ)設(shè)施布局也越來越多，通過這些平臺企業(yè)的賦能，不僅快速打通了縣域消費(fèi)市場與全國市場乃至全球市場在信息傳遞、物流配送、移動支付等方面的連接，而且，還為縣域空間內(nèi)越來越多的特色農(nóng)產(chǎn)品、手工藝產(chǎn)品、文化遺產(chǎn)和自然景區(qū)等完成了基本的品牌推廣，并匹配了較大規(guī)模的消費(fèi)需求。

來自農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)顯示，2019年，全國農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售額接近4000億元，而截至到目前，4G網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)覆蓋98%的行政村，下一步的新基建、5G也要向農(nóng)村延伸。

更重要的是，已經(jīng)有太多的案例表明，互聯(lián)網(wǎng)下鄉(xiāng)，以及越來越多的縣域和鄉(xiāng)村常態(tài)化“在線”，給中國縣域和鄉(xiāng)村帶來的不僅是信息、商品、物流等方面的改變，更為縣域和鄉(xiāng)村空間的人帶來了思想觀念上的巨大改變，進(jìn)而引發(fā)了一系列更深刻的社會和精神層面的改變，這為縣域治理和鄉(xiāng)村治理帶來了一系列不缺性因素的同時，也為縣域的轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村的振興提供了一些新的想象空間。

【二】

沿著舊地圖找不到新大陸，在一系列全新的和具有歷史性意義的綜合背景下，我們針對中國縣域新一輪的轉(zhuǎn)型發(fā)展，在做出“正當(dāng)其時”這一整體性判斷的同時，也需要做出一系列新的邏輯、方向和價值思辨，并將我們所有的思考和決策更多的面向未來，因為，只有面向未來的決策，才能為縣域的轉(zhuǎn)型發(fā)展迎來新的未來。

在我們看來，其中尤其值得關(guān)注和重點(diǎn)對待的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵詞或者說關(guān)鍵命題至少包括：鄉(xiāng)村振興、縣城更新、全域旅游、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和糧食安全等。

其一，沒有鄉(xiāng)村的振興，就沒有縣域的轉(zhuǎn)型和崛起，鄉(xiāng)村振興不但是縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要組成部分，還是推動縣域轉(zhuǎn)型發(fā)展最重要的戰(zhàn)略依托之一，也是推動和實現(xiàn)縣域新崛起的最重要的戰(zhàn)略變量之一，需要將鄉(xiāng)村振興與縣域轉(zhuǎn)型進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，協(xié)同推進(jìn)。

在此背景下，對任何縣級政府的決策者而言，都應(yīng)該提高站位，將推進(jìn)當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村振興作為當(dāng)?shù)卣钪匾膽?zhàn)略任務(wù)之一進(jìn)行規(guī)劃和實踐，這背后所體現(xiàn)的不僅是個經(jīng)濟(jì)效率問題和戰(zhàn)略選擇問題，還是政治問題。

在思維方式和價值認(rèn)知層面也需要做出改變——如果說在原來的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，“三農(nóng)”問題是最重的“負(fù)擔(dān)”的話，那么，在新的發(fā)展階段，在新的國家發(fā)展戰(zhàn)略和新的消費(fèi)趨勢影響下，鄉(xiāng)村生態(tài)、鄉(xiāng)村空間、鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村建筑等，正在成為推動鄉(xiāng)村自身發(fā)展和鄉(xiāng)村與轉(zhuǎn)型發(fā)展的最重要的資源依托和空間依托，推動鄉(xiāng)村振興就是對戰(zhàn)略紅利、產(chǎn)業(yè)紅利和消費(fèi)紅利的擁抱。

此外，隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)和實施，對縣域經(jīng)濟(jì)和縣域治理提出了一系列新的要求，這將直接影響和作用于新一輪的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理改革，包括但不限于縣級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、財政預(yù)算、公共服務(wù)供給等，當(dāng)然也包括縣城作為城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型邏輯和發(fā)展路徑。

其二，縣域是中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主戰(zhàn)場和最前沿的陣地，作為縣域的政治中心、經(jīng)濟(jì)中心、文化中心等，縣城的轉(zhuǎn)型和更新是與鄉(xiāng)村振興同等重要和迫切的縣域發(fā)展命題，甚至可以說，沒有縣城的城市更新和高質(zhì)量發(fā)展，就沒有縣域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

就大多數(shù)縣城而言，伴隨著上一輪房地產(chǎn)的快速發(fā)展和園區(qū)經(jīng)濟(jì)的粗放擴(kuò)張，基本上都形成了新舊城分治的局面。其中，新城的生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、空間規(guī)劃等相對較好，但也普遍面臨教育、醫(yī)院等公共服務(wù)配套相對缺失、就業(yè)崗位不足、地產(chǎn)驅(qū)動色彩明顯、生態(tài)環(huán)境維護(hù)甚至是公共綠地的養(yǎng)護(hù)成本無法支付等問題，而老城由于連續(xù)多年投入不足，普遍面臨基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、生態(tài)環(huán)境惡化、公共服務(wù)配套不堪重負(fù)、產(chǎn)業(yè)迭代不夠?qū)е率I(yè)問題嚴(yán)重等問題。

面對這些問題，對地方政府來講，需要馬上打破對房地產(chǎn)市場和土地財政的迷思，回歸到城市營造和發(fā)展的規(guī)律和常識上來，用好來自國家層面的政策支持和資金補(bǔ)貼，圍繞城市發(fā)展短板和新形勢下對縣城的新要求、新定位、新功能做出規(guī)劃和項目實施，既要著眼于現(xiàn)實困境，更要著眼于未來需求和城市競爭，利用好這一次的機(jī)會窗口；考慮到本地在產(chǎn)業(yè)、人力、技術(shù)、管理和品牌等方面的普遍短缺，尤其需要盡快改善當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境，盤點(diǎn)本地優(yōu)勢的資源稟賦，全面開放，深度開放，大力引進(jìn)社會資本和運(yùn)營團(tuán)隊，參與到當(dāng)?shù)氐某鞘懈?、城市運(yùn)營甚至是公共服務(wù)供給當(dāng)中去。

其三，讓很多縣域決策者頭疼的另一個問題是存量產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)集聚的問題，這也是直接影響縣域轉(zhuǎn)型成敗的根本性問題之一。我們在此前的調(diào)研中注意到，對很多縣域而言，基于當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦或傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)積淀，基本上都有一兩個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)值規(guī)?；旧隙荚诎賰|左右，對當(dāng)?shù)氐亩愂?、就業(yè)和產(chǎn)業(yè)帶動等具有重大影響，但面對新的市場環(huán)境和全球產(chǎn)業(yè)變革，這些產(chǎn)業(yè)也都面臨著嚴(yán)峻的轉(zhuǎn)型壓力，而且，可以肯定的是，在新的消費(fèi)和市場競爭環(huán)境下，僅靠當(dāng)?shù)氐娜肆Y源、管理水平、資金投入等，是不太可能實現(xiàn)這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的成功轉(zhuǎn)型的。

在此背景下，引入具有全國乃至全球資源配置能力的市場機(jī)構(gòu)和平臺型企業(yè)，就成為必然的戰(zhàn)略選擇，這些市場機(jī)構(gòu)和平臺型企業(yè)要么能夠直接介入到當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型當(dāng)中去，要么能夠為當(dāng)?shù)貛硇碌木哂懈鼜?qiáng)競爭力的接續(xù)產(chǎn)業(yè)，只有這樣才能確保這些縣域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，否則，我們看到的不僅是大量縣域經(jīng)濟(jì)的塌陷，還可能是很多縣域經(jīng)濟(jì)的實質(zhì)性破產(chǎn)（對此，相信很多縣級政府是冷暖自知）。

針對縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的解決方案，此前我們曾專門推薦過華夏幸福和固安政府之間的產(chǎn)業(yè)新城模式——雖然因為固安與北京距離較近的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢，讓其轉(zhuǎn)型發(fā)展的速度在其它很多縣域可能無法復(fù)制，但固安的縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型邏輯、開放態(tài)度、合作模式和價值取舍，以及與此密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)新城營造邏輯和實踐，對中國很多迫切需要轉(zhuǎn)型發(fā)展的縣域而言，還是具有廣泛適配性的，其中，至少有兩個方面是尤其值得關(guān)注的，一是推動縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題，二是優(yōu)化縣域城鎮(zhèn)空間布局的問題；華夏幸福與固安地方政府將近20年的合作，不僅表明了縣級政府和社會資本合作的可能性和重要性，而且還為我們提供了一個經(jīng)受住了十年以上的時間檢驗，并成功穿越不止一個區(qū)域發(fā)展周期的合作案例，這一案例雖然談不上完美，但無論是對地方政府來講，還是對社會資本而言，都可謂是一次長期雙贏的合作。

其四，隨著文旅產(chǎn)業(yè)的快速增長以及文旅產(chǎn)業(yè)所表現(xiàn)出的對區(qū)域和城市經(jīng)濟(jì)的綜合帶動效應(yīng)，文旅產(chǎn)業(yè)也應(yīng)該成為絕大多數(shù)甚至是所有縣域轉(zhuǎn)型中重要的產(chǎn)業(yè)抓手之一。這一方面是因為，文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展正在成為傳統(tǒng)邊緣地區(qū)和貧困地區(qū)實現(xiàn)區(qū)域價值重估和區(qū)域資源高附加值變現(xiàn)的重要依托，無論是通過本地特色產(chǎn)品的電商化輸出，還是通過持續(xù)的品牌推廣吸引更多的游客來到本地消費(fèi)，文旅之于縣域轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)價值都值得重點(diǎn)對待。在此背景下，對絕大多數(shù)縣域而言，都需要以新的文旅資源觀實現(xiàn)對傳統(tǒng)文旅資源、非傳統(tǒng)文旅資源甚至是非文旅資源進(jìn)行新的文旅價值審視，開放資源和本地市場，以吸引更多的來自外部的優(yōu)秀團(tuán)隊參與到本地文旅產(chǎn)業(yè)的投資、建設(shè)、運(yùn)營當(dāng)中來，并帶動本地文旅領(lǐng)域的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

另外，在全域旅游發(fā)展獲得廣泛發(fā)展共識的背景下，對發(fā)展全域旅游的空間尺度選擇也存在一定的爭論，在我們看來，從資源統(tǒng)籌的便利性、產(chǎn)品和服務(wù)規(guī)劃的合理性、投資回報模式設(shè)計的可行性等方面開看，縣域空間尺度都是全域旅游發(fā)展中較為合適的尺度選擇，以縣域為尺度的全域旅游發(fā)展規(guī)劃、投資和運(yùn)營可以成為國家推進(jìn)全域旅游發(fā)展的重點(diǎn)，對縣域來說，也可以將全域旅游作為縣域文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展和推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)綜合轉(zhuǎn)型的重要抓手。

其五，糧食安全是很多縣域（尤其是一些農(nóng)業(yè)大縣）轉(zhuǎn)型發(fā)展中的底線和紅線，也是最重要的價值導(dǎo)向之一，也是最重要的發(fā)展責(zé)任和政治任務(wù)之一。在推進(jìn)這些縣域新一輪轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，從戰(zhàn)略規(guī)劃到政策設(shè)計到項目布局到治理體系，都需要始終將糧食安全問題放在核心位置，在確保糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的基礎(chǔ)上，戰(zhàn)略性思考糧食生產(chǎn)與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系，系統(tǒng)性思考糧食生產(chǎn)與縣域經(jīng)濟(jì)之間的互動關(guān)系，創(chuàng)新性思考本縣糧食生產(chǎn)與消費(fèi)時代大食品產(chǎn)業(yè)變革之間的關(guān)系，等等。

比如，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)是需要更多的人回到農(nóng)村去耕種撂荒的土地，還是需要鼓勵更多的人離開鄉(xiāng)村進(jìn)而實現(xiàn)糧食生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)換；農(nóng)旅文融合發(fā)展的創(chuàng)新空間與鄉(xiāng)村振興的整體戰(zhàn)略落地如何實現(xiàn)最好的協(xié)同；在日本被廣泛推進(jìn)的一二三產(chǎn)聯(lián)動發(fā)展的模式在多大程度上和多大范圍內(nèi)適用于中國的縣域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型；在縣域空間尺度和行政治理單元之下，糧食安全的紅線思維和底線思維的內(nèi)涵到時是什么？等等。在我們看來，這些具體而微的問題，同時也是重大而宏觀的國家治理問題，所謂“糧食無小事，糧食安全無小事”，那么，縣域轉(zhuǎn)型也無小事，這是推進(jìn)大多數(shù)縣域轉(zhuǎn)型過程中必須要時刻銘記的。

縣域中國，變革未來。是的，變局從未像今天這樣巨大，節(jié)奏從未像今天這樣快速，影響從未像今天這樣深刻，存廢從未像今天這樣分化，這就是當(dāng)下站在新的發(fā)展十字路口的中國縣域所面臨的復(fù)雜多元而又簡單直接的背景。

在此背景之下，國家的戰(zhàn)略選擇已經(jīng)明確，一系列政策設(shè)計陸續(xù)出臺，越來越多的補(bǔ)貼資金陸續(xù)下發(fā)，接下來，我們期待看到的是越來越多的來自縣域單元內(nèi)更多的創(chuàng)新性探索和實踐，期待看到越來越多的社會資本和市場機(jī)構(gòu)的入場，期待看到的是越來越多的轉(zhuǎn)型成功并快速崛起的縣域發(fā)展樣本。

可以預(yù)見的是，十四五期間將是中國縣域走向快速分化的一個時期，面對這樣一個伴生于大國轉(zhuǎn)型的難得的歷史性的戰(zhàn)略機(jī)遇期和轉(zhuǎn)型窗口期，對每一個縣域決策者來講，其實只有一種選擇，那就是，“不斷的轉(zhuǎn)型，不斷的迭代，不斷的進(jìn)階”，因為，在這一發(fā)展周期中，“不進(jìn)”就意味著“退”，而“退”就意味著“廢”。

編審：張夢欣丨編輯：徐豐超丨設(shè)計：孫月園